关于我国矿产勘查运行体制的若干思考

■ 肖丽霞/付 英

（1.云南国土资源职业学院，昆明 650217；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 “十二五”地勘单位改革发展面临的形势和任务

一谈到地勘单位改革不禁会想到两个词：“老问题、新变化”。说老问题，是因为今天面临的许多问题在十多年前的属地化管理之前，特别是研究地勘队伍战略性结构调整时就已经讨论过了，并拿出过多种方案，今天看来，那时的一些设计至今仍然有用；说新变化，是因为光阴荏苒，多数地勘单位近些年得益于修养生息和勘查环境向好，生存基础发生了质的变化。同时，目前国家一些新战略、大部署的陆续实施，也将影响到地勘单位的改革和发展。

1.1 世界和我国矿产勘查投资形势向好，为地勘单位改革发展带来机遇

从全球情况看，随着各国经济的复苏、市场需求的增加，石油及其他矿产资源价格稳步上涨，全球勘查市场将逐步回暖，能源及其他矿产资源勘探项目会逐渐增多，为地勘单位继续实施“走出去”战略，开拓国际市场，创造了较好的条件。据预测，鉴于全球资源需求的增长以及资源价格的上升，全球矿业市场迅速恢复，预计2011年全球有色金属勘查投入继续上扬，并有望达到2008年所创的130亿-140亿美元的历史高位。

从国内情况看，随着工业化、城镇化和农业现代化步伐的加快，我国对能源及矿产资源的需求不断增长。“十二五”期间，中央财政对地质勘查的投入仍将继续增长，能源和矿产资源的整装勘查项目、中央和地方的地勘基金项目以及由国家投资的其它类型的地质项目将会继续增多，为地勘单位的发展带来机遇。从目前工作部署来看，“十二五”时期中央财政出资开展的地质工作有以下几方面：地质矿产保障工程、海洋地质保障工程、油气资源战略选区专项、中央地勘基金、危机矿山专项等。其中，依托地质矿产调查评价专项以及海洋地质保障工程等部署，国家每年投入资金60亿—70亿元，开展基础性、公益性地质工作地质调查。同时，在工作部署安排上突出加强青藏专项和新疆“358”项目。

1.2 地质找矿突破战略行动全面展开，为地勘单位改革发展搭建平台

2009年8月17日，李克强副总理在视察国土资源部时提出了“立足国内开发利用资源”的战略思想，为未来一个时期地质找矿指明了方向。为了完成“立足国内，提高资源保障能力”的目标，国土资源部根据各地在探索地质找矿新机制过程中的实践探索，提出了“三年有重大进展，五年有重大突破，八年重塑地质矿产勘查开发格局”的“358”改革发展思路，明确“十二五”乃至更长时期的地质找矿工作重点。2010年，国土资源部在全国21个省份部署启动了全国性的地质找矿行动计划，投资300亿元，在19个重点成矿区（带）优选47个重点整装勘查区开展地质找矿工作，确保“十二五”期间新增一批铁矿等国内紧缺矿种储量，形成数十个大型资源勘查开发基地。2011年9月2日，温家宝总理到国土资源部视察指导工作，提出：“要加快实施找矿突破战略”。这一战略的全面开展，将有利于全面发挥地勘单位的队伍、技术优势，为其改革发展带来重大机遇。

1.3 新一轮事业单位改革，为地勘单位改革创造良好政策环境

2011年3月，中共中央国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确规定，“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性”；并要求今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类；同时明确了三类别事业单位的改革办法。在这个改革政策大背景下，虽然对国有地勘单位改革的路径还众说纷纭，但对国有地勘单位改革分类已初露端倪，即：各级地勘局，机关可以定位为行政事业类事业单位；各级公益性地质队伍定位于社会公益类事业单位；生产经营类地勘单位则逐步转企。这将有利于进一步明晰不同类型地勘单位的发展方向，有助于加快推进地勘单位改革步伐。

1.4 国家战略部署，对地勘单位改革发展提出新要求

国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》指出，要重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。同时，国家“十二五”规划中，进一步要求“把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业”。地质勘查作为经济社会发展中重要的先行性、基础性工作，在发展国家战略性新兴产业中，将发挥重要支撑作用。例如，地勘单位可结合战略性新兴产业对矿物原料的需求，加大对稀有金属、锂和稀土资源等特种矿产勘查开发的力度，全面推进空间、海洋和地球深部勘查开发利用工作，为新兴产业的发展提供资源保障；可根据发展低碳经济、建设低碳型社会要求，加大浅层地热洁净能源的研究和开发利用；可按照新兴产业发展对地学信息的需求，开展新兴产业园区的基础地质和环境地质综合调查工作，建立地质信息集群化管理平台等等。因此，地勘行业的发展应该紧跟国家战略新部署，扩展和完善地勘行业发展的新方向。

可以说，目前，地勘单位改革既面临良好的国内外经济形势和政策背景，在战略层面上，地勘单位改革和发展的大方向也基本明确，地勘单位改革的外部条件已经具备。地勘单位的改革应从矿产勘查的运行体制入手，通过转换地勘单位的生存方式，全面推进地勘单位的改革和发展。

2 我国矿产勘查运行体制的理论解析及其存在的问题

2.1 我国矿产勘查运行体制的理论解析

矿产勘查运行体制的理论内涵实际上是矿产勘查主体的市场行为方式。科斯以来的市场组织理论认为，在一个完全的市场经济体系中，市场主体的行为主要是通过考虑交易成本来决定企业规模的大小、结构和组织形式。而且交易成本事实上决定着企业和市场之间的界限，正如科斯(1937)所说的那样：“企业扩大规模自然会在这样一点上停止，即市场与企业的界限是由以下的原则决定：当一个企业扩张到如此的规模，以至于在组织的一项交易所引起的成本等于别的企业组织这项交易的成本，也等于市场机制组织这项交易的成本时，企业与市场的界限也就确定。”从探采一体化的角度来看，我国探采一体化的主要困难仍然是地勘企业后向一体化交易成本太高，难以向下游延伸产业链。

当然，初始产权的界定对于交易成本和市场行为来说有重要影响。初始产权的界定设定了交易成本开始的起跑线，因此，一旦初始产权设定，市场行为将调整产权，将产权流转到最珍惜它的人手中，这个过程中，如果交易成本过高，市场将不能达到帕累托最优。因此，我国目前的矿业权结构，以及地勘单位内部的资本结构相当程度上影响了地勘单位改革的效果。

我国地勘单位改革处于从计划经济向市场经济过渡的过程。地勘单位改革的方向就是企业化。地勘单位的改革实际是依托于地质勘查市场的改革和完善。因为在一个完善的地勘市场上，矿业权将有效地流转到最珍惜它的人手中，从而实现社会福利的最大化。矿产勘查的运行体制作为地勘市场主体的市场行为方式，本身蕴含了地勘市场的内部要求。

在一个理想的市场中，起码具备下面几个条件：市场是充分竞争的；生产者和消费者具有充分信息；私人成本与社会成本一致；生产者进出行业的自由；存在进行商品和服务交换的市场；产权明确；所有厂商都追求利益最大化，所有个人都追求效用最大化。实际上，在目前的地勘市场上，这些条件是不完全具备的。

2.2 我国矿产勘查运行体制存在的问题

由于我国矿产勘查运行体制存在的一些问题，地勘单位的改革显然还存在一些困难和障碍，其具体表现在以下几个方面。

第一，自然人、事业法人也可申请矿业权，使矿业权炒卖行为升温，降低了地勘单位的市场竞争能力。自然人、事业法人可申请矿业权是勘查领域泛自由竞争思想的产物。它是以往计划经济向市场经济转型初期，国家投资大幅度下降，普遍担心勘查投资不足的惯性思维的延续，这与目前我国矿业经济面临转型、需要由市场自由竞争向市场垄断竞争跨越不相适应。同时由于广泛存在的矿业权投机行为，恶化了矿业权市场环境，扭曲了地勘单位的市场竞争能力。

第二，勘查技术和勘查主体在新时期地质找矿突破中的重要地位尚未凸显。目前，虽然矿业权出让强调资本与技术的结合，但技术无法与资本抗衡，投资主体在矿业权交易中的强势地位，不仅影响了“探者有其权”的落实、使勘查主体沦为职业打工者，并且为投机家“跑马占矿、炒卖矿权”提供了可乘之机，影响了地勘单位促进地质勘查工作和提高效益的积极性，降低了探矿权运行机制效率，在一定程度上制约了新时期地质找矿突破。

第三，新建立的勘查资质准入制度是对地勘单位之事业法人的迁就，推进地勘单位企业化改革的力度不够。2008年出台的《地质勘查资质管理条例》在一定程度上规范了勘查资质管理，但是由于照顾地勘单位的既有利益，没有与地勘单位企业化改革进行有效的衔接，不仅未能推进改革进程，反而增加了地勘单位对事业法人身份的依赖性。

第四，矿业权价款的异化突破了现有法律框架，在一定程度上引致我国矿产资源勘查开发秩序的混乱。目前，山西、新疆等地在新一轮税费改革中加大了地方政府对矿产品市场溢价收益的分享，这虽然提高了地方政府的财政收入，但是降低了中央政府对矿业市场的调控能力。

第五，风险勘查资本市场的缺失，降低了地勘单位的可持续发展能力。由于缺乏风险勘查资本市场，勘查工作的自然风险只能靠勘查者自己承担，勘查市场存在社会资本不敢进，国有资本不愿进的情况，这迫使地勘单位往往需要动用自有资金找矿，紧缩了地勘单位的资金链，为地勘单位生存发展带来了潜在风险，影响了地勘单位企业化改革进程。

地勘单位的改革和矿产勘查机制的完善是相辅相成的。因此，如果以上这些问题不能妥善解决，不但会制约地质找矿战略行动的实施效果，也会给地勘单位的改革和发展带来不利影响。

3 对我国矿产勘查运行体制改革的建议

针对目前矿产勘查运行体制中存在的问题，笔者认为应该从以下几个方面入手，完善勘查体制，推进地勘单位改革，促进找矿突破。

3.1 改良矿产勘查运行制度

3.1.1 借鉴国外矿业大国经验，形成圈内人找矿、圈外人通过矿业资本市场投资获取资源开发收益的新格局

第一，探索建立“可抵税流转股票”制度。“可抵税流转股票”是加拿大一项通过财税手段鼓励特定产业投融资的政策工具，旨在鼓励“特定产业”投融资。其核心思想是：将勘查公司享受的抵税政策“流转”给投资者，由投资者享有减税权利。借鉴该制度的做法，国家相关部门可制定相关税收优惠制度，通过减少税收的方式，让社会投资者以低的代价进行投资，获得投资激励，也让勘查主体获得市场化融资，实现了勘查主体和投资者间的利益双赢，也能收到财政资金（减税）拉动社会投入的效果。但需指出的是，应出台相应的制度规范，严格要求勘查主体将获得的资金用于勘查，防止资金他用。

第二，探索建立勘查期权协议制度。期权协议是金融产品交易中的一种常见方式，是一种带有权利的产品交易协议，具有期货交易性质。国外实践证明，把这种制度运用于具有极大风险的探矿权资产上，形成具有实物期权性质的勘查期权协议，将有利于规避买卖双方的风险，协调双方的利益关系，推进探矿权市场的稳定健康发展，提高勘查资本的找矿效益。参照国际做法，我国在研究制定勘查期权协议相关制度规范的基础上，可选择一些典型的矿业公司或地勘单位进行试点，做一些制度积累和经验总结，择机全面推广。

3.1.2 探索矿业权出让综合评标方法，完善矿业权出让制度

从一定程度上讲，勘查资本与技术未实现高度融合的根本原因，在于现行的矿业权出让制度还不够完善。目前，被普遍采用的“招拍挂”制度，不仅将众多不具备经济实力的勘查主体拒之门外，导致“探者无其权”；同时，这种对地下矿产资源未探明之前的出让方式，也有违地质科学规律。因此，可尝试探索矿业权出让综合评标方法，以完善矿业权出让制度。具体做法是，政府出让探矿权时，可综合考虑矿业权价格、申请者资质、勘查投入、勘查技术方法等因素，在多个勘查主体中以勘查方案优劣确定探矿权人，以改变“招拍挂”中最高价者得矿业权的出让模式。

3.2 完善矿产勘查市场

3.2.1 严格资质管理，建立对矿业权主体行使矿业权的督察制度

针对各地频繁出现的矿业权人“跑马圈地”、“圈而不探”等现象，建议加快《矿产资源法》修改工作的步伐，提高矿业权申请主体的资质标准，定期对矿业权的行使进行程序性审查和制度性督察，净化矿业权市场环境，促进找矿突破。

3.2.2 激活探矿权转让市场，促进圈内人交易

在市场经济条件下，矿业权流转不活跃，矿业经济发展就没有前景，也不会产生矿产资源优化配置的社会经济效益。因此，必须通过制度完善来激活探矿权转让市场，鼓励圈内人进行矿业权交易。首先，政府各相关部门应进行制度创新、管理创新、改革工作程序、减少矿业权流转的中间环节，简化办证手续，提高工作效率，以适应矿业权市场发展的需求。其次，要大力培育独立公正、规范运作的矿业中介组织，为矿业权流转和矿业行情提供信息咨询。最后，要采取多种措施，把探矿权经营者和使用者连接起来，并运用多种方式，包括出售、作价出资、分立、合并、合资、合作、重组改制等，把探矿权市场搞活，为矿业发展提供长效的推动机制。

3.2.3 积极建立中国风险勘查资本市场，分担探矿权人的找矿自然风险

目前，我国建立风险勘查资本市场缺乏风险监督管理制度，交易规则和信用机制。因此，首先，建议国土资源部和证券管理部门共同组建矿产风险勘查资本市场协调组，将建立风险勘查市场纳入议事日程；其次，应着手建立各项制度和配套措施，包括信息披露、探矿权池、权益交易等制度；再次，应完善具有市场公信力的矿产中介服务机构体系，这是保证风险勘查资本市场功能能够正常运转的重要前提和基础，包括独立矿业评估师、工程建设咨询机构、专业的投资银行等建设；最后，在具备一定制度和机构的基础上，确立风险勘查资本市场建立的具体步骤、改革措施、法律保障，并适时推出风险勘查资本市场。

3.3 构建地勘单位企业化的保障措施

3.3.1 制定国有地勘单位转型期间的帮扶政策，推进地勘单位企业化进程

考虑到地勘单位的经济实力弱、事业单位性质和资本原始积累少等现状，为促进地勘单位企业化，国家或省级政府可制定一些特殊的过渡期帮扶政策，时间期限以5年为宜。

第一，改良地勘单位探矿权配置政策。在探矿权招、拍、挂出让前，各地政府在年度探矿权出让计划内，按照地勘单位优先的原则，给地勘单位优先配置适量的探矿权；同时，为使国有地勘单位拥有一定的矿业权存量，对地勘单位自有矿业权在取得勘查成果转入采矿权后，当地政府可考虑根据找矿成果给地勘单位再适度配置一些探矿权。

第二，完善地质勘查项目支持政策。国家和地方政府在安排勘查项目时，除同等条件下优先考虑安排给地勘单位外，应以委托形式预先安排一定数量的项目给地勘单位，确保地勘单位有最低工作量。

第三，确立利益分配倾斜政策。凡地勘单位承担勘查的政府专项投资项目的矿业权出让，允许国有地勘单位以知识、技术、管理等要素按贡献参与国家出资地质勘查项目收益的分配，并转增国家资本金。

3.3.2 严禁地方政府收取矿业权价款，探索开采反哺勘查的新机制。

为了充分调动全社会的积极性，形成多渠道投入矿产资源地质勘查的长效机制，可从以下两方面着手：

第一，严禁地方政府收取矿业权价款。受矿业权出让的经济利益驱动，地方政府强化了掌控甚至垄断矿业权的意识，这不仅影响勘查市场主体的积极性，产生勘查社会资金“挤出效应”；同时，政府利用矿业权收入直接从事矿产勘查，也必然导致勘查活动的低效率。因此，必须严禁地方政府收取矿业权价款，削弱政府经营矿业权的动力，以减少勘查市场的行政阻碍，为开展商业性矿产勘查营造良好的外部环境，吸引更多社会资金进入。

第二，探索建立开采反哺勘查的新机制。一方面，完善探采一体化机制，继续支持有条件的地勘单位实施勘查开发一体化，实现地质勘查和矿业开发的有机结合，以勘查促进开发，以开发反哺勘查，形成勘查开发的良性循环。另一方面，探索矿业权资本化机制，鼓励国有矿山企业、国有地勘单位以矿业权为纽带，加强与社会资本合资、合作。具体来说，国有矿山企业、国有地勘单位可尝试将矿业权以作价入股等形式，转让给开发能力强的大型上市矿业企业，通过资本运作，形成资本市场融资与矿业权之间对接发展的良性循环机制，从而达到增值和融资的目的，实现勘查和开发主体的双赢。

4 结语

地勘单位的改革依赖于矿产勘查运行机制的改进，这种改进不仅可以提升地勘单位的市场竞争能力，发挥地勘单位的固有优势，而且可以为地勘单位改革进一步创造良好的外部市场环境，促进地勘单位的可持续发展。我们一定要把握机遇，积极利用目前的有利条件，加快推进矿产勘查运行机制的改进和完善，大力推进地勘单位的改革，有力促进找矿突破。

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