美国社区学院的治理模式初探

□卢洁莹

美国社区学院的治理模式初探

□卢洁莹

在美国，社区学院管理逐步形成一种精巧、科学和高效的治理结构。这种模式即是联邦、州及其所在社区对社区教育权力分立与制衡：联邦政府没有社区学院管辖权；州政府对其有绝对的管辖权；社区及社区学院教育自治。联邦和州政府及社区之间各自没有直接的上下级关系，各自依照联邦宪法或州宪法对受教育者直接负责。美国社区学院治理结构的精巧、科学和高效率对我国高职院校治理具有重要的现实意义。

美国；社区学院；治理模式

“‘治理’governance，是指管理利害关系不同地方多种特定机构或行业”。[1]在本文中，美国社区学院治理模式指的是，管理社区学院教育事务利害关系不同的多种特定机构或行业权力分立与制衡的结构。具体地说，即美国联邦、州及社区学院所在社区之间教育权力分立与制衡：联邦权力平行分立与制衡；联邦和州权力垂直分立与制衡；社区教育自治。正因为如此，美国社区学院职业教育模式以其实用、多样化和人性化而闻名，其治理结构也可称为是世界上公认的最精巧、最科学、最高效的管理模式。本文试从这方面探讨美国社区学院治理结构，以期为我国高职院校治理提供借鉴。

一、联邦政府对社区学院没有管辖权

（一）联邦宪法规定

在美国，教育是社会公共事务，对公共事务的管理实行“权力分立与制衡”。美国社区学院治理源于“权力分立与制衡”的思想。首先，“权力分立与制衡”作为一种学说，是由十七世纪英国唯物主义哲学家和政治学家洛克首创，十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯鸠则发展和完善了这一理论。洛克和孟德斯鸠的分权说，是近现代西方国家政治制度的理论依据，也是西方国家管理公共事务的基本原则。第二，作为一种成功的经验，美国“权力分立与制衡”思想既是欧洲近千年成功的教训，也是美国人自己230年来治理国家的成功经验。从这种理论看，在维护公民权利方面，对公民权利威胁最大的是政府权力，为此，必须限制政府的权力，将国家权力分成三个部分，相互制衡，将权力这只老虎关在铁笼里。所谓“权力分立与制衡”，在联邦层面，就是将国家权力划分为既相互独立又相互制约的立法、行政、司法三个部分，并建立相应的国家机关来分别行使三方面权力。即在联邦平行分权，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院，三者彼此平等且独立。其中，国会拥有修改宪法和制订法律、审查批准政府的预决算、批准总统对高级官员的任命、调查特殊事件及对总统的弹劾等权力。总统集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身，总揽行政权力。宪法授予总统的权力比较广泛，主要包括五个方面，即作为国家元首的权力、行政权、立法倡议权和否决权、外交权、军事权。联邦宪法没有规定联邦政府有教育权，同时，美国联邦宪法修正案第十条规定：“凡宪法未授予联邦或未禁止各州行驶的权力，皆由各州和人民保留”。因此，联邦政府没有直接的教育管辖权。

（二）联邦教育部职责

虽然联邦政府没有直接的教育管辖权，但联邦政府也设有教育部。美国高等教育有近300多年历史，然而，美国中央政府教育行政部门——联邦教育部1867年成立，它主要负责统计全国学校的有关数据。联邦教育部距今才150年的历史，也就说，在美国历史上，国家很长一段时间没有教育部。20世纪50年代，随着政治和社会的变化，它的地位和功能逐渐改变和提升。1979年10月，美国国会通过议案，成立新的教育部，即美国联邦教育部。今天，联邦教育部主要职权可以概括为三项：一是负责联邦政府对地方补助拨款的分配和管理；二是在基础教育和高等教育方面制定一些研究项目；三是负责收取和统计全国教育状况的资料。联邦教育部制定对全国教育都有影响的大政方针，只有通过法律和财政才能实施。联邦政府没有直接领导和管理教育部的权力，联邦教育部根据国会制定的教育授助法，通过补助拨款等形式间接地调整和统一全国50个州的教育。联邦宪法规定联邦教育部不能指导、监督和控制任何教育部门、组织、学校及个人的教学课程的设置和实施，这些权力归属与州、社区和其他公、私立教育组织。

（三）联邦政府资助教育的途径

联邦虽然没有类似我国中央政府对教育的直接管辖权，但联邦还是需要通过宪法资助教育发展。这种治理模式也体现在对社区学院管理层面。联邦政府处于援助、指导的地位，只是在必要的范围内才要中央参与。美国联邦通过立法援助规范社区学院的发展，为其实现社会服务功能提供相应的法律保障。联邦政府通过法案促进社区学院服务社会措施， 如，1917年 《史密斯--休斯法》、1925年 《乔治--里德法》、1963年颁布的 《职业教育法》、1974年颁布的《生计教育法》、1990年的《帕金斯法案》等，都在有针对性、客观性和连续性的确保美国职业教育健康快速发展。再如，2010年3月30日，美国总统奥巴马在北弗吉尼亚社区学院签署《医保与教育协调法》(The Health Care and Education Reconciliation Act)，其主要内容，即大力投资社区学院，将在未来4年为社区学院投资20亿美元。这些投资将帮助社区学院和其他相关机构开发、完善、提供更加适用的教育和职业培训方案，更好的帮助有需要的人们及时掌握新技能或顺利找到新工作。

也就是说，联邦政府没有直接的教育管辖权，联邦教育部只是一个独立的机构，不对联邦政府负责，它只依据联邦宪法行使自己的职能，依据宪法资助社区教育。

二、州政府对社区学院直接管辖

在美国，管理教育事务权力在各州。相对联邦政府而言，州政府掌管着社区教育决策和行政主要权力，因此，州政府拥有社区教育的绝对管理权，但州的各项政策制定都要符合联邦政府的相关法律。联邦与州之间垂直“权力分立与制衡”。在联邦宪法的框架下，各州对社区学院的治理主要是依据州宪法，实行“权力分立与制衡”。美国有50个州，各州都有自己的教育政策，分别管理各州的学校，因此，各州的教育政策特色鲜明。但这仍然遮蔽不了其共性特征。

（一）州教育部“权力分立与制衡”

同样，各州实行“权力分立与制衡”，即各州分设州议会、州政府和州法院三个权力执行机构。各州都有州宪法，州议会在联邦宪法和联邦最高法院裁决的范围内立法。州设立州议会和州教育部（the Department of Education）。在学区教育方面，州议会是州最高立法机构，有关教育重大问题的法律和法规都由它制定。州议会主要从事社区教育立法工作，有权制定社区教育法案。州教育部依据本州宪法有关社区教育的基本政策，确立本州社区教育的基本原则、目标、责任、基本要求和基本技术要求，衡量教育进展的标准等。州长是州政府最高行政长官，州长在教育行政方面有很大权力。其一，州长对教育决策的影响主要是通过立法、预算及其所在的政党来实现。其二，州长有权向议会提出教育法案，也有权对教育立法行使否决权。其三，州长在选任州教育委员会委员方面也有一定的权力。在美国50个州中，州教育部委员由州长选任者约占2/3，其余或由民选，或由州议会选举，或由学区委员会推举。这样，州教育部、州教育部首席执行官和州教育委员会委员之间权力分立、没有隶属或上下级关系，每个部门都能制约其他两部门，“防止几种权力逐渐集中于一个部门的最保险的办法，就在于给予每个部门的领导以必要的宪法手段和个人动机来组织其他部门作出超出其职权范围的事情……即必须以野心对付野心”[2]。他们这种权力分立制衡方式，只有在大多数成员之间达成一致意见，且各方都有机会发表看法后，政府才能够决定采取行动。“1787年制宪会议采纳分权原则并不是为了提高效率，而是为了防止权力滥用。其目的不在于避免摩擦，而在于通过在三个部门之间分配权力所产生的不可避免的摩擦来保护人民免受独裁”[3]。

（二）州教育厅和州各教育办公室职责

依据州宪法，州政府设教育厅管理本州教育事务。州教育厅独立于州政府之外，但没有我国省教育厅和省政府的隶属关系。州教育各办公室是州教育厅设立的办事机构，州各教育办公室也是管理本州公共教育的最高行政机关。其一，州教育设厅长（Director of Education）一人，设学监（State Superintendent of Public Instruction）和行政副总监（Chief Deputy Superintendent）若干人。其二，州教育厅的内部机构由行政部门、课程设置和教学领导部门、执行计划及审议部门、实地服务部门、法律部门、公共及政府政策部门、特别计划部门等组成，州教育厅对州内教育事业（有时包括高等教育）全权负责。其三，州各教育办公室一方面要根据现行法规和专业标准不断地完善州的教育政策，使其具有效力；另一方面还要确定新的政策、秩序和实践，进行教育改革。美国的各州教育厅是州教育的决策机关，它具有相对的独立性。

如，在加利福尼亚州，加州教育厅（California Department of Education简称CDE）有最高执行官办公室（Executive Office），该办公室设州公共教育学监和教育厅长和行政副总监各一人。最高执行官办公室设设学监办公室 （Office of the State Superintendent ）、联络办公室（Communications Office）和平等机会办公室（Office of Equal Opportunity）三个办公室。加州教育厅还设有4个部门：（1）课程、学习与问责部（Curriculum,Learning&Accountability Branch）。负责监督方案，以推广改善学生的成绩。内容包括教师支持体系、学生评估、对英语学习者和移民学生支持、课程与标准、教学资源、学校和老师的认知及干预支持、联邦政府资助的教育计划、州和联邦的责任、成人学习和职业技术教育等；（2）金融、技术及行政部。负责审查本州教育部预算、会计、信息系统、人力资源服务、州和联邦资源分配给当地的教育机构和以财政和事务方面等资助当地公立学校教育机构；（3）政府事务与特许发展部。政府事务和宪章发展部旨在促进本州公共教育政策和预算优化，为联邦管理部门提供指导，为本州教育发展提供指导和支持，审查高质量特许学校；（4）特别服务及援助部。特别服务和援助办事处提供指导，主要包括营养服务、学校设施规划、专项教育、国家特殊学校及服务部门的信息相一致，通过交流，一般监督活动和沟通过程，鼓励创新和方案的制定[4]。

总之，在州政府设教育厅，其办事机构州各教育办公室对社区学院进行管理，职能具体包括：管理公立社区学院；对公立社区学院实施鉴定认可；制订教育预算；制定教师、教育行政管理人员和其他教育工作者的资格标准并颁发证书；落实教育法律和法令，负责主持联邦政府特别教育项目在本州的实施；主持本州自行开展的特别教育项目等。

（三）州社区学院受托人委员会（Community CollegeTrustees）①组成及职责

各州社区学院分为州立社区学院和社区自己办的（私立）社区学院。如，2011年1月，美国社区学院总数为1167，其中，公立993所，私立143，其他形式的31所[5]。公立社区学院由州政府筹资建立；私立社区学院由慈善或捐助资金建立。各州对社区学院的管理主要是社区学院受托人委员会。社区学院受托人委员会是各州将政府出资或社会各界捐助的慈善信托资金建立。这可以从加利福尼亚州组成加州社区学院联盟（Community College League of California）性质、组成及工作内容的分析看出。其一，在性质上，加州社区学院联盟是一个公益法人，其成员自愿。它由本州72个社区学院所在的学区组成。加州社区学院共同受托人委员会（CCCT）由21人组成，受托人委员会成员从72个地方学区教育管理委员会委员中选出。为了协调联盟组织及其附属机构，并向他们提供准确的支持，从各机构选拔代表担任联盟受托人委员会委员，从事联盟委员会相应工作。其二，在联盟构成中，有两个主要组织，即加州社区学院受托人委员会（the California Community College Trustees简称CCCT)①和加州社区学院校长联合会 （the Chief Executive Officers of the California Community Colleges，简称CEOCCC）组成。CEOCCC有一个由15人组成的理事会，由当地社区学院荣誉校长，学区学监和校长中选出。他们有共同的目标、共同工作人员和财政资源。此外，还另有其他两个组织与联盟关联，即加州社区学院行政管理人员联合会 （ACCCA）和加州社区学院分类分类理事会（CCCCS）。该理事会有12名代表，其中，来自CCCT和CEOCCC各4名，ACCCA和CCCCS各两名。加州社区学院联盟的CCCT和CEOCCC组成的委员会协助实现其共同目标，并通过常设和特别委员会具体执行，委员会成员包括受托人、行政官员、教师、辅助人员和学生。目前，该理事会有教育服务咨询委员会，立法咨询委员会和战略规划委员会。竞技委员会监督校际竞技项目。该联盟附属组织的目标有许多与CCCT和CEOCCC的目标相同。其三，在其职责及工作内容上，加州社区学院联盟的职责。实现基础设施和部分资源共享有助于加强这些共同目标的实现。附属组织的加盟仍然保持成员自身目标独立。但有时也可能会采取与CCCT和CEOCCC不同的目标。联盟受托人委员会工作内容。联盟受托人委员会每年最多举行6次会议。他们在州内阁会议和州立法会议上，对教育政策问题提出立法建议。政策指南向有关人员就全州的教育政策、研究措施、出版物、研讨会和会议等提供政策指导。联盟受托人委员会制定本联盟的预算及其经费开支，雇佣和评估员工和校长，核准教职员工组织结构。它还核准和评估年度教育政策议程和年度立法计划[6]。

三、社区对社区学院的自治

美国对社区学院的治理主要在州和地方两级。州政府虽然掌握着教育立法权和教育行政权，但对社区学院的管理重心一直在社区层面，社区对社区学院实行自治。各州根据地理位置划分成许多学区，学区的划分以城市的社区地理位置为基础，有的学区也包括相邻的几个社区，甚至跨越几个社区。学区是州政府对教育实行管理的工具，是美国地方教育行政机构，是直接经营和管理学校的地方公共团体。每个学区设有教育理事会（Board of Education）。但学区理事会管理的是义务教育，社区理事会管理社区学院。社区实行自治，尽管其原则模糊，但依然体现出“权力分立与制衡”原则。

（一）社区教育理事会与民间组织参与

在美国历史上，社区学院由社区举办，因此，形成大部分社区教育的权力属于地方的传统。虽然联邦越来越关心教育，教育又是州的法定职责，但是很多教育政策的决定权仍归之于社区自己。有些州政府设立了专门的社区学院教育理事会，理事会成员由州长任命，任期4年，包括教育、工商、社会等各界人士。社区学院理事会设有日常办公机构，其主要功能是为总体协调服务，包括与州政府联系，争取奖励资金，为学校拨款，提供升学、就业信息、建议，审核课程开设，评估学院办学情况，指导职业和成人教育等。但是，社区教育理事会与各社区学院无行政隶属关系，不干预社区学院具体办学，各自依法行使自己的权力。

除社区理事会外，参与美国社区学院治理的，还有很多非官方性质的组织、团体对社区教育进行协调。这类组织独立于政府之外运作，受到政府、社会、学校的普遍认可，具有相当的权威性。如美国社区学院协会（American Association of Community College，简称AACC）通过对社区教育的理论研究、专业资料收集和发布、相关信息传播等多种方式，提高社区学院的影响力，为社区学院争取权益，影响社区学院的相关立法等，不断监督、平衡社区学院发展，提高社区学院影响力。再如，2005年春，众议员米勒（Rep.Brad Miller）会见美国社区学院协会工作人员，讨论提高社区学院在联邦政策中地位的问题，以通过它来影响国会意识。在国会中，最终促成社区学院核心小组成立（The Community College Caucus）。2007年4月，参议员纳尔逊（Ben Nelson）和理查德伯尔（Richard Burr）建立了一个美国国会参议院的一个社区学院核心小组。美国社区学院协会（AACC）致力于与核心小组紧密合作，使参议院在社区学院和学生服务方面发挥作用[7]。另外，美国还有各类评估组织则是更为具体负担起具体的咨询、评估、监督等管理任务，以评估报告的形式影响各级政府的资金分配、学校水准的衡量、学生选择学校和专业、被评估学校制定活动方针和采取具体措施。非官方组织的参与协调，将政府教育权力中受限的相关专业化职能承担起来，极大地促进了社区学院的发展。

（二）社区学院受托人理事会自治内容

社区学院设立在全国各主要城镇和城郊，各社区学院还有自己的受托人委员会。如，2011年2月，加州约斯麦社区学院（the Yosemite Community College District，简称YCCD），它覆盖学区面积4500平方英里，人口55万，辖2个整县和其他四个县的部分地区。约斯麦社区学院共同受托人委员会有7名成员。每月第二个周三举行会议。会议前要将解决的问题或会议内容通过邮件或主席办公室直接发给受托人理事会的每个成员。这些需要对自己的括入学统计数据资料、官员选举、委员会成员、学费和各种人口数据统计资料提交本受托人理事会成员，以便及时反映社区学院发展情况[8]。具体地说，学校受托人委员会一般不讨论学术方面的具体政策与事务。学术方面的问题由学校受托人理事会授权给由学校教师组成的学术理事会处理。有些学院另设有咨询委员会指导办学。学院办学由校长负责并向受托人理事会报告。无论是何种形式组成受托人理事会，社区学院所在的当地社区都具有很大的行政自主权。

社区学院教育诸方面自治。在教育形式上，提供职业培训、补习教育、职业教育、转学教育、成人教育等；与本地关系上，它包括与社区合作；社区学院倾听选民们的意见；与当地的机构建立联系，共同参与医疗、劳动力、福利和房屋等事宜；了解老年人、少数民族、残疾人、天才人物、孤寡老人的特殊要求；向当地工商企业和国营企业征求意见；社区居民对社区学院有发言权。在教育制度上，如，在入学上，美国社区学院面向社区全体成员实行敞开大门式入学（open door）政策。入学不需要通过考试，学生无年龄限制，只要有高中文凭和成绩单或同等学力即可入学。学院实行学分制，修满学分即可毕业，学习年限根据个人情况而定。在课程专业设置上，社区学院课程根据学生需要设置，学习内容因人设置；专业即是根据学习内容依据美国相关标准进行归类。专业内容来自本地学生需要，学生需要来自就业需要。因此，不存在类似我国高职院校专业设置脱离本地经济发展的问题。

综上分析可知，“权力分立与制衡”原则渗透在从联邦政府到具体社区学院教育内容的的每一个方面，这是美国社区学院治理模式成为科学、精巧和高效的根本原因。具体可以归纳为如下四个方面：（1）根据美国联邦宪法，社区学院教育的管理权属于州，联邦政府只是资助。因此，各州社区学院教育呈现个性化、多样性、鲜活性。在美国不存在类似我国高职院校存在的缺乏特色之类的问题。（2）社区充分自治。作为社区教育治理的重心社区承担几乎全部的治理工作，社区来自各界的选民积极参与本社区的教育事业，依据民意因地制宜制定适合本社区的职业教育政策，治理效率高，在美国提问诸如企业参与社区学院办学提法似乎多余。（3）依法办学是各类社区学院治理的原则，联邦政府、州政府、社区依法行使治理社区教育的各项事务权力，各层治理机构制定的社区教育政策、管理人员的工作权限都受到法律的严格规制。这就不存在具体的个人谁对谁负责的问题，避免了因领导人的癖好或更替而造成社区教育事业发展的大起大落，也使美国社区学院发展100多年来逐步走向完善。（4）在美国，学校都是非政府机构，教育是公共事务。美国社区学院治理实行权力分立与制衡，民间团体或个人通过社区教育理事会或社区学院教育受托人理事会对社区教育发挥作用。在某种程度上，这也是政府权力和民众权利之间的分立与制衡。这样，在社区学院治理中，避免了政府既掌舵又划桨以及由此带来的隐患。

注 释：

①②在美国community college trustees或者the corporationoard of the trustees of community college， 在此，笔者不同意国内有关学者的“董事会”或“…社区学院董事会”译法。因为，只有在大陆法中有财团法人，才可以译为“董事会”。美国法属于英美法系，英美法系中没有大陆法系上的财团法人，发挥大陆法系财团法人功能的是《信托法》。信托法属于财产法，非法律主体制度。因此，应译为“共同受托人”或“受托人法人”。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000:55.

[2][美]汉密尔顿、杰伊,等.联邦党人文集[M].程逢如,等,译.北京：商务印书馆，1980：264.

[3][美]詹姆斯伯恩斯.民治政府——美国政府与政治[M].吴爱民,等,译.北京：中国人民大学出版社，2007：36.

[4]Overview of the entire California Department of Education(CDE)with branches and divisions.http://www.cde.ca.gov/re/di/or/.

[5]FastFacts.http://www.aacc.nche.edu/AboutCC/Pages/fastfacts.aspx.

[6]Community College League of California.http://www.ccleague.org/i4a/pages/index.cfm?pageid=1.

[7]Community College Caucus.http://www.aacc.nche.edu/Advocacy/Pages/caucus.aspx.

[8]The Yosemite Community College District.http://www.yosemite.edu/trustees/.

[9]万秀兰.美国社区学院的改革与发展[M].北京：人民教育出版社，2003.

[10]刘维俭，董仁忠.公立高职院校法人治理结构若干缺失[J].职教论坛,2010（31）.

卢洁莹（1964－）女，安徽潜山人，浙江商业职业技术学院高教所副研究员，教育学博士，研究方向为教育哲学和高职教育管理。

2010年教育部人文社会科学研究规划基金项目“现代高职院校制度研究——基于高职院校与政府、社会关系的重构”(项目编号:10YJA880026)。

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1001-7518（2011）15-0089-05

责任编辑 吴学仕