加强党政“一把手”监督问题研究

广州党建重点研究基地课题组

加强党政“一把手”监督问题研究

广州党建重点研究基地课题组

党的十六大以来，中央不断加强对“一把手”的监督力度和制度设计，为各地进行监督党政“一把手”的实践探索提供了政策导向和政策依据。广东省加强对党政“一把手”的监督，积累了初步的经验。但如何把监督的理论与实践结合起来，形成科学的监督制度和科学监督方法，还存在许多现实困惑。加强党政“一把手”监督要深化认识“一把手”监督的规律，寻找有效监督的多种实现形式。

党政“一把手”;监督机制;对策建议;广东实践

党政“一把手”是党政领导班子中的主要负责人，在党委班子中处于关键地位，在行政领导班子中处于统帅地位，在决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位。“一把手”决定着所管区域路线、方针、政策的制定和贯彻实施，决定着重大人事的变动、重大资金的使用、重大财产归属的审批，对一个地区的全局工作起着举足轻重的作用。加强对党政“一把手”的监督，“让权力在阳光下运行”，已成为亟待解决的重大理论和现实课题。本文从党政“一把手”监督的一般理论分析入手，总结国内外对“一把手”监督的实践探索，分析近年来广东省加强党政“一把手”监督的基本思路，探讨党政“一把手”监督的现实困惑，有针对性地提出加强党政“一把手”监督的对策建议。

一、党政“一把手”监督问题的理论分析

“一把手”的特殊地位和作用决定着需要对其实施监督。对“一把手”的监督不是对个人的监督，而是对“一把手”行使权力过程的监督。党政“一把手”作为特定的监督对象，既要遵循权力监督的一般规律，又要考虑监督对象的特殊性。这是研究“一把手”监督问题的理论前提。

(一)明确监督理念:权力分解、权责一致

理论上来说，社会主义社会的无产阶级政党和政府的利益同整个社会公众的利益是完全一致的，政党和国家权力是一种完全和真正意义上的公共权力。在现实运行机制中，必须不断健全法制、完善制度、明确程序，使公众对权力及其具体运行形成法定的监督，才能真正保障权力的公共属性和授予关系不被异化。

监督权力要立足科学分解和有效制约。17世纪英国作家詹姆士·哈林顿在其名著《大洋国》中，力图用两个“无知女孩”的故事破解“权力的不解之谜”，这两个女孩采取“你来分、我选或我来分、你选”的方式均匀分食了一块饼干，分和选的规则中包含了分权制衡和自由选择的权力制约和监督原则。1887年，阿克顿在给《英国历史评论》主编克莱顿的一封信中，写下“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的至理名言。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这一思想的不断发展，实际上奠定了西方国家200多年来不同程度上实践完善“分权制衡”监督制约模式的理论基础，也奠基了当今各国权力监督的一种基本思路。我国具有两千多年封建君主专制的传统，建国以后的很长一段时间内，以权力要素为核心的社会结构并未真正改变，计划经济体制下的中央集权形成了以政治价值为核心的意识形态。邓小平80年代初在剖析权力过分集中现象时深刻指出:权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。这里实质上强调了对权力尤其是“一把手”权力进行科学分解和制约的必要性。改革开放30多年来，权力过分集中的现象及其危害在理论上得到了深入分析，但现实政治生活中仍然顽强存在，需要认真研究和解决。因此，从理论和实践中加强党政“一把手”监督，必须立足于对“一把手”权力进行科学分解和有效制约。

确立权责一致、责任追究的权力边界。权力有多大，责任就应该有多大。只有确立权责一致的基本精神，责任追究才能落到实处。与责任不对等的权力必然侵害公民和社会的利益。任何权力都可能被滥用，但任何滥用权力者都要被追究责任，这就彰显了监督的重要性。许多现代国家的实践表明，实行问责制，以规范化、制度化的方式确定和追究当权者的政治、道义和法律责任，既是强化权力制约和监督的一个重要途径，又有利于促进和保障公共权力的公正、合理、有效行使;而建立和健全清晰、完整、严密的相关规则，则是确保问责制健康有序推进和施行必不可少的重要前提。对执掌公共权力的官员实行问责，是依法治国方略的重要核心内容，问责制的本义和最关键的部分，就是确定和追究掌握公权、特别是位高权重的“一把手”的责任。

(二)强化监督主体:同体监督、异体监督

加强权力监督应当完善同体监督，强化异体监督，但无论哪种监督，监督主体都需要有相对独立的权威，不过多受到外在因素的干扰。要通过监督与被监督的分离，强化监督的实际效果，使权力不被滥用。

从监督主体与监督对象的关系看，监督可分为同体监督和异体监督。同体监督最大的弊端在于缺乏独立性与权威性，监督者与被监督者之间难以形成相互制约的关系，违背了“权力制约权力”的原则。我国现行的党委纪检部门、政府监察部门、反贪机构就是同体监督的主体。任何有效的监督体制应以监督客体处于监督主体的有效监督之下为前提，监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约，这是保证监督主体充分独立地行使监督权的必要前提。而我国政治监督机关一般实行双重领导制，其权力来源和经济来源都会受到监督对象的影响和制约，形成了监督主体受制于监督对象的非常关系。如从党内监督看，党的纪律检查机关实际上不是直接向产生它的党员代表大会负责，而是要向作为执行机关的同级党委负责，这种党委和纪委关系的制度设计的粘连关系决定了纪委难以对同级党委，尤其是对“一把手”实行切实有效的监督。对党政“一把手”的监督，形成了同级班子成员不敢监督、纪检专门机关不便监督的状况。

异体监督的监督主体和监督对象处于不同的体制系统中，是一种外部监督，具有权威性、独立性和约束性强的特点，有利于形成有效的制约关系。西方政治体制的“三权分立”是一种异体监督，但异体监督并非只能采用三权分立的方法，中国的人大、政协监督严格说来也是一种异体监督。异体监督主体之异的主要意义在于，在实际操作中使监督者与被监督者不处于同一个利益共同体中，即割断监督者与被监督者的利害关系。从中外历史上看，有效的监督都在实践中遵循了这一准则。异体监督的主体主要有两种:一种是横向的把权力分解成几个部分，分别由同一层面相对独立的不同主体行使，西方的三权分立是一种典型形态;另一种是纵向的，即权力的主体向下延伸，通过科学有效的操作，达到约束下一级权力主体滥用权力的目的。党的十七大指出:“建立健全权力结构和运行机制，让决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善决策监督机制，落实重大决策报告制度，健全决策失误纠正机制和责任追究制度，提高监督的权威性和有效性。”这为研究“一把手”监督指明了方向。对“一把手”监督是采取同体监督，异体监督，还是同体中的异体监督，是值得深入研究的。

(三)细化监督内容:注重规范权力

通常来说，对“一把手”是否科学、高效、廉洁行使和运用职权，主要讲的是宏观决策和宏观管理。而目前我们强调的党政“一把手”监督则主要针对“一把手”赋权过重即权力过于集中的问题，重大人事、重大决策、重大资金、重大项目等集体决策常常演变成了“一把手”说了算。在此意义上，党政“一把手”监督的内容主要指对决策权、用人权和财务权的监督，即从加强对人财物权的监督入手突出监督重点。

注重规范“一把手”的决策行为，就是要通过建立和坚持重大问题决策前听证和调查论证制度加强科学决策、民主决策，通过确立和健全程序促进制度化，通过阳光公开确保公平公正。注重规范“一把手”的用人行为。用人的腐败是政治上最大的腐败。坚持按照民主、公开、竞争、择优原则选人用人，是规范“一把手”用人行为的关键。注重规范“一把手”的财务行为。大额资金使用、重大建设项目安排等重大问题的监督至少包括两个主要内容:一个是为百姓管好“钱袋子”，即把住预算审查关;一个是盯住“一把手”自家的“钱袋子”，即推动财产公开。因此，实行参与式公共财政预算民主、透明化公共财政资金管理使用、个人财产申报公开制度，是规范“一把手”财务行为的努力方向。

(四)健全监督机制:注重预防、注重治本

坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人，是从源头上加强监督的根本途径。任何制度的建立和完善，只有与制度的执行结合起来，才能更好地发挥实效性。具体来说，有效监督要完善以下几个执行机制:一是健全教育引导机制。通过政策法规教育，增强“一把手”贯彻执行民主集中制的自觉性。通过加强正确权力观教育，使他们清晰认识权力是人民赋予的。二是健全规范用权机制。加强对“一把手”的监督，关键是要对“一把手”用权行为进行规范和约束。采取领导班子内部分权、上下分权、平行分权等形式，形成互相制衡的权力运行机制。三是健全班子内部监督机制。要完善重大问题民主决策制度，凡属重大决策、干部任免和大额资金使用，都必须经过集体讨论决定，切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，避免和防止“一把手”个人独断专行。四是建立全程监控机制。强化对“一把手”的监督，是一个复杂的过程，各方面力量必须密切配合，协同运作。要理顺现有的干部监督体制，强化纪检、监察、财政、审计、信访等部门的联系，形成监督合力，强化群众监督，增强大众媒体监督。

二、国外加强政务类官员监督的主要做法

在国外，政务类官员相当于中国的“一把手”。加强对政务类官员的监督，是国外特别是西方发达国家监督制度设计的重点。在相对比较成熟的监督框架下，国外加强对政务类官员监督通常立足于对决策权、财政权的监督和问责。

(一)实行科学民主决策，监督政务官执行权

政务官的执行权来于国家和执政党的授予。执政党集体相当重视科学民主决策，执政党推选出来担任政务官的首长主要职权在于执行。首先保证了决策的科学，就从源头上避免了腐败现象的产生。

广泛动员党员参与党内决策过程。当前西方许多主流政党都改革了原先的“闭门决策”制度，使决策过程相对公开，实现决策的透明化。其中一个重要做法就是让普通党员参与到决策程序中来。凡是涉及本党未来发展走向、党章、党纲以及党对国内政策的重大事项，都交由全体党员共同行使权利、共同担当重大责任。在西方国家政党政治中，普通党员参与决策主要通过两种方式:一是党员对重大决策拥有投票征询权或投票表决权。在中央层领袖选举中，美国、英国及加拿大等国的一些政党允许普通党员参与;在本党国家公职候选人选举中，相比领袖选举，允许普通党员参与投票的政党就更多。普通党员可以广泛地参与地方党组织领导层的选举。二是在政策形成过程中发挥影响。新加坡人民行动党于2004年4月成立了人民行动党政策论坛，其目的是让党员有一个抒发己见，针对各种政策及国家议题提出建言的平台。

建立完善党内决策监督机制。西方执政党主要通过三种途径对党内决策进行监督:一是设置独立的监督机构。独立监督机构的设置保证了监督人与当事人之间没有权力、工作等妨碍监督独立性的因素存在，使监督主体相对于监督对象在地位及利益等方面具有超然性。二是设立党内督导员制度。西欧政党的议会党团内部都有严格的纪律，为协调本党议员的立场，西欧政党都设立了诸如党督等职位，主要职责是负责了解本党议员的动态，传达政党对议题的立场，协调议员的观点，督促议员出席议案表决并在表决中与党保持一致等等。有些政党还通过党内立法的形式加强对议会党员的管理和监督。三是实行弹劾制度。弹劾是西方国家议会对政府官员和法官犯罪或有严重失职行为进行控告和制裁的制度。弹劾权对维护西方国家的宪政制度，保障公民的权利和自由，防止权力的滥用和腐化仍在发挥着重要作用。

完善党内决策程序。许多国家政党重视加强决策程序建设，尽量减少决策过程中一些不确定因素的干扰。西方大多数国家社会党的决策方式是导入竞争机制，引入更多的直接民主，变金字塔式的集中型决策结构为自下而上的多线平行式直接民主制。对决策内容自始至终进行民主讨论、辩论以及对决策结果进行绩效估计，并按多数人的意见作出决策，是美国政府决策的一个重要特点。

普遍建立决策听证制度。西方执政党在决策中十分注重程序公正和保护少数原则，在决策前大多实行听证制度。听证制度的基本内涵是:在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见。

重大事项决策必须运用外脑。越来越多的政党选择党外的思想库、咨询机构、研究所及专门委员会作为决策的参谋助手，以此提高决策的科学合理性，减少决策失误。如美国，总统拥有包含700多个咨询机构的庞大智囊团作为其政府决策的强大后盾。在许多国家中，执政党及其政府利用咨询组织的智力支持已经被纳入了法治轨道，法律规定政府的重大事项决断与规章制定必须经过咨询。

(二)实行财政监督管理，规范政务官财务权

国外财政监督模式主要包括财政立法监督、财政行政监督和财政司法监督。建立多侧面的财政监督，目的就是要规范政务官的财务权。

财政监督广泛、权威性高。适应市场经济的民主法制特征，各发达国家现代化的财政监督管理，其主体不是某个行政管理部门，而是国家的政权机关，即由国家议会按照宪法规定的民主程序，以立法的形式，实现财政的监督管理。

财经法律法规比较完善，立法层次高。发达国家财政监督的法律地位都很明确，议会通过的法律条款中具体规定财政监督职责和工作任务，财政监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍。许多国家在作为国家根本大法的《宪法》中对财政活动作出了明确的规定，有些国家还制定了许多专门的财经法规与财政法规相配套。

建立比较严密和完善的财政监督体系。在德国，设有专门的财政监督机构——联邦和州审计院，州审计院下设审计局，负责国家财政支出的监督检查。同时，议会中设有审查委员会，该委员会除对国家预算进行审查外，还对审计院的监督检查工作质量进行审查。而美国的财政监督工作则有比较详细的法律依据和规范成型的程序。大致规定如下:财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重大违法违纪问题进行监督，其他一般性的税收监督主要由税务部门负责。财政支出监督主要由财政部门、用款部门、审计部门及国会负责。

(三)健全行政问责法律，加强政务官责任心

西方许多国家都在宪法中规定了国家责任原则和行政责任制度。健全行政问责的法律法规，加强对行政权力的制约和监督，预防和惩处官员滥用权力和违法乱纪行为。

明确责任范围。西方国家实行公务员的分类机制，公务员分为政务官和事务官，政务官是由选举或政治任命而产生的公共权力行使者，是问责的主要对象，既要对集体决策、管理、执行中出现的重大失误承担责任或连带责任，也要对影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等个人能力、言论、形象与品行承担责任。对政务官的问责方式一般有弹劾、调查等。瑞典公共管理局把瑞典的政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。政治责任主要是指民选官员应该对其政党及选民负责，内阁成员应该对议会负责。道德责任是指官员必须具备优秀的职业道德，严格自律，树立良好的形象。

建立多元问责主体。西方国家的问责主体一般包括议会、司法部门、独立问责机构、政府内部问责机构。议会在政府问责制中属于外部问责主体，议会问责的方式是弹劾。司法部门主要是通过对政府官员的行为进行司法审查、违宪审查等方式进行问责。设立独立问责机构已经成为全球加强政府问责的发展趋势，西方国家大多数都成立了独立的监察机构。这些独立问责机构的独立性非常强，独立于地方政府之外，对一切滥用权力的官员均有调查权。大多西方国家在行政机关内部设立了专门的监察机关，监督行政机关以及公务员的行政行为。政府内部问责机构包括专门的监察机关与惩戒机构两种。

严格问责程序。西方国家对行政首长的问责具有严格的程序。一般来说包括以下过程:(1)调查:公务员的违纪行为被发现后，首先要进行调查，要对当事人进行审问式的谈话，然后写出报告，交给拥有惩戒权的机关。(2)咨询相关专门机构的意见:行政机关向纪律监察机关提出报告，指出公务员的违法违纪事实，说明理由，提出证据和打算给予的处分。被处分公务员提出答辩，纪律委员会听取双方陈述，有必要时可以进行调查。(3)当事人知情权:当事人有权知道惩戒诉讼案中个人卷宗中全部情况以及所有附件，当事人有选择辩护人和司法救济的权利。(4)说明理由和公布:行政机关在咨询纪律监察机关的意见后，可以对外公布纪律处分的决定的理由。(5)对处分的申诉:被处分的公务员对处分不服，可以采取行政上申诉手段和司法上申诉手段寻求救济。

三、国内加强“一把手”监督的实践探索

党中央高度重视“一把手”监督，在党的理论和政策规定中，已经把“一把手”监督作为深化政治体制改革和加强执政能力建设的突破口和切入点。党的十六大以来，按照先试点、总结经验、扩大试点、理论升华、制度设计的顺序展开，不断加强了“一把手”的监督力度。各地围绕中央制度安排，结合本地实际进行了大胆的实践探索。

(一)探索对权力的分解和限定

“一把手”监督的难点是权力过分集中，各地围绕“清权”、“分权”、“限权”、“禁权”等核心问题进行了探索。

公布权力清单。公布权力清单是一个长期被忽略的基础工作。一直以来干部到底有哪些权力、权力从哪里来，干部自己不清楚，群众则更是不清楚，监督权力也就无从谈起。2005年，河北邯郸推出了国内首份市长“权力清单”。作为掌管城市全面工作的市长，他的权力其实只有93项。2010年湖南在全省开展以规范政府权力运行为目标的制度建设专项行动，要求各级政府部门编制出本部门或单位职权目录，并绘制权力运行流程图，开展绩效评估并着手全面建立权力运行监督机制和责任追究制度。湖南和河北做法的意义在于，公布权力的底数，列出标准化流程，政府官员以它为标杆运行权力，民众可以以它为标杆监督权力运行。

向副职分权。向副职分权成为各地制约监督“一把手”的重要做法。重庆南充吸取浙江余姚的试点经验，提出党政主要负责人“五项”不直接管制度，财务、人事、工程项目、行政审批、行政执法明确由班子其他成员分管。湖南长沙、邵阳提出“一把手”四不直接管:不直接分管财务、人事、建设工程项目、大宗商品采购。

限制正职隐性权力。由于党政“一把手”对各级官员包括副职的奖惩升迁具有重要的影响力，因此即使建立了严格的分权制度，“一把手”的意见在各项决策中还是决定性的。为了限制这种隐性权力，各地在权力运行中进行了技术性创新。重庆南充在限制“一把手”隐性权力上实施“‘一把手’末位表态制”、“实名推荐干部制”、“行政执法会审制”。

设置权力禁区。划清党政“一把手”的权力边界、设定相应的权力禁区，是防止党政“一把手”滥权的有效手段。2010年深圳市出台《关于加强党政正职监督的暂行规定》，规定配偶子女均已移居国(境)外的官员不得担任党政正职和重要部门的班子成员;经营性土地使用权出让不得提交市(区)政府常务会或市长(区长、主任)办公会讨论决定等多项“一把手”权力禁区。浙江省制定《浙江省规范市、县(市、区)委书记用人行为暂行办法》规定:市、县(市、区)委书记不准在机构变动、已经明确本人离任时动议调整、提拔干部，不准在任期届满、任职年龄到限前3个月内动议调整、提拔干部。确因工作需要的，应事先向上级组织部门报告。

(二)创新外部监督的多种方式

舆论监督、网络监督和群众信访监督等体制外监督相对体制内监督，更直接、更具有威慑力和不妥协性。

实行领导干部有关事项申报制。各地在这方面作出了有益的探索。1996年出台《深圳市委、深圳市人民政府关于深圳市领导干部财产申报的暂行规定》，深圳市各级党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关的处级以上领导干部须依照本规定申报个人财产。2009年伊始，新疆阿勒泰地区所有县处级干部的首次财产申报工作正式开始，并在阿勒泰地区廉政网上公布了新提任的55名副县级领导干部的个人财产申报情况;浙江慈溪市推行干部廉政情况公示制度，该市副局级以上官员的家庭财产、亲属从业等情况在一定范围内予以公示。2010年广东将逐步实行党政“一把手”家庭财产在一定范围内报告制度。

试行决策“社会旁听制”。从2005年下半年开始，河北成安县在人事任免和重大问题决策的常委会和全委会上实行了“社会旁听制”。通过邀请社会各界现场列席旁听的方式，直接面对公众监督。

探索“全方位监督”。湖南省委组织部、宣传部、政法委等19个省直机关和部门将健全监督网络，形成党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督、群众监督和舆论监督等六方合力，鼓励群众和舆论监督。

(三)创新述职述廉的制度载体

《中国共产党党内监督条例(试行)》对述职述廉的对象、范围和时间等已经作出了规定，但对方式和内容、操作程序和监督办法等都没有提及。所以，述职述廉述些什么，还必须制定细则加以进一步明确。

湖南省引入“党风廉政监督员”，扩大了“一把手”述职述廉的范围。在推进党政“一把手”述职述廉制度中，为了加强监督的效果，2007年上半年，湖南省纪委在全省建立起党风监督员制度，出台了《聘任党风监督员暂行办法》。邵阳市纪委从社会各个层面聘请10位党风监督员，全程参与述廉评议。

将舆论监督和述职述廉结合起来进行“群众问廉”，也是湖南省推进“一把手”监督的亮点。2004年4月开始，由衡山县纪委牵头组织，衡山县电视台在每晚央视《新闻联播》之后的衡山新闻里推出了一个新栏目《“一把手”廉政访谈》。全县18个乡镇党委书记和22个直属单位“一把手”逐个亮相，以记者访谈的形式，让“一把手”们将平时在廉洁自律方面的做法和承诺公之于众。

湖南常德将“巡视、审计、述廉”三结合，对党政“一把手”进行立体监督。常德市将巡视和审计的时间点放在述廉之前，审计组的审计情况报告与巡视组掌握的情况互为补充，为述廉测评提供了重要参考依据。

四、广东创新“一把手”监督管理的经验

近年来，广东更加注重通过加强对“一把手”的监督来推进本省的反腐倡廉建设科学化水平。

(一)打造“一把手”教育监督品牌

广东省坚持以各级领导干部为重点开展反腐倡廉教育，推进富有广东特色的廉政文化建设，在全省形成廉荣贪耻的良好风尚。广东省要求各级党委(党组)理论学习中心组每年至少安排一次反腐倡廉专题学习。党委、人大、政府、政协班子成员每年至少参加一次集中教育活动。各级党委、纪委主要负责同志每年给党员干部至少讲一次廉政党课，全面建立完善各级领导干部接受廉政培训教育的登记备案制度。在培训教育形式上，广东省要求发挥广东学习论坛的阵地作用，每年安排一次反腐倡廉专题报告。

为突出强化对“一把手”教育监督，广东省于2010年5月31日举办了首期全省纪委书记、组织部长、法院院长、检察长、公安局长“五长”廉政教育培训班，打造“一把手”教育监督品牌。

(二)拓宽“一把手”同体异位监督

广东省根据实际和监督任务的需要，积极推进纪检监察派驻机构统一管理工作，在省、市、基层纪检监察实现了纪委“直管”。纪检监察实行纪委“直管”创新了监督方式，拓宽了对“一把手”监督的路子，具有直接领导、重点派驻、异位监督的特点。

具体说来，直接管理就是，派驻组组长由省委任命，其他所有派驻成员的任命、考核、调动直接由省纪委和监察厅管理;重要情况和问题直接向省纪委和监察厅请示报告，使派驻组和驻在单位双方的关系由过去的“领导与被领导”转变为“监督与被监督”。重点派驻就是，注重加强对人、财、物、权等重点部门和“一把手”腐败现象多发易发单位的直接监督。异位监督就是，在省委统一领导下，改变监督主体和监督客体之间的从属关系。在监督机制上，实现了从主要依靠各单位内部单向监督转变为上下有机结合的立体式监督;在监督内容上，实现了由以专项监督为主转变为经常性监督的全方位监督;在监督方式上，实现了由查处案件为主的事后被动型监督转变为以预防为主的事前主动性监督。同体异位监督是一种纵向监督，弥补了同体监督监督主体的非独立性弊端，具备了异体监督的权威性、独立性和约束性强的特点，同时避免了“三权分立”式横向监督的为监督而监督，因监督而导致执行力下降的缺陷，既有利于监督，又有利于执行。

拓宽“一把手”同体异位监督，取得了明显成效。据统计，近3年来，未实行派驻的31个省政府工作部门一共只查办了22起案件，“不办案”和“难办案”的现象比较突出;而实行派驻的15个省直部门共查办案件136起。

(三)有效监督“一把手”的用人权

广东省要求严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，构建干部选拔任用科学机制。省委还印发了《关于贯彻〈2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要〉的实施意见》，为当前和今后一个时期深化干部人事制度描绘了“工程蓝图”，其中对于科学规范和有效监督“一把手”的用人行为制定了硬性规定。广东省从约束“一把手”用人权和创新“一把手”用人行为两方面入手，有效监督“一把手”用人权。

完善党政领导干部选拔任用的有关制度，对“一把手”用人权设定明晰的“禁区”。首先，“裸官”不得担任“一把手”。其次，干部考察期间需财产申报，申报不实取消任用资格。第三，参与拉票两年内不得提拔。

广东探索了“一把手”竞争性选拔方式，通过制度创新“一把手”用人行为，营造了公平公正的选人用人氛围。在《关于贯彻〈2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要〉的实施意见》中，广东省委要求全省各地各部门，要定期拿出若干党政领导职位进行公开选拔和公推公选。意见明确规定，到2015年，每年新提拔局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔产生的应占1/3以上。省内各地在干部人事制度改革上积极探索推进。2008年4月起，深圳市直机关开始试点以“公推直选”方式选举机关党委委员、书记。2010年6月，深圳市一次性拿出8个市管正局级领导职位，面向全市进行公开选拔，除组织推荐外，还允许个人自荐。

(四)建立“一把手”决策议事制度

广东省主要从完善决策议事制度和发挥各监督主体作用入手，编织决策权监督网，加强“一把手”的决策权的监督。

打破决策一言堂，科学分解“一把手”决策权。广东省委关于贯彻《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》的实施意见中明确规定:“党政机关正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作，不得违反程序干预、插手工程项目建设、城乡规划、征用地审批。”这些规定给“一把手”的决策权设了“隔离墙”。

扩大党内民主，完善常委会和全委会议事决策制度。为防止“一把手”独断专行，广东省委贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》实施办法以建立健全党内民主和民主集中制的具体制度为主要手段，规定:“推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，合理划分常委会和全委会议事决策范围，完善重大决策的规则和程序。”为充分发挥全委会的作用，广东省委明确要求:“全委会每年至少召开两次，并根据需要适当增加召开次数，进一步提高全委会的审议质量。建立委员询问和质询制度。完善党内民主决策机制;加强党委决策咨询工作。”

为加强对“一把手”决策权监督，全省各地积极地进行一些改革和尝试。广州市委制定了《党委议事规则》等一系列制度，进一步规范和监督“一把手”的用权行为，严格执行领导干部述职述廉、“三重一大”(即:重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用)民主决策、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度。

(五)强化“一把手”审计监督作用

广东省委通过进一步完善实时在线财政预算监督系统，扩大监督范围，推进省、市实时在线财政预算监督系统联网，加强对“一把手”财务权的监督。

突出重点，扩大监督范围。广东省强化审计监督作用，重点对各级党政领导班子主要负责人和掌管钱财物的重要领导岗位进行经济责任审计，同时还对腐败现象多发易发领域进行审计监督。

审计监督强调资金问效。广州市制定领导干部任期经济责任审计实施办法时强调，对于各级政府和部门(单位)党政领导干部将重点审计其任期内“部门预算执行情况和决策情况”、“专项资金、基金和国有资产管理及使用情况”以及“重大经济事项决策情况及决策结果”等项内容。

改革创新监督方式和方法。广东省积极探索和逐步推行党委、政府主要负责人同步审计方式。积极推行任前、任中和任后审计监督。

利用经济审计监督结果，使审计监督落到实处。组织和人事部门将把审计结果同干部选拔考核、培养教育工作结合起来，作为领导干部选拔、调整、聘任的参考依据，并建立领导干部审计档案。

(六)注重“一把手”监督整体效能

增加透明度，方便监督。广东省完善党内情况通报和情况反映制度，健全各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度，要求全面推进党务公开，制定党务公开具体办法，运用新闻媒体和网络平台公开党务信息，并通过加强行政服务中心、政府网站等公开载体建设，编制政府信息公开指南和公开目录、不断深化政务公开，方便监督。对领导干部来说，广东省把财产申报从“一把手”个人扩展到家庭的财产申报，还将探索党政正职家庭财产在一定范围内报告的制度。广东省将官员财产申报制度提升到省级层面以及提出先从“一把手”开始进行财产申报制度的改革走在了全国的前列。

推进行政管理体制改革，转变政府职能，尽可能减少政府对微观经济运行的干预，通过深化行政审批制度改革，进一步调整和削减行政审批事项，实行“阳光”审批，通过着力健全和完善要素市场管理制度，最大程度地减少权力“寻租”机会，加强了对“一把手”决策权的监督。

推进财政、投资、金融等改革，规范资金管理。比如，广州市积极推进全市财政支出管理电子平台建设，要求逐步在省、市两级推行并完善公务卡制度，在有条件的县(市、区)推广使用公务卡。

发挥各监督主体的作用，增强监督效果。广东省通过建立纪检监察机关和组织部门联合检查制度，加强和改进党内监督;通过逐步扩大人大代表专职化试点，完善民主党派、无党派人士建言献策“直通车”制度，和在人大代表、政协委员、民主党派、无党派人士和工商联成员中聘请特约监察员、审计员、教育督导员、行风监督员，充分发挥人大监督和政协民主监督的作用;通过健全重大事项专家咨询、社会听证和建立畅通网络舆情传递反馈渠道等制度，发挥人民群众和社会舆论的监督作用。

五、加强党政“一把手”监督的现实困惑

党政“一把手”监督既是一个理论问题，也是一个实践问题。如何把监督的理论与实践结合起来，形成科学的监督制度和科学监督方法，还存在许多现实困惑。

(一)强化权威与约束权力的分寸难以把握

中国特定发展阶段的基本国情决定，办好中国的事情，关键在于“一把手”。“一把手”的特殊地位和作用，决定了必须赋予其较大的权力。现在许多地方过多强调“一把手”的作用，许多事情只要一强调重要，强调领导重视，就非把“一把手”推上前台不可，要求“一把手”负总责。许多部门和单位把加强和改善党的领导，理解为强化“一把手”的领导，客观上导致“一把手”想不集权都难。“一把手”在用人问题上掌握“关键一票”让监督者心存顾虑。一些地方和部门在干部考核和提拔任用问题上，“一把手”的意见分量相当重。“一把手”在用人问题上的“关键一票”让干部有后顾之忧，致使民主测评和考核结果失真，监督自然也流于形式。“一把手”意图就是组织意图的现象不同程度地存在。“一把手”的意图，在一些地区、一些部门直接成为组织意图，成为部属的主要行动依据。

对“一把手”赋权过重，权力过分集中于个人或少数人手里，必然造成官僚主义，难免要犯各种错误，损害各级党和政府的集体领导，破坏民主集中制、集体领导和个人分工负责制，甚至形成领导班子成员和副职对“一把手”的人身依附关系，形成班子成员和下属不敢对“一把手”进行监督的不正常现象。因此，针对党政“一把手”赋权过重的问题，一些地方试图用“限权”、“分权”和“禁权”的办法，对“一把手”权力进行分解。但这种向“一把手”分权，会不会影响他们的积极性，甚至干脆“撂挑子”不管?分权能否治理好“一把手”腐败?“少数服从多数，下级服从上级”的“一把手”“权力惯性”，会不会在分权后导致“一把手”一个人的腐败，演化成正副职勾连的群体性腐败?因此，强化权威与约束权力的分寸难以把握，成为探索党政“一把手”监督面临的一个两难选择。

(二)选拔任用与日常监督的衔接难以协调

我国现行干部选用机制基本上沿用过去委任制的方法，其基本原则就是统一培养、统一选拔、统一使用、统一管理，决定性机制在于自上而下任免，本质要求是自下而上地对上负责。这种制度的根本缺陷在于造成上级监督不到，同级不能监督，下级不敢监督的状况，使监督缺位，很容易导致用人上的暗箱操作，出现“一把手”说了算、“少数人选少数人”的严重问题。

长期以来，干部教育监督管理中普遍存在重选拔、轻管理、弱监督的现象，致使对“一把手”的监督不能发挥应有的作用。一方面，重选拔轻管理。各级组织对选用“一把手”是比较慎重的，但干部任职后管理跟不上，上级党组织对所管的“一把手”的情况，主要来自选拔任用时的考察和工作汇报了解，对“一把手”日常的思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况还难以进行全面的、动态的掌握。另一方面，重使用弱监督。有的党组织及领导在对下级“一把手”的监督上，还不同程度地存在着“一手硬，一手软”的问题，往往只注重经济指标完成情况，忽视其思想、作风，特别是廉洁自律状况的监督。甚至还有的上级党组织和领导片面强调“能人效应”，发现“一把手”存在的问题也不及时进行认真的批评帮助，即使处理起来也往往是大事化小，避重就轻，客观上起到了姑息纵容作用。

在这种情况下，党政“一把手”权力活动往往处在封闭运行状态，透明度很低，外部无法进行监督。

(三)监督主体对监督客体的制衡难以有效

有效的监督机制应以监督客体处于监督主体的有效监督为前提，监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和约束。从对“一把手”监督的方式看，现行主要是以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，这种监督机制往往难以达到监督的目的。一是在目前的双重领导体制下，同级监督机构不能监督，班子成员不敢监督，从而使同级监督流于形式。二是作为监督主体的上级纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督。三是人民群众对“一把手”的信息知道的少之又少，无法监督。各民主党派的监督也因缺乏权力的支撑而无法实施有效的监督。可以说，对相当多的党政“一把手”来说，官越做越大，各方面的约束越来越小。

实施监督的责任主体多元，权责不清，难以形成合力。承担党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、政协民主监督等职能的监督机构之间存在职能交叉、权责不清、各自为政的现象，造成对“一把手”谁都去监督、又都监督不到位的现象。

在这种情况下，民间反腐力量从体制外逐步崛起，给党政“一把手”监督带来道义和话语上的双重压力，执政党维护清正廉洁的形象面临前所未有的挑战。

(四)现有体制内监督创新难以形成强力

加强监督特别是对党政“一把手”的有效监督，一直是我们党持之以恒追求的目标。十六大以来，我们党不断深化对党政“一把手”监督的理论认识，推进建设反腐败的惩防体系，不断创新体制内监督的制度和方法，努力提高权力监督的科学化水平。地方党委根据工作需要，实际上接受了在公开、透明背景下的有限权力、权力分解、责任追究等观念，在局部进行了一些创新，带来一股股清风，使民众看到科学监督的希望。

然而，必须清醒地认识到，单靠单刀突进地进行修补式创新和改革，很难形成强有力的监督力量，离从根本上遏制权力腐败的效果还有较长的距离。在这种情况下，囿于既有格局，不从政治体制改革入手，想要解决“一把手”监督问题无法治本。

六、加强党政“一把手”监督的对策建议

加强党政“一把手”监督是一个系统工程。当前，可在已有实践的基础上，抓紧建立健全以下制度，形成“一把手”监督的制度体系。

(一)尽快出台党政“一把手”监督实施办法

应尽快出台党政“一把手”监督实施办法，明确规范监督的职责范围、确定监督重点领域和重大事项，建立“一把手”宣誓就职制度，实行“一把手”监督主体的政治问责。

规范“一把手”监督的职权范围。要通过出台加强对党政正职监督的指导性文件来突出重点，确保监督到位和监督实效。一是明确监督内容。现阶段应将贯彻民主集中制、执行干部人事制度、财政性资金使用和单位财务管理、基本建设工程项目、廉洁自律等五个方面的情况作为监督“一把手”的重点。二是拓展监督范围。要将监督视角从“八小时之内”向“一把手”的“八小时之外”延伸。

把握对“一把手”监督的根本实质。加强对“一把手”的监督，就要突出对用权进行监督这个重点，强化对“一把手”的权力制约。因此，要紧紧盯住权力运行的各个环节，不断创新方式，强化权力制约。一是合理配权。通过建立“一把手”不直接分管人事、财务和重点工程建设的制度，紧紧抓住制权、管钱、用人这三个关键环节，确保监督的实际效果。二是公开用权。要积极推进党务公开、政务公开，确保权力在阳光下运行。三是科学评权。要创新监督渠道，使“一把手”的用权行为接受群众的监督和评议。

完善对“一把手”监督的制度体系。一是靠制度监督“一把手”决策。二是靠制度规范“一把手”用人。三是靠制度管住“一把手”花钱。四是靠制度防止“一把手”插手工程。

建立“一把手”宣誓就职制，把它作为健全监督机制的一个组成部分。

(二)建立以组织监督为主体的事前控制机制

所谓“事前控制”机制，就是在某一名干部行使“一把手”权力之前，对其进行有效约束和规范。建立以组织部门为主体的“事前控制”机制，主要有以下三个方面的内容。

把监督的起点定位在“一把手”的选拔任用上。把人选准用好，是加强对党政“一把手”监督的前提和基础。党委和组织部门在选拔党政“一把手”时，首先要抓好对党政“一把手”的推荐关。其次，要把好对党政“一把手”的考察关。再次，要把好向党委建议党政“一把手”人选的参谋关。最后，党政“一把手”的任用必须由党委集体讨论决定。

提高领导班子内部监督和解决自身问题的能力。领导班子成员对“一把手”的思想、工作、廉政等方面的情况比较熟悉。班子成员对“一把手”的监督，比其他监督形式更直接、更有效。组织部门要从领导班子整体配备方面解决好一些副职“不敢监督”、“不愿监督”、“不能监督”的问题。

建立健全领导干部选任责任追究制度。实行“谁推荐、谁负责”的原则，推荐“一把手”干部，必须按组织程序办事，不能把个人意志凌驾于组织之上，不得以书记办公会定人的方式取代“民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定”等规定程序。对在选任“一把手”工作中决策失误的，对主要责任人进行责任追究。要健全完善领导干部选任多轮推荐、党委票决制。

(三)健全以民主集中制为重点的事中监督机制

加强对党政“一把手”的监督，要健全民主集中制，规范党内权力运行，理顺党内权力关系，正确定位“一把手”在整个党内权力结构中的位置。

完善党代会制度。加强对“一把手”监督，要通过完善党代会制度，进一步探索党代会和党代表有效发挥作用的制度形式。从当前各地完善党代会的试点实践来看，其目标取向应该是实行党的代表大会常任制。与党代会常任制密切相关的是党代表任期制。要积极探索党代表充分发挥作用的制度形式。

深化党委制改革。健全全委会对重要问题的票决制度，是完善党委制的重要制度安排，也是在全委会内部实现集体领导的一种新形式。从实践效果来看，实行全委会票决制度，更好地把党委常委的核心领导作用与全委会的集体领导作用有机结合起来，客观上对“一把手”的用人权进行重新分配，扩大了党委委员在干部任用上的知情权、参与权、决策权、监督权，使全委会的作用得到了较好发挥。应在现有已经取得的成功经验的基础上，进一步健全全委会票决制度。规范全委会和常委会的工作职责权限。明确常委会和全委会的工作职责权限，并以此为重点建立一整套制度，既要给常委会以足够的领导权、决策权、临时处置权，保证工作的高效运转，又要充分体现全委会的权威地位，使之在重要问题上真正发挥重要作用，在关键问题上真正发挥关键作用。完善各级党委会的议事规则。应建立全委会和常委会议题的双向提出制度，拓宽会议议题的形成渠道。在全委会上，常委会可以提出议题，党委委员、常委也可以联名提出议题，如符合规定人数即应列为全委会的正式议题。在常委会上，议题不仅可由“一把手”提出和确定，也可由每个常委或2－3个常委联名提出。无论是全委会还是常委会，都要严格按照有关规定，将会议议题在会议召开前规定时间通知各位委员，使参会人员事前有较充分的准备，不搞临时动议;在此基础上，再召开全委会或常委会讨论决定，不能互相代替，更不能以其他会议形式顶替。应建立定期召开全委会的制度，适当增加全委会的召开次数，可考虑地方党委每年召开3－4次全委会。在人事任免上，应坚持无记名投票表决的原则。强化个人分工负责制，在常委会内部，每个委员都应有明确的岗位责任制，在分工负责的工作范围内权责分明。应防止过于强化甚至滥用“一把手负总责制”的倾向。

强化决策问责制。必须强化决策问责制，用责任来约束权力，健全分工负责、权责一致的党内决策机制。

(四)建立以专门监督为主体的事后惩戒机制

“一把手”出现以权谋私或用权失误时，及时给予相应的处罚。要达到这一目的，首先应该理顺监督体制，建立相对独立的专门监督机构，其次要强化以执法、执纪部门监督为主体的“事后惩戒”机制。

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［责任编辑 郭彦英］

On Strengthening Oversight of the Party and Government“First in Commands”

Task Force of the Guangzhou Key Research Base for Party Building

Since the 16th Party Congress，the Central Committee has constantly strengthened the practice and institutional design for oversight of the party and government“first in commands”and provided policy orientations and policy basis to the localities for their exploration in oversight of the party and government“first in commands．”Guangdong province has strengthened oversight of the party and government“first in commands”and accumulated preliminary experiences．However，there still exist quite a few perplexities on how to integrate the theory and practice in oversight to form scientific oversight system and scientific oversight methods．We should understand the laws of“first in command”oversight more deeply and search for multiple forms of effective oversight．

party and government“first in commands”;remedial suggestions;practice in Guangdong

D262．3

A

1674—0351(2011)02—0070—11

2011－02－20

本文为洪英平、王永平主持的全国党建研究会2010年度课题和广州党建重点研究基地2010年度资助课题的成果。作者:尹德慈(广州市委党校党建教研部主任、广州市党建重点研究基地教授，广东广州，510070)、王超、刘杰、罗雪明、姜晓婷(均为广州市党建重点研究基地研究人员)。