制度风险与文化风险：对失地农民问题的探讨

李向军

（中共江门市委党校 政治教研室，广东 江门529000）

制度风险与文化风险：对失地农民问题的探讨

李向军

（中共江门市委党校 政治教研室，广东 江门529000）

失地农民问题是当前中国面临的一个十分突出的问题，其产生既有社会结构转型的客观原因，也与当前的土地制度、政策执行及对失地风险的认知水平有很大关系。不合理的制度安排会加剧失地风险，对风险的不同认知，也会形成不同的风险规避方式，并在社会地位的影响下造成不同的风险规避能力。失地风险的化解必须从深化农地制度改革、保障失地农民权益、扶助失地农民就业创业等方面着力改进。

失地农民；制度风险；文化风险

失地农民问题是当前中国面临的一个十分突出的问题。据统计，目前我国的失地农民总数估计在4000万左右，并且每年还会新增200多万人。如此庞大的失地人群由于诸多原因，多数都过着一种非农民亦非市民、无稳定工作亦无可靠保障而充满风险的生活。农民失去土地不仅影响着他们自身的生活状况，也影响到整个社会的和谐稳定，如果处置不当，农民失地带来的社会风险可能会扩散到社会的其他领域。

一、社会转型与失地农民问题的产生

失地农民问题的产生与我国处在全球化、工业化和城市化的时代背景密切相关。在全球化和中国社会快速变迁的过程中，我国的工业化进程和城市建设在较短的时间内取得了飞速的发展。快速的社会转型使得本该处于不同发展阶段的经济、社会和文化状态处在了同一个发展时空中：前工业化、工业化和后工业化的发展区域同在；前现代、现代和后现代的现象并存；现实主义、批判现实主义和超现实主义的文化思潮陈杂，这就使得中国这样一个发展中的国家也形成了由“核心”、“半边缘”和“边缘”构成的经济社会发展体系。城市和新兴工商业的发展无疑越来越占据这一体系的“核心”，而农村、农业及农民则越来越“边缘化”。在快速的城市化过程中，我国的城乡关系发生了急剧的变化。各种开发区、工业园区、大学园区不断扩张，大规模征用农民土地，导致失地农民突然激增到数千万。地权的重组、变更和利益的分配不公导致农民在失去土地后其生存、发展和社会保障状况受到了严重威胁，引发了一系列社会问题。失地农民问题正由此而来。

城市快速发展的需要迫使征地在以史上最快的速度进行着，大规模的征地虽满足了城市建设的需要，却造成了大量失地、失业、失保障的农民。失地后多数农民的收入减少了，生活水平下降了，很多人的生存状况在不断恶化，导致越来越多的失地农民在困境中走上了维权的道路。

在中国社会面临重大转型、经济社会飞速发展、现代化和城市化速度不断加快的情况下，失地农民问题很难避免，其产生既有社会结构转型的客观原因，也与我们的制度安排、政策执行及对失地风险的认知水平有很大关系。笔者认为，源于西方的风险社会理论对理解和分析这一问题有着极大的启发性。

二、制度风险：农民失地的必然性

现代社会制度一方面能够应对各种风险，但同时又产生新的风险。因此，现代社会风险的发生、扩散是社会制度的产物，是科技和人类复杂活动负面影响的表现。人类所生存其中的社会制度,一方面为社会构建了良好的秩序，给人们带来安全感；另一方面也成为新风险的策源地，给人们的日常生活带来不幸。在全球化和现代性不可避免的冲击下，社会制度蕴藏了越来越多的人造风险，使得处在转型期的中国社会变得急剧突变和难以预测。这正是中国社会发展所面临的境遇，快速的社会转型与不合理的社会制度叠加在一起，导致人们在认知、判断和决策上产生难以避免的偏误，失地农民问题就是在这样的制度风险中产生了。

农民部分地失去土地，农业用地部分地转为建设用地，是我们国家改变二元经济社会结构、推动城市化发展的必然选择，也是农民进行身份转型、人格转型，通过市民化道路过上城市生活的有效途径。可以说，农民失地、“农转非”在一定程度上对一个社会的发展和进步有着十分重要的积极意义。然而，在当代中国，由于失地后很多农民因为土地制度和征地制度安排的缺陷，致使他们的生活陷入困境，权益受到损害。

（一）土地制度的缺陷：失地农民问题产生的不可规避性

根据《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等相关法律的规定，农村土地归农民集体所有，国家赋予农民长期而有保障的土地使用权，即农户对土地的承包使用权。这一制度的不足之处在于农民对土地的产权不明，村集体由于和乡镇基层政权存在实质上的“委托—代理”关系，因此在征地中不能有效维护土地使用方——农民的合法权益，从而导致农民以很高的成本失去土地。失地造成的社会风险主要由失地农民来承担，这种风险承担的不平等使失地农民的生活陷入困境。虽然现行的农村土地集体所有制有利于稳定农村土地权，防止土地兼并，但农民个体产权的不明晰使得他们无法理直气壮地主张自己的权利，反而给不合理、不科学征地留下了运作的空间，致使失地问题不可避免地产生。

（二）征地制度的不完善：失地农民问题产生的不合理性

目前我国的征地制度明显是不利于保护失地农民权益的。不管是从征地目的、征地程序，还是从对征地的监管、征地补偿安置上看，失地农民都不具有与征地方讨价还价、平等谈判的权利。法律规定征地必须用于“公共利益”，但对“公共利益”的界定是模糊的，从而导致公共利益扩大化和征地权的滥用；另外，征地程序也不完善，征地公告常常“先斩后奏”，往往只是作为附属程序置于征地批准之后，这不仅侵犯了失地农民对征地的知情权和参与权，而且弱化了农民对征地过程的有效监管力度；再者，征地的补偿标准偏低，补偿方式单一滞后，无法解决失地农民的长远保障。这也是失地农民陷入困境、维权抗争的主要原因。征地过程中存在风险是不可避免的，特别是在风险的分担中，不合理、不科学的征地制度不是让政府、开发商等承担更多的风险，而是把风险转移到本来就处在社会中下层的失地农民身上。政府及开发商通过较低的成本获得对土地的转让权和使用权，从中获取高额利润，却把社会发展的代价和成本主要让失地农民承担。失地农民遭受风险的加重，一方面使他们的基本生存受到威胁，不少人因失地返贫为维权而抗争，影响到社会稳定；另一方面，以低成本获取的农地有可能降低土地的利用率，增加土地的闲置率，造成土地资源的浪费。

（三）招商引资政策不当：失地农民问题产生的盲目性

在“发展才是硬道理”、“跨越式、超常规发展”等思想的指导下，很多并不具有资源、区位优势的地方也在积极“招商引资”，以超过其经济社会发展水平的力度推动城市化建设，导致大量农民失地。一些地方为了完成“招商引资”任务，政府往往给投资方提供极为优惠的政策，比如“零成本征地”、“三年免税”等。一些不法的投资商等到三年免税期一到便撤资走人，给当地人民留下了灾难。这种不合理的激励经济发展的招商机制是当地政府盲目行政的表现，他们制定的“优惠”政策给失地农民带来严重损失。正如学者贺雪峰所言，县乡村三级政府不合理的积极行政破坏了农民有序生活的基础，农民的基本生存条件正在逐步丧失，中国现代化的前途堪忧。

三、文化风险：农民失地的弱势性

风险在当代社会的凸现其实也是一种文化现象，人类风险意识的增长和对风险认识的加深意味着风险社会的来临，这是对“社会风险”认知维度的强调。由于不同的社会和不同的人群对风险的认知是不同的，因此他们对风险的理解、界定和认同也会不同。围绕真实风险所在以及与此相关的社会权利和社会公正问题，边缘人群和核心人群的看法和选择也是不一样的。因此当代社会的风险，也是文化的风险。对风险的不同认知，会导致不同的风险选择，以及不同的风险规避方式。所以，失地农民问题的产生也是受不同文化价值观念影响的。

这种不同的文化价值观念表现在征地过程中让不同的利益群体对失地造成的社会风险的认知、选择不同。失地农民很难和政府、开发商共享同一套价值规范：政府要发展经济、优化投资环境；开发商要赚钱，创造利润；失地农民则需要稳定、幸福的生活。三者所遭遇到的社会风险显然是不同的。今天提出构建和谐社会，笔者认为，就是要在不同的社会群体间建立一种公平、公正的对话机制。这样一种机制的建立，有赖于建立一种新型社会关系的文化范式，让不同社会地位和社会阶层的人都有机会发表自己的意见，争取自己的生存、发展空间的机会。由于目前我们缺乏这样的机制，因此在征地过程中失地农民很难有效地和政府、开发商协商，甚至连说话的机会都没有，从而沦为绝对的弱势群体。

（一）地位弱势：失地农民是风险的直接承担者

土地对农民而言，不仅意味着从事一种职业，还意味着一份有保障的生活。土地不仅保障着农民的经济安全，也保障着农民的心理安全。征地对农民来说，不仅意味着终身职业的改变，也意味着从此失去了一种有保障的生活、一种习惯了的生活方式。很多农民本身就处在社会中下层，失去土地迫使他们要在复杂的市场机制中谋生，这对他们来说意味着更大的风险，因为外在的复杂社会他们以前很少经历、不熟悉。因此，失去土地会使农民变得更加谨慎、警觉，他们力图在征地中谋求更多的利益，以减小自己的损失。对政府而言，其本身处于社会管理者的地位，失地农民可能遭遇到的诸多风险政府部门则不会遇到。征地对政府而言，一方面可以带动产业、发展经济，推动城市化；另一方面，也可能高价转手征来的土地，从中获取差价。对于开发商来说，他们一般只和政府部门打交道，而不直接和失地农民交易，因此只要和当地政府谈妥，便尽可开发土地，赚钱缴税。他们面临的风险主要是盈利的风险，并没有保障失地农民日后生活的义务。由此可见，征地所造成的风险几乎全部落到了失地农民身上，政府和开发商在制度的“保护”下，以较小的成本取得了对农民土地的开发使用权。这种风险分配底层化的状况刺激了更大范围的征地行动，致使短期内失地农民大量涌现，征地纠纷层出不穷，农民失地的社会风险不断加大。

（二）能力脆弱：失地农民很难自我规避风险

由于政府部门没有充分意识到征地带给失地农民的风险后果，因此一旦农民失地后深陷困境起而抗争时，很多官员便认为是农民“恣意闹事”、“对抗国家”，很少想到农民是被推到了生存的边缘。当失地农民对征地方案不满意时，他们往往很难维护自己的合法权益，他们的风险规避能力是很弱的。风险要么被消解，要么被转移，不可能无故消失。当政府或开发商没有意识到或不肯承担风险时，失地风险便往农民身上聚积，农民直接成为风险的承担者。当失地农民承受不了时，就会起而反抗，这时的社会风险就会由失地农民向其他社会领域扩散，影响社会秩序，危及社会稳定。

征地过程中不同群体对失地风险的不同认知，加剧了失地风险的扩散。不同的风险认知结合不同的社会地位，造成了对风险不同的规避能力。如果政府和开发商能够从失地农民遭遇的风险困境考虑征地补偿，设身处地为他们着想，并进行相应的政策调整和制度改革，将会对失地问题的解决颇有助益。

四、风险化解：改革与创新

失地风险的不断扩散，给失地农民的生存发展和整个社会的和谐稳定都带来了很大挑战。一方面，很多农民失地后收入来源减少，教育费用、医疗费用等日常支出增大，导致生活水平不断下降；另一方面，失地风险的积聚也把失地农民逼上了维权抗争的道路，酿成了很多公共危机事件，威胁到了社会的和谐稳定。国家“十二五规划建议”明确指出：必须要按照保障农民权益的要求推进征地制度改革，切实维护社会和谐稳定。因此我们必须以科学发展观为指导，从深化农地制度改革、保障失地农民权益、促进社会和谐发展的角度，高度重视失地农民问题。具体说来，需要从以下几个方面着手努力：

（一）深化改革：实现征地过程的合法性和公平性

我国《物权法》明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”可见，关于土地的征收、补偿及安置，《物权法》已经做出了明确的规定。但在以往征地时，村干部对土地的处置权力太大，国家对土地的征用权力也非常大，而唯独耕种土地的失地农民对征地几乎没有任何发言权。正是农民的这种权力弱势导致了他们的权益被侵犯。因此，在严格执行《物权法》的同时，应增强农民对土地的承包权力，在承包期内，不经过农民个体同意，不得随便征用农地。

农民一旦有了对征地说“不”的权力，失地风险的化解也就有了“治理”的可能。在征地过程中，征地目的一定要明确，对于“公共利益”的界定也必须清晰，政府的强制征地权力必须严格限制在“公共利益”范围之内。非公共性的商业开发征地要充分尊重农民的意愿，按照市场价格进行多边谈判。政府也须避免“低征高卖”，要扮演好“中介人”、“管理者”的角色，保证征地过程的合法性和公平性。

（二）补偿安置：维护失地农民的合法权益与根本利益

补偿安置关系到失地农民未来的生存和发展，做好这项工作是解决失地农民问题的另一个关键。单一的货币安置方式必须摒弃，应努力细化补偿项目，扩大补偿范围，合理地分割土地用途转移的增殖部分，保证对失地农民补偿到位。产值倍数法和区片综合地价法这两种补偿方式都有着不同的弊端，应积极探索更加合理的补偿方式。对于虽然符合公共利益但补偿安置不到位的征地项目，政府须慎重使用强制征地权力，应积极进行协商，为民谋利。对于那些非法的滥征滥用行为，要严格杜绝；同时也要理性地“招商引资”，抑制不合理的“积极行政”，切实保护失地农民的合法权益。

（三）社会保障：做到失地农民病有所医、老有所养

目前很多失地农民缺乏有效的社会保障措施，这也是失地社会风险不断扩散的一个重要原因。因此建立健全失地农民的社会保障机制势在必行。这种机制应保障失地农民最基本的生存权和发展权，让失地农民能看到未来生活的希望，减轻他们对未来的焦虑感和不安全感。要根据不同地区经济社会发展水平的差别和农民对土地的依赖程度的差别，制定切实的社会保障措施。从保障内容上，目前应重点保障失地农民的大病医疗和养老方面，这是失地农民融入社会的基础。在保障金的来源方面，要坚持大部分由集体和政府、开发商出让的原则，并不断探索多元化的筹资方式。

（四）就业创业：提供技能培训与自主创业服务

政府和社会应努力拓宽失地农民的就业与创业渠道，毕竟很多社会保障方面的困难和压力都来自失地农民的失业。所以政府和社会应共同努力：一是针对某些行业人才的需求，对失地农民免费提供技能培训服务，如汽车修理、烹调、美容等技能，帮助其实现技能就业，技能创业。二是帮助失地农民策划项目，资助与扶持自主创业。这样促使失地农民变被动等待安置就业为主动创业就业，变依赖社会而生活为主动适应社会而生活。三是失地农民自身也应自强自爱，努力学习技能，自谋职业，自主创业，积极转变生活理念，转变生活方式，以更好适应失地后的新生活。

[1]贺雪峰.新乡土中国[M].桂林：广西师范大学出版社，2003.

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[3]地方政府应避免制造拆迁火药桶[N].人民日报,2010-09-20.

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责任编辑：黄克亮

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李向军（1983—），男，中共江门市委党校政治教研室教师，主要研究方向为社会理论和发展社会学。