广州市社区参与的问题与对策

□万 玲（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州510070）

任何事务的开展都离不开人的参与，参与是一切行动的起点，而积极、有效、和谐的参与则更是一个社会进步的标志。2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。其中，胡锦涛总书记特别强调群众参与的重要性，指出应完善和加强党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，着力发挥群众参与在社会管理中的基础作用。同年2月22日，中共广州市委书记张广宁在广州市政协小组讨论会上指出：今年最关心如何加强社会管理，尤其希望以加强社区建设作为突破口。很显然，这为广州市如何打好社会管理这一仗指明了具体的目标和方向，也明确了当前和今后一个时期广州市加强和创新社会管理的基本任务和工作重点。社区是解决民生的第一线，如果能把社区真正做好，矛盾大多数能化解，而社区的发展无疑离不开社区群众的积极参与，由此，社区参与作为社区自治和社会和谐的重要课题被提上了议事日程。

一、社区参与的内涵和意义

所谓社区参与，就是指社区居民自觉自愿地参与社区内的各种活动和事务管理的行为与过程。社区是社会最小的单元，也是公众参与最基本的单位。在美国等一些西方国家，公众参与都是以社区为依托来完成的。如美国的社区公众咨询委员会就是代表当地社区居民的态度和利益来行使责任和权力、社区事务委员会就社区项目提出倡议和建议等等。当代民主政治理论家巴伯认为，由于大社群的参与往往具有实践上的困难，因此个人应以更多的心力关注地方社区事务。当一个公民能经由直接参与地方事务而感到充足的效能感，他(她)自然会激起对民主政治更大的信心，也会积极地扮演好公民的角色。[1]西方社区心理学研究也表明，社区参与过程中会产生社区感，它能消解孤独及弥散在现代都市生活中的匿名性，有助于提升个体的幸福感与主观生活质量，个体所获得的社区感反过来则又会促进社区参与，政府应以更加主动的姿态将更多的社区治理权让渡给社区成员，鼓励其积极参与社区建设，以此推动社区发展。[2]可见，社区参与不仅是个体发展和社区发展的基本立足点，更是公民社会参与的基础形式和社会进步与社会崛起的缩影，通过观察社区参与的形态和运行轨迹，可以反观社会发展的现实与趋势，因此，无论是对个人、政府、社区还是社会来说，都具有极强的政治和社会意义。

首先，从个体的角度来看，实实在在的参与行动和民主实践不仅有利于个人的全面发展和民主基础的夯实，还能促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感并增进社群中个人的政治效能感。正如政治理论学者佩特曼所说：“参与的民主可以有许多有益的结果，其主要功能不仅是为了保护和稳定社群，而是能够发展人的思维、感情与行动的力量。”[3]而个人的全面发展无疑是社会发展的终极目标和社会发展的最高层次。其次，从政府的角度来看，基层社区的参与程度高低也是评价政府改革绩效的有力依据，更是促进政府进一步创新的有效动力。社区参与水平越高、成效越好，则意味着政府的改革越彻底，政府的角色回归越到位，政府—市场—社会多元共治的关系越趋合理、格局越趋成熟。再次，从社区的角度来看，社区参与是社区自治和社区发展的内在动力，社区参与的规模、效度和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁与目标模式。最后，从社会的角度来看，社会进步和政治发展的根本动力在于基层社区发展的程度，因而，社区参与作为基层民主最广泛的实践，将是社会进步和政治发展的结构性驱动力和新的增长点。[4]

二、当前广州市社区参与存在的主要问题

广州市作为改革开放的前沿阵地，在社区建设和社区参与等方面走在全国的前列。这一方面既得益于社会的解放和思想的自由，另一方面也得益于广州市委、市政府开明的态度和宽广的胸襟。近几年来，广州市委、市政府在强化公众参与问题上狠下功夫，出台了大量的规范性文件，为公众的纵深化参与和制度化参与奠定了良好的基础，公民参与的情况不断改善，并呈现出良好的态势。从最近几年广州市一些重大民生问题的公共决策中都能深切地感受到了公众参与的热情和力度。如公共交通领域的LPG之争、环保领域的番禺垃圾焚烧事件、体育文化领域伴随着亚运会的召开所出现的一系列争议和批评都极大地凸显了广州市民参与的高度自觉性。尤其是2009年的番禺垃圾焚烧事件，更是堪称公民社会参与和基层社区参与相结合的典范，大量的利益相关者以社区为依托与政府进行了一系列的互动和沟通，视为自下而上的合作治理模式之样本。从中，我们发现，社区参与的主体、内容还有方式都得到了前所未有的拓展。更重要的是，我们不难得出这样一个结论，即公民参与唯有扎根社区才更为生动并更具生命力，这种积极的导向作用是不可忽视的。然而，综观广州市的整体情况，社区参与程度不深、整体发展不平衡的问题依然存在，其中，最突出的问题主要表现在以下三个方面：

（一）参与意识整体偏弱

虽然目前广州市的公众参与是如火如荼，但参与意识仍然整体偏弱，尤其是在基层社区中，这种现象甚为明显。这种意识的薄弱不仅体现在社区参与的主体即社区居民的身上，而且还体现在作为社区管理主体的基层管理者和工作人员身上。据调研，当前仍有相当一部分居民的社区主体意识尚未树立起来，他们虽然生活在社区，但却没有意识到自己也应对本社区建设尽一份责任和义务，更没有意识到自己还拥有一份民主管理、民主选举、民主决策、民主监督的权利，甚至错误地认为，社区建设完全属于政府行为，因此，表现出对社区建设参与意识弱、参与热情低。即使参与到社区的公共事务中，也是以动员式、执行性的被动参与为主，即通过社区工作人员的动员、劝诱、说服而参与社区管理机构已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动等。这种参与既不能对本社区内的事务进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行有效的监督，因此参与程度不高。[5]纵使有个别的主动参与情况，比如在一些小区中存在的业委会自治的情形，也只是以社区少数精英和积极份子参与为主，整体性参与意识依然不强，还存在沉默的大多数以及搭便车等多种隐形参与的现象。同时，由于受传统政治管理体制的影响，大多数社区基层的管理者和工作人员仍然无法转变自己的观念和角色，表现为在实际工作中权力色彩浓厚，权利和服务思想淡薄，主动与居民群众对话和沟通的积极性不是很高，而当他们以普通居民的身份参与社区事务时，又会因为同样的原因亦步亦趋，与绝大多数居民的状况无异，难以形成参与共治的理念。

（二）参与层次总体偏低

评价公众参与层次的高低，可从三个方面来衡量：其一是看参与的组织化水平，其二是看参与的制度化水平，其三则是看参与的实际影响力。而从这三个标准来看，广州市目前的社区参与层次明显处于较低状态。首先，当前的社区参与主要体现为一种分散的、个体的碎片化参与，整合程度不高。社区组织尤其是社区自治组织和社会组织由于种种原因，参与的动力不足且障碍重重。如社区居委会，自治功能萎缩而行政色彩浓厚，严重影响了其整合社区参与的能力和水平。社区业委会作为社区新型的自发性组织，虽然从理论上而言被赋予了极强的参与功能，但在现实生活中也由于承受着来自于各方利益主体的压力而前途迷茫。社区社会组织作为整合社区参与的一支新兴力量，在促进社区自觉和自主参与方面起着重要的作用，但目前广州市社区社会组织的发展还远未形成规模，因此，也难以形成独立气候。其次，当前的社区参与更多地体现为一种非制度化的参与，规范化程度不高。由于受参与主体自身素质和能力以及参与渠道等因素的局限，基层群众和弱势群体很难掌握到正式化和制度化的参与资源与方式，因此往往游离在现有的参与体系之外，他们更倾向于通过一些非正式的手段或非常规的方法参与社区事务，如网络参与或游行示威等。最后，从社区参与的内容来看，社区参与主要包括社区生活参与、社区环境参与、社区经济参与和社区文化、体育、教育等精神参与以及社区政治参与等。如果以这些参与内容与政治的关系紧密程度来划分，则可分为政治性参与和非政治性参与。很显然，广州市当前居民的社区参与内容仍以非政治性参与为主，如参与居委会组织的文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等，这无疑也影响了参与的档次和水平。社区参与层次不高将会直接影响参与的动力和实际效果。

（三）参与机制尚待完善

参与机制不完善也是当前影响社区参与的一个关键因素。目前，广州市虽然出台了一些相关的政策措施，并且正着手在一些先进的社区进行相关的改革和创新，但依然缺乏具体的操作指引，尤其是对基层参与的成效和水平缺乏实质性的评估和保障，由此导致社区参与随意性很大。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达；或者是政府有关部门提出了要求，使街道和社区居委会不得不把居民组织起来。即便是成立了居民代表大会，但什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构决定，居民只有“听”的份。这种缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑的居民参与，其直接后果是居民参与的实效性差、社会效益低。[6]在应付完上级的检查评比和外来的观摩考察后，便化作“一地鸡毛”，对社区居民生活的改善和社区的发展并无实际意义。

城市社区参与的理想模型应是将社区建成一种以民主自愿为基础的公共领域。在这种领域中，社区居民能够积极主动地参与到共同关心的社区事务的决策、管理和监督等过程当中。[7]很显然，从上述问题来看，广州市的社区参与状况与这种理想模型还相去甚远。

三、解决广州市社区参与问题的对策

为解决社区参与不足的问题，学者们从各个角度进行研究，大致囊括了参与意识、参与主体、参与内容、参与动力、参与成效、参与机制、参与渠道、参与组织等多项内容，可谓成果显著，这些研究都具有极强的参考和实践价值。但笔者认为，社区参与绝不是一个孤立的问题，还应从系统和全局的角度出发，构建一套切合广州实际的社区参与体系，这套体系应遵循从思想到行动、从理念到制度、从现象到本质的思维逻辑，对社区参与问题进行剖析。在此，笔者提出以下对策建议：

（一）开展社区知识培训，着力提升社区参与的意识和能力

在这方面可以大胆借鉴美国的做法。美国不少地方政府就针对本地市民普遍参政议政素质不高的实际情况，通过培训来提高民众对地方政府治理的民主参与水平。如为了培养市民了解和参与政府的工作，北卡罗莱那州的杜姆市和杜姆县政府就专门为市民开办了一所“杜姆邻里学院（Durham Neighborhood College）。该学院的所有学员都是本地居民，每学期在此接受大约10个星期的教育，所学课程包括为什么要参与公共事务、具备什么样的条件才可以在地方政府的管理中发挥作用等等。通过学习，学员会对市县政府的结构、功能以及运行情况有全面的了解，并通过适当的政策辩论提升自己的政策认知和参与能力。这样的学习成本也不是很高，但效果却异常的好。一方面，不但可以加深公众对政府的了解，从而减少不必要的误会并增进适度的理解和宽容；另一方面，政府也会因此而宣传了自己的形象并从中获取更多的责任感。虽然，像杜姆市和杜姆县这样通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的情况，我们一时还难以办到，但却可以仿照他们的理念，以基层党校或社区教育机构为依托，采取多种形式举办社区大学，为社区居民提供免费的社区知识培训和参与教育，让社区居民和基层群众掌握实实在在的社区知识和参与技能，并对整个社会的发展趋势和权力格局的发展演化形成共识，从而为积极有效的参与行动提供强大的思想动力和技术支持。

（二）拓展社区参与内涵，着力提升社区参与的水平和质量

首先，应积极构建居民参与的组织网络，以提升居民参与的组织化水平。由此，一方面要尽快树立社区公共事务分类治理的理念，大力推进社区居委会的改革和转型，还原居委会的自治本色。另一方面，则要大力扶持社区社会组织和其他新型自治组织的发展，为它们提供社区参与的条件和舞台。其次，应结合社区的特性，尽可能地创造适合社区居民便利参与的有效途径，让社区参与真正成为社区居民日常生活的一部分。在开拓渠道的过程中，要把握如下原则：即居民参与的形式可以多元化，规模可大可小，做法可正规可松散，关键在于这种形式是否能够解决实际问题，产生成效，是否具有坚持开展的可持续性潜力。由此，建议借鉴国外和香港经验，积极发展社区公民论坛，让基层群众也能与地方政府直接地、零距离地就一些与自己切身利益相关的民生事项，如教育、交通、卫生、改造、建设、绿化、排水等问题进行面对面交谈，从而帮助政府更好地解决城市管理中出现的矛盾和问题，制定好的方针政策，并减少社会不和谐因素。如2010年广州亚运会开幕前，广州就曾在全市开展过“迎亚运、看变化、议文明”广州市千场社区论坛活动，就亚运会的相关工作与社区居民进行互动，让社区居民坐在一起互相认识、了解广州亚运，并畅所欲言、各抒己见。这种形式既加深了邻里之间的沟通和了解，也加深了公众对政府工作的理解和支持，但问题在于现在并没有将这种以社区为基础的参与形式固定化、常态化，希望能进一步完善。除此之外，还建议着力打造虚拟社区，利用大众媒体的参与特性，实现虚拟社区参与的现实转换，并进而实现政府与公众之间的良性互动。最后，就是要加大居民政治参与的力度。通过发展社区咨询、社区听证、社区辩论等多重参与平台，充分发挥社区居民和基层群众在政府决策以及政治监督等领域的作用，增进社区参与的实际影响力。

（三）构建多元化的社区参与机制，着力保障社区参与实效

首先，应在广州市街道现有“三中心、一队伍”的体制创新基础上，进一步探索、构建多元、平等、开放、和谐的社区参与机制，将时时参与和事事参与作为一项基本的行动准则贯彻到每一项具体工作中去，为有序的社区参与提供制度化和规范化的保障。其次，应在社区尝试建立不同群体的利益表达机制，实现民意的充分表达。当前，广州市已有一些社区开始积极探索人大代表和政协委员以及基层职能部门领导定期下沉社区听取民意的机制，应继续发扬这一做法，并进一步探索与完善其他利益输入形式，如在社区建立议事园、议事亭、议事栏等。再次，应积极建立社区参与的回应机制。美国学者斯塔林在《公共部门管理》一书中提到，公共管理责任的基本理念之一就是回应。回应是指一个组织对公众所提要求做出超一般反应的行为。回应性与政府的合法性、透明性、责任性、有效性等要素共同建构起善治的基本框架，是促成政府与公民合作治理公共事务和共同参与社会政策过程的网络关系。[8]为此，一方面应大力推行政府信息公开，并积极建立反应居民需求的信息反馈机制。另一方面，则应继续加强政府自身的改革，以期通过持续不断的努力增强政府的回应能力。最后，就是要建立社区参与的成效评价机制。成效评价是居民参与到社区事务中所获取的效率、效果以及对社区建设影响的综合性表征，是保障居民理性参与的基础，也是提高参与水平的重要依据。

（四）打造社区参与文化，着力提升社区参与的社会资本存量

通过问题寻找对策，很容易陷入点对点、面对面的思维局限。如果说，我们前面的论述只是针对显而易见的问题进行有针对性的探讨的话，那么，这里不得不提的一个问题就是社区社会资本的缺失，它构成了当前所有社区参与动力匮乏的最为重要的体制外根源，包括社区规范的缺失、社区归属感的缺乏、社区信任的缺失以及社区人际交往稀疏等等，尤其是城市化高度扩张的广州，这种问题尤为明显。因此，要在人口众多且高异质性和高流动性的现代社区中促进居民之间的交往并进而建立起平等交换的规范和互信体系，还应着力提升社区社会资本的存量。为此，建议积极打造社区文化品牌、创立社区文明公约、开展社区文化宣传，以文化活动为依托将社区建设成具有共同价值观和独特文化内涵的利益共同体，并在此过程中提升社区居民的凝聚力和信任度，塑造平等、互惠、参与、合作的社区精神，从而促进社区居民协作关系的自然形成。而这种以居民自主自愿、合作共享为原则建立起来的社区参与体系，无疑将更有利于实现社区公共利益的最大化和社区事务的有效管理。

[1]Benjamin Barber,Strong Dem ocracy:Participatory Politics for a N ew Age,Berkeley:University of California Press,1984,pp234—235.

[2]朱淋.城市社区参与研究述评[J].法制与社会，2010，（1）.

[3]佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海世纪出版集团，2006.

[4]宋梅.社区治理与社会参与网络体系的构建[J].成都行政学院学报,2009，(5).

[5][6]陈桂香，杨进军.成都市社区参与的现状与制约因素分析[J].西南民族大学学报（人文社科版），2004，（9）.

[7]丛 囡，邹农俭.社区参与不足的困境与突破[J].中国发展，2009，（8）.

[8]梁 莹.公民论坛中的地方政府回应——以南京市“市民论坛”为例[J].中国行政管理，2010，（6）.