制度创新：广佛同城化发展的关键

李仁武

（广州行政学院 哲学与文化教研部，广东 广州510070）

制度创新：广佛同城化发展的关键

李仁武

（广州行政学院 哲学与文化教研部，广东 广州510070）

制度创新是引领社会发展进步的强大动力。大力推动制度创新是促进现代城市群协调发展的基本前提和重要保证。贯彻落实《珠江三角洲地区改革与发展规划纲要（2008-2020年）》，推进广佛同城化发展真正发挥分工合理、功能协调、优势互补的双赢效应，就要以“科学发展，先行先试”为统领，从现代城市集群发展的新形势和新要求来探索和研究推进广佛同城化的制度创新问题。

同城发展；制度创新；功能协调；双赢效应

竞争与合作是一个永恒的话题。在经济全球化背景下，竞争不仅越来越激烈，而且越来越具有国际化的复杂性和严峻性，使得许多单一企业、单一部门、单一城市乃至单一国家参与竞争的力量都显得微不足道，也使那些曾在竞争中风光一时甚至独占鳌头的霸主越来越感到风雨飘摇，前途未卜。为了应对这样的局势，各种各样的合作组织或经济体就纷纷应运而生了。在合作组织或经济体当中，企业之间、部门之间、城市之间、地区之间乃至国家之间相互合作，形成合力在竞争中获得有利于自身发展的优势。《珠江三角洲地区改革与发展规划纲要（2008—2020年）》（以下称《纲要》）赋予广州“国家中心城市”的新定位，意味着广州不仅要在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性的重要影响，成为国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表之一，而且要在激烈的国际竞争中代表国家展示综合实力并赢得主动。广州要承担这样的历史使命，充分强化和彰显国家中心城市的地位和功能，无疑要靠自身的改革和发展，但也离不开周边城市的支持和帮助。推进广佛同城化发展，就是落实《纲要》、实现广州新发展的一项重要战略举措。当前广佛同城化发展已经迈开步伐，如何进一步扩大和彰显“同城效应”还有赖于制度创新取得新的突破。

一、制度创新与城市群发展的内在机制

城市群是当今推进城市化快速发展的主体形态，也是区域重点开发及区域协调发展的主要形式。新经济地理学将城市群看作是特定地域空间上的产业集聚扩散所导致的一种核心边缘结构，强调城市结构的形成过程；城市经济学将其看作是经济主体区位选择导致的城市系统形成演化的过程，强调城市系统的等级结构；产业组织将城市群看作是产业组织垂直解体及网络化导致的城市功能的转化过程；新兴古典经济学将其看作是分工演进与专业化所形成的一种分工网络。总之，城市群的发展对于形成合理的区域发展格局和健全的区域协调互动机制，促进城市化健康发展具有重要的意义。[1]

众所周知，城市群是伴随工业化而出现的，先后形成于西欧、美国和日本等先进的工业化国家和地区。西欧是工业化和城市化进程开始最早的地区，由于其城市化水平高、城市数量多、密度大，城市群形成的集聚效应比较明显，有英国伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群、法国巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群、德国莱因——鲁尔城市群、荷兰阿姆斯特丹—鹿特丹—海牙城市群等等。美国城市群的形成与制造业的发展密切相关，有分布于美国东北部大西洋沿岸平原的波士顿—华盛顿城市群、分布于美国中部五大湖沿岸地区的芝加哥—匹兹堡城市群和分布于美国西南部太平洋沿岸以洛杉矶为中心的圣地亚哥—旧金山城市群。日本是亚洲地区城市群发展程度最高的国家，其“东海道太平洋沿岸城市群”由东京、名古屋、大阪—神户3大都市圈组成，大、中、小城市总数达310个，集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3，在国际上具有重要影响。[2]

从国际经验来看，200多年的工业化进程走过了一条城市化、大城市化乃至大城市群化的发展道路。城市群在组织生产、提高生活水平方面具有单一城市无可比拟的优势：它便于按照国家建设和市场需要，不断进行工业结构、产品结构、布局结构的调整；便于统一安排和建设必需的供电、供水、供热、通讯、交通运输等基础设施；便于开展工厂之间的生产协作，使资源、能源得到合理利用，节约能耗，降低成本。也正因为具有这些功能和作用，所以现代城市群越来越成为重要的资源转换中心、价值增殖中心、物资集散和流转中心、资源配置中心、信息交换处理中心和人才集聚中心，并在这些活动中成为主要的经济活动中心、经济增长中心。从国际竞争的角度看，一个国家能够真正参与到国际竞争中的实际上就是那些基础设施完善、产业技术先进、服务水平一流、人才集聚充分的大城市、大城市圈或大城市群。城市化发展的重要趋势是不断从中小城市向大城市发展，单一的城市又向城市群和连续的城市连绵带发展。在信息革命的今天，中国的城市化要为工业经济、信息经济提供高效率的环境，就应充分认识到以大城市圈、大城市群为核心的城市化模式的重要性。[3]

但是，城市群的集群效应并不是把若干城市进行简单的组合或叠加，也不是城市之间因地域上的临近而形成的一种数量聚集。城市群的本质是区域一体化过程在城市空间形态的表现；或者说，城市群是在经济主体区位选择的基础上，通过产业部门结构和空间结构的演化，实现区域市场一体化和城市功能一体化，并在此基础上达到城市间利益的协同化，最终实现区域联动和一体化发展。[4]这就意味着，城市群的形成必须以区域产业发展的内在要求为基础，是城市之间为了实现内部规模效益和外部规模效益的最大化而相互联系并凝聚成一个结构合理、功能优化的系统整体。在城市化的发展过程中，向心增长的集聚效应和离心增长的辐射效应是内生的、必然的两个重要机制。一方面，大城市以其优越的社会、经济、科技、文化等发展条件，对周围地区工业和人口的产生巨大的吸引力，从而导致各种资源和财富不断聚集，体现出一种很强的向心增长机制；另一方面，在城市集聚增长的同时，由于环境容量和经济容量的限制，集聚能力会逐渐降低，导致城市的企业向周围地区扩散，从而形成新的工业中心乃至经济中心，这就是离心增长的辐射效应。在向心增长与离心增长的共同作用下，中心城市与其辐射的周边城市就会在一定区域内形成功能协调、优势互补的城市体系，即城市群。因此，城市群能否形成并发挥集聚效应不仅要看彼此之间是否处于同一个区域发展的地缘空间，而且还要看城市之间是否存在相互联系的内在机制——包括是否具有完善的城市等级体系和网络结构、是否具有合理的产业分工与协作网络、是否具有完善的协调机制和区域治理结构等等。

从理论上说，城市群的形成是某个中心城市通过向心增长的集聚效应使规模不断扩大形成“龙头”，然后借助离心辐射带动效应产生出若干副中心城市。这一过程是城市化的内生机制不断发生作用并不断实现自身组织体系有序扩张的过程。然而，在现实当中尤其在后发现代化的国家，城市建设各自为政，城市之间相互模仿而导致的同质化程度相当高，虽然由于地域或文化上的相近使得一定区域内的城市之间有比较紧密的相互联系，但由于没有统一规划和产业布局等方面的合理分工，所以城市之间的内在关联度很低，区域内的自组织体系也比较混乱，不能自发地形成一种功能聚合并真正具有集群化优势的整体性竞争力。而要把一定地域的各个城市按照集群化的功能协调整合在一起，就只能通过强化功能协同的制度创新来推动，即要按照市场经济的要求来建构有利于城市群发挥集聚效应的体制机制。

二、广佛同城化发展的难点是体制问题

随着市场经济的不断发展，城市群作为“在一个有限地域内集中的经济实体、社会实体、物质实体三结合的有机体”[5]，要以联合主体的身份参与激烈的市场竞争，才能彰显出其集群化的优势。广州和佛山在地缘和文化有同一性，而且在历史上两个城市之间就形成了相互依存的联动效应，改革开放以来两个城市的发展更是通过市场经济的纽带形成了一体化的空间对接。广州是广东的省会城市，也是华南最大的政治、经济、文化中心，广佛同城化发展无疑是珠江三角洲地区城市群发展的龙头。所以，《纲要》明确强调：广州市要充分发挥省会城市的优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心；要强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。

可以说，《纲要》给广佛同城化发展或者说同城效应的发挥指明了方向，对于两个城市而言同城化都是重要的发展机遇，但是同城化毕竟是两个城市之间的协同，不可避免会遇到许多矛盾、困难和挑战。其中，最主要的困难就是要超越两个城市之间不同行政管理体制的约束。因为同城化涉及内容和范围很广泛，既包括统一规划、结构调整、产业分工、社会管理、就业安置等原有城市功能的系统整合，也包括发展战略选择、创新能力开发、环境治理和生态保护、公共服务均等化等现代城市功能的一体化拓展。这些因素都要在体制机制上获得协调，才能统一布局、实现优势互补、形成整体合力，其中最关键的是两个城市政府之间能否达成同城化发展的共识并形成彼此联动、相互配合的行政运行体制。所以，同城效应能否得到强化关键在于体制建设，而难点或突破口就在于行政管理体制的改革与创新。

从目标追求而言，同城化效应并不是要实现一加一等于二的城市扩张，而是要达到一加一大于二所带来的实力提升。这样的提升要靠两个城市之间进行要素重组并形成有机统一的整体才能产生出来的。同城效应的强弱无非是两个城市对社会生产和生活所需要的物质、信息、能量进行协同处理和系统转换的能力高低。这种对物质、信息、能量的系统处理和转换能力其实就是两个城市在规划、建设和管理当中所具有的协同能力。所以，从主体层面来讨论同城效应问题就是要从城市规划、城市建设和城市管理等方面来分析和研究如何提升其在参与区域竞争乃至全球竞争的功能和作用。而城市规划、城市建设和城市管理关涉着多元主体的权利诉求和利益保障，渗透着复杂的利益博弈和权利斗争，要在两个城市之间实现协同也必须依赖制度创新来推动政府决策的科学性和矛盾化解的有效性。因此，推进广佛同城化必须正视体制机制上存在的障碍和问题，关注受传统制度约束可能带来的各种负效应。

首先，在城市规划上广佛如何实现统一发展布局面临着体制约束。同城化要真正发挥作用必须以统一规划、统一布局、协同发展为前提。如果同城化只是由两个城市在空间地域上的相互对接所形成的同城，就不是功能一体化的同城，其作用的发挥是非常有限的。所以，要实现真正意义上的广佛同城也必须首先考虑如何在发展规划上实现对接。但是，长期以来广州和佛山的城市发展规划基本上都是立足于自身经济社会发展需要来制定的，发展方向、功能定位和产业布局都有很强的自主性，同城化发展的相互协调性相对较弱。在现有行政体制下要把两市的发展规划进行重新调整，使其按照同城化的要求实现相互对接甚至完全融合的难度非常大。尽管城市规划不是一成不变的，要根据城市发展变化的趋势和特点及时调整、修订、补充和完善，使之具有较大的灵活性和较强的适应性，但是要在两个城市之间进行实质性的规划调整就势必会遭遇影响利益得失的体制性障碍。

其次，在城市建设上广佛如何实现同城化发展面临着体制约束。城市建设涉及到城市各行各业、千家万户以及整个城市的发展方向。城市建设是一个复杂的系统工程，其中包含着许许多多的利益矛盾。尽管广州和佛山在城市建设上已经有许多共性的地方，但是要按照同城化的要求推进彼此的城市建设，尤其在交通、通讯、环保、文化等公共基础设施建设上要实现高水平的一体化发展，就要受到诸如财政投入等体制机制的严重制约。

再次，在城市管理上广佛如何实现同城化也面临体制约束。城市管理千头万绪，如何把一个城市的人力、物力、财力等因素科学地组织起来，最大程度地促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的协调发展，这是增强城市发展活力、提升综合竞争力的关键，也是搞好城市规划和建设的重要保证。现代城市管理越来越呈现出许多新的趋势：从单一的行政管理转向行政、经济、法制、技术的综合管理；从封闭管理转向开放管理；从福利性管理转向经营性管理；从追求速度指标管理转向质量效益管理；从手工业方式管理转向现代化技术管理；从静态管理转向动态管理；从微观管理转向宏观管理；从单纯的城市管理转向城乡协调统一管理。[6]为了适应这些城市管理的现代变革，各个城市都已经面临严峻考验，要在同城化的层面实现管理水平一体化的新发展难度就更大，其中管理体制和机制如何理顺就是一个绕不开的突出问题。

三、对广佛同城化发展制度创新的思考

作为一种自觉的整体结构性变迁，制度创新是引领社会发展进步的强大动力。纵观现代化发展的历程，可以看到，现代人类文明的发展，是在三大推动力量下展开的：即人的发展、制度的建构与科学的进步。人的发展，使人获得日益自主和独立的空间；制度的建构，使财富的增长与公共秩序完善形成内在的统一；科学的进步，使有限的资源在无边的智慧中获得无限的能量。[7]对于现代文明发展来说，这三大推动力量是有机统一的，而发挥三大动力的作用，关键在于制度创新。

制度是人们处理社会关系实践的产物，它反映了一定社会历史条件下形成的特定社会关系，是一个社会基于权利和义务分配的公共理性而建立的对各种社会关系、各种社会行为方式和各种社会力量进行调整、规范和整合的约束体系。按照马克思的观点，制度是人们在社会生产和生活实践过程中形成的、人与人之间的社会关系的具体体现。已有的制度表明社会存在的具体性和历史性，制度的变革和创新则表明人类历史迈出新的步伐。在经济学的意义上，制度创新的过程是人们为了获得更多的发展机会和更大的利益满足而不断对现存制度实施改进、完善或变革的过程。如果一项制度出现的预期净收益超过预期的成本，那么这项制度安排就会被创新。[8]然而，创新既是发展的强大推动力，也是一种“创造性破坏”的力量。正如熊彼特所说，创新制度的过程也是“创造”风险的过程。[9]

我们既要看到制度创新是人们正视问题、应对风险、规避危机、趋利避害、维持自身存在、发展自身能力的重要方式，也要看到制度创新也是不断把自己从已适应的现存状态推向一种新的和不适应的未来状态的冒险选择。因此，对现代城市的和谐健康发展而言，勇于解放思想，积极转变观念，大力推进有利于激发活力的制度创新无疑是必要的，同时也要进行制度创新的风险和问题研究，以便更加全面、深刻地认识制度创新的本质、特点、规律，更加合理、有效地推进制度创新。结合推进广佛同城化发展的实际，就前面分析所谈到的体制问题，如何在规划、建设和管理上实现制度创新恐怕是当前实践必须高度重视并认真研究解决的现实问题。

首先，广佛同城化发展要强化制度创新的主体责任与人文关怀。制度是人活动的产物，是从人们的社会实践和社会交往关系中产生的，制度为人而存在，而不是人为制度而存在。换言之，制度创新本身并不是目的，而是手段或工具；制度创新是否具有正当性、合法性要以是否符合人的存在和发展要求为前提。所以，制度创新必须考虑其伦理性和道德性，要遵守制度伦理的人道原则。制度创新要坚持以人为本，是指制度创新必须符合人的存在和发展需要，即新的制度安排要更能维护人的尊严、捍卫人的权利、体现人的价值、促进人的幸福，对人性的解放具有更加积极的意义。当下就推进广佛同城化发展而言，坚持以人为本的制度创新就意味着同城化发展不是政府作秀，不能做表面文章，而是要让老百姓在广佛同城化发展的新平台上切实获得更多发展机遇、发展优势和发展实惠。所以，要通过深化体制改革和先行先试的制度创新来消解双方在体制机制上面临的突出问题。广佛同城化发展迫切需要建构一套符合共同利益、有利于整体发展的制度体系。

其次，广佛同城化发展要强化制度创新的大局观念与合作意识。广佛同城化是两个城市之间在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方方面面的合作与协同，虽然在城市设置上是两个独立的分治结构，但同城化是要强调两者作为一个整体运行的系统构成。而要把两者在运行上达到合二为一，做到两个轮子连轴转，就要在结构和功能进行适当的调整或改造。在独立分治的背景下，同城化发展不可避免会有利益得失的矛盾。就利益主体而言，如果没有必要的利益让渡就不能有合作的基础。所以，在同城化发展的制度安排上要进行体制改革和制度创新，就必须牢固树立共同发展、协调发展和利益共享的大局意识和合作意识。尤其在产业布局、项目选择、资源配置、环境保护等重大事项上，要从同城化发展的全局来考虑制度安排的合理性，不能再搞重复建设，更不能造成无序的恶性竞争。

再次，广佛同城化发展要强化以公共治理为取向的制度创新。公共治理理论认为，由统治转向治理是实现经济社会良性运行的制度保证。这其中，有一个非常重要的内容就是善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治体现政府与公民对公共生活的合作管理，意味着国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。由于城市特别是大中城市所面临的公共事务具有显著的动态性、复杂性和不确定性，决定了城市治理结构的变动性、复杂性和艰巨性。为此，公共治理理论认为现代城市管理要有活力，就迫切需要实现从政府管理向公共治理的体制转型。如果说善治已经越来越成为现代城市发展的治理方向，那么推进广佛同城化的制度创新就需要以公共治理为突破口，努力构建能够提升综合竞争实力的善治格局。

[注 释]

[1][4]赵勇、白永秀.区域一体化视角的城市群内涵及其形成机理[J].重庆社会科学,2008,(9).

[2]吴传清、李浩.国外城市群发展浅说[J].经济前沿, 2003，（5）.

[3]陈胜昌、闫甜.发展城市群和城市带——中国城市化的新方向[J].江西财经大学学报，2005，（4）.

[5]乌兰力沙克.城市管理论[M].北京：人民出版社，1995.57.

[6]唐代望、唐晓阳.现代城市管理学[M].北京：中国人事出版社，1991.4.

[7]林尚立.在制度创新中聚合中国发展动力[N].文汇报，2007—1—8.

[8]R·科斯、D·诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派论文集[M].上海：上海三联书店，1994.274.

[9]熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].北京：商务印书馆，1999.147.

责任编辑：杨姝琴

F121

A

1003—8744（2011）01—0004—05

2010—11—28

李仁武（1964—），男，广州行政学院哲学与文化教研部主任、教授，主要研究方向为制度创新、制度伦理。