变革中的中国水资源管理

贾绍凤 张 杰

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．首都师范大学资源环境与旅游学院，北京100037)

变革中的中国水资源管理

贾绍凤1张 杰2

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．首都师范大学资源环境与旅游学院，北京100037)

水资源短缺是世界面临的共同危机，是制约国民经济健康稳定发展的重要“瓶颈”，水资源的可持续利用已经成为经济社会可持续发展的基础性、战略性问题。缓解水资源供需矛盾的关键是加强水资源的管理。文章回顾了中国水资源管理制度的发展演变历程:只管工程的非正式水资源管理、行政命令为主的正式制度萌芽、取水许可管理和基于水权的正规制度管理等四个阶段。尽管在确立以流域管理和区域管理相结合的综合管理体制，建立以水量分配、取水许可、水资源论证为主要内容的水权管理制度和以全成本核算为原则的水价管理制度等方面成绩显著，水资源管理中仍存在水资源权属不清、水环境权得不到保障等问题。今后中国水资源改革，首先应继续深化水权改革，推动水权明晰化，建立水权交易制度;其次，健全水环境权的法律法制规范，提供相关的法律保障;最后，完善部门间的合作协调机制，真正实现对水的协同管理。

水管理;水权;水价;改革

水资源的可持续利用已经成为全世界经济社会可持续发展的基础性、战略性问题。水资源可持续利用的关键是水资源的明智管理。美国科学院水资源研究评估委员会(Committee on Assessment of Water Resources Research)认为美国的水资源开发利用和管理经历了1901－1972年的“开发时代”、1973－1994年的“保护时代”和1995年以后的“多元冲突”时代［1］。伴随着中华人民共和国的成长，尤其是改革开放，中国的水资源管理制度也在不断改革和完善。本文尝试从水资源管理体制、水权制度、水价制度等方面探讨水资源管理制度的发展演变、存在的问题和发展趋势，为水资源管理改革的方向提供借鉴。

1 中国水资源管理制度的发展演变

1．1 只管工程不管资源的非正式资源管理阶段(1949－1977)

中国涉水事务的管理在这段时期里是非常分散的。水利部只主管以防洪和跨流域调水为主的水利建设，而水利发电、城市供水和内河航运分别由燃料工业部(电力部)、建设部和交通部负责管理，就连今天认为最典型的水利事业——农田水利，在很长时期里归农业部管理［2］。

同时，水利部内部的职能设置，则是以工程管理为核心，很少水资源管理的职能。1949年中央人民政府水利部设立时，其职责是“对全国范围内的水利事业进行统一领导和管理”，机关设置只有办公厅和1委3司1局:计划委员会、规划司、工务司、测验司和水文局。显然当时的水利部是以工程为中心的，下设的水文局为工程建设提供基础水文数据，测验司主管全国水利勘测和水文行政业务，计划委员会、规划司和工务司更是直接负责管理水利工程的计划、规划和建设，却没有水资源管理的机构。

在建国初期，中央政府就明确了水资源公有。1949年11月中央水利部在各解放区水利联席会议的总结报告中指出“所有江河湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部各级水行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先向水利机关申请取得水权—水之使用权和受益权”这说明了国家从一开始就确立了水资源公有的基本原则［3］。但在相当长时期内，没有独立的取水、用水、排水管理，只要水利工程或其他需要取水的工程项目获得批准并建成投产，就可以自由取水、用水、排水，水资源管理实际上从属于水利工程管理。水资源的取用，一方面从属于水利工程安排，另一方面沿袭历史传统习俗等非正式制度安排。之所以如此，其客观原因是当时用水量还不大，水污染也不严重，用水矛盾还不突出。例如1949年中国的用水量只有1 031×108m3，到1980年才达到4 437×108m3［4］，按线性内插1970年估计在3 300×108m3左右，比1993年以后的5 400×108～5 800×108m3要少很多。

在这段时期，中国的水价政策发生了多次反复［5］。首先，解放初曾经有一个水价政策的高起点阶段(1949－1955)，当时的水价政策很符合经济学规律，而且即使到了20世纪80年代中期的水价政策也还没有恢复到解放初的合理水平。例如1951年农业部农田水利局就制定了《渠道管理暂行办法草案》，其中明确指出灌溉工程供水应该收费，并且规定“根据管理经费及合理之投资利润拟定收费标准”。其次，在1965年中央政府颁布《水利工程水费征收和管理试行办法》之前，并不是一成不变的公益性无偿用水，而是经历了跌荡起伏，从解放初的正确政策滑落到“反右”和“大跃进”的“左倾”的陷阱中，再到调整时期的未来得及实行的调整和恢复。文革期间，尤其是1966－1976这段时期，受左倾路线干扰，经济核算政策被破坏，有偿用水的水价政策自然无从落实。

1．2 以行政命令为主的正式制度萌芽阶段(1978－1987)

随着用水逐年增加，用水矛盾逐渐凸现。缺水矛盾提出了水资源管理的现实要求。但因为水利部作为水行政主管机构缺乏水资源管理的职能和依据，各省市间的用水矛盾，只有国务院直接出面协调解决。国务院采用行政命令方式确定了一些流域或供水工程的分水方案。在计划经济体制下，经济生产是由国家计划安排的;当用水出现矛盾时，很自然的解决办法就是国家出面用指令来分配。

因1976年唐山大地震白河主坝发生溜坡险情，为加固大坝，密云水库放空了白河库区的水，但没料到此后四年连续干旱，到1981年，库中只剩下3.3×108m3水，甚至不足死库容!1981年8月11日，中央召集京津冀三省市相关部门召开紧急会议，决定密云水库停止向津冀供水，专门保证北京生活用水供应［6］。为此专门为天津修建引滦入津工程，在工程完工之前临时从黄河调水解决天津用水问题。

1987年黄河水量分配方案则是这一阶段的标志性成果。水量分配方案的制定，实际上提出了水使用权定量分配的正式制度性的安排。

在我国人均水资源量最少的山西省，因为水资源矛盾最紧张，最早开始水资源管理的正式制度的探索。1982年山西省政府发布的《山西省水资源管理条例》开创了我国取水许可制度的先例。

在水资源管理体制方面，因为水资源管理的复杂性，开始提出综合管理的要求。1984年，国务院决定水利电力部为全国水资源综合管理部门，管理全国所有的水资源产权，负责归口管理全国水资源的统一规划、立法、科研和水资源的调配等工作，并负责协调各用水部门的矛盾处理水事纠纷等［7］。但涉水事务的管理职能仍然分散在水利部、地质矿产部、城乡建设与环境保护部等多个部门。

水价政策在这时期逐步回归到有偿供水的合理轨道。1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》，规定超标排放污染物应交排污费，同年苏州市在全国率先进行排污收费试点。1980年辽宁省沈阳市率先收取城市地下水资源费［8］。1982年山西省政府发布的《山西省水资源管理条例》，开始征收水资源费。1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。该文件实际上是重新确认了1965年的《水利工程水费征收和管理试行办法》。

1．3 进入取水许可管理阶段(1988－1998)

1988年《中华人民共和国水法》的颁布，标志着中国的水资源管理进入了一个崭新的阶段。《水法》规定了取水应取得许可，1993年国务院颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，使水资源管理取得了独立于工程管理的地位，并有了具体法律依据。

1999年3月，时任水利部长汪恕诚在中国水利学会年会上发表“实现由工程水利到资源水利的转变——做好面向21世纪中国水利这篇大文章”重要讲话，2000年10月又在水利学会年会上作“水权和水市场——水资源优化配置的经济手段”，有力推动了中国关于基于水权和水市场的水资源管理制度改革的讨论和实践。2000年11月浙江省的东阳—义乌水权交易是我国水权交易的开题之作，水资源的市场化配置开始。2001年甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区进行水权交易的试点;山西、河北、河南三省签订了跨省购水合同。但这些所谓的水权交易是在没有明确定义和划分水权的情况下发生的，是先于水权制度建设的水权交易实践。

在水价方面，1988年《中华人民共和国水法》以法律的形式规定用水应当缴纳水费和水资源费。1992年国家物价主管部门将水利工程供水列入重工商品目录，把供水作为商品进行管理。水的商品属性得到证实认可。

在水资源管理体制方面，水利部的综合管理职能得到加强。《水法》中第九条明确规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。”1998年，国务院批准撤销地质矿产部，相应的地下水行政管理职能和建设部的城市防洪、城市地下水管理职能统一划归为水利部，国家防汛抗旱总指挥部办公室也设在了水利部，至此大致形成了由水利部统一管理水资源的体制。

相对于中央政府的水资源管理，地方政府基本上跟随中央，建立了相应的水行政管理部门(厅、局等)。但地方出现了水务体制改革的探索。1993年深圳市在原水利局和排水指挥部基础上组建了全国第一家水务局，率先打破了多龙管水的格局。相继，上海、河北、陕西、北京等地成立水务局，全国水务体制改革进入新的阶段。

1．4 基于水权的正规制度管理阶段(2002年—)

2002年经过修订的新水法颁布实施。新水法确立了水资源论证制度，规定国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证;在水资源不足地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。水资源论证制度的建立，为规划、项目的水资源管理的时间提前和科学论证提供了制度保障。

从上世纪末成为热点的水权改革，终于有了具体成果。经过几年讨论修改的《初始水权分配暂行办法》，以《水量分配暂行办法》的新名称，于2007年12月5日由水利部部长陈雷签发(第32号水利部令)实施。虽然名称改了，但水量分配的实质仍然是水使用权的“初始”分配。水权的初始分配指的是把原来笼统由国家拥有的水资源的使用权逐级明确分配到省、地市、县市等各级行政区域和终端用户。通过水权初始分配，把水权在各个区域和用户间明晰化，可以为用水管理、水权交易提供牢固的产权基础。

按“三条红线”(用水总量控制、定额管理、环境容量总量控制)实施最严格的水资源管理政策的提出，为取水许可、排污许可制度的实施提供了具体的发放许可的定量依据，把水资源管理的要求明确定量化，更便于操作和实施。

在水价管理方面，2003年7月，国家发改委和水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，明确水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并正式把水费正名为水价。2006年发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确取水许可在一定条件下是可以转让交易的，这为水资源使用权交易提供了法规依据。

在水资源管理体制方面，相对于旧《水法》，2002年新《水法》明确:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。并且明确了各大流域机构作为水利部派出机构综合管理流域水资源的职能。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

2008年政府职能改革，调整对城市水管理规定，明确水利部将不再负责城市涉水事务的具体管理，由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理的管理体制［9］。这为各级城市根据各自的具体情况，探索适宜的水务管理体制，提供了自由空间。

2 中国水资源管理存在的问题

尽管中国水资源管理制度建设取得了巨大成绩，从无到有，从工程管理到资源管理，从分散管理到综合管理，从非正式管理到正式管理，初步确立了以流域管理和区域管理相结合的综合管理体制，建立了以水量分配、取水许可、水资源论证为主要内容的水权管理制度和以全成本核算为原则的水价管理制度，但现实存在的种种水的困境，例如北方地区普遍存在的“有河皆干，有水皆污”，南方丰水而经济发达地区屡屡出现因水污染导致的供水问题，又真切地说明了我们的水没有管好［10］!那么中国水资源管理的问题究竟出在哪里?

(1)水资源权属不清。即使像黄河等流域，水量已经分配到各个省，但水权没有明晰到微观终端用户，大家喝的是“大锅水”!所以出现了近水楼台先得月的情况——用水条件便宜的上游挤占下游的用水，或者强势的一方挤占弱势一方的用水，例如具有更强大的政治经济势力的城市往往无偿挤占弱势农村的用水，处于不利地位的下游、农村的用水权却得不到保护和补偿;同时节水者对节约出的水没有处置和收益权，在水价偏低的情况下，因用水减少的节省的水费难以补偿节水投资，节水基本上属于公益事业，这必然影响大家的节水积极性。反正水是公家的，不喝白不喝，喝了也白喝!其结果必然是用水的无序、不公、低效!

(2)地方政府的水环境责任不落实、人民的水环境权得不到保障。人民有在安全良好的环境中生产生活的权利。《中华人民共和国环境保护法》明确规定了各级政府有保护辖区环境的责任。地方政府为了发展经济，却往往对环境污染睁一只眼闭一只眼，造成以牺牲环境为代价发展经济的局面。但环境被破坏后，人民的环境权遭受侵害，却没有途径、资源找负有责任的政府来负责，只能无奈地承受污染的危害!地方政府失察甚至放纵企业超标排污，使污染源失控，是我国水污染防治投资不少、但却很难改变水环境恶化趋势的根本原因。

(3)政府各部门在水资源管理方面的掣肘。这尤其表现在水利部和环境保护部在水质管理方面的扯皮。环境保护法负责起草《水污染防治法》，在该法中明确指出环境保护部门是水污染防治的主管部门;水利部负责起草《水法》，又在水法中明确写明水利管理部门是水资源保护的主管部门。但水污染防治和水资源保护如何分得开?水污染防治和水资源保护基本上重复的，于是主管水污染防治的环境保护部与主管水资源保护的水利部两个部门之间必然出现职责重叠而闹纠纷。水利部与原国家环境保护总局曾协商决定在各大流域机构建立双属的流域水环境保护局，本来是两个部门在流域层面进行协调管理的很好尝试，但还是因为协调不畅，成立后的流域水环境保护局基本上是水利部一家在管，流域水环境管理工作还是两个部门各自管自己的。水利部的立场是进入水体之前的污染源归环境保护部管，进入水体之后的事情归水利部管，并且根据水域功能规划、制订水体环境容量总量控制指标，但自身却没有管理排污许可的职能;而从环保部门的立场来看，环境是个大系统，是不可分割的整体，陆面、水面乃至大气污染都是相互紧密联系的，例如很多空气污染是因为水体中的污染物散发到空气中而产生的，不能要求环保部门把其所管辖的完整的环境系统中的水体单独割裂出来!因此环保部门负责的排污许可审批独立于水利部门的环境容量总量控制指标、是按自己的排放浓度和排放总量指标决定的。

3 中国水资源管理改革的发展方向

3．1 深化水权改革，明晰水权，建立水权交易制度

我国的水权改革应当坚持与社会主义市场经济相适应的水权制度。在保证水资源所有权属国家所有的前提下，赋予不同实体对水的占有权、使用权、收益权和处分权。缺水地区应普遍开展水权初始分配工作，尽可能明晰微观用水者的水权，以调动用水者自我管理水资源、高效利用水资源的积极性。在水权初始分配的基础上，进一步建立便于操作的水权交易制度，为发挥水市场的水资源配置基础作用提供制度保障。在水权初始配置和流转过程中，市场运作与政府调控要相互结合，建立合理的水权价格形成机制，共同推动水权市场交易的发展。

3．2 提供水环境权的法律保障

作为一种公共权力被广泛认同的水环境权，不仅超过了包括国界在内的地区的界限，而且超过了代际之间的界限。因此，政府应根据需要，完善水环境权的立法规范，在《环境保护法》、《水污染防治法》等重要法规中，加入保护水环境权的条款，建立水环境信息公开、咨询、监督、问责、赔偿等管理法规，使水环境权的保护有法可依。

3．3 落实地方政府水环境责任制

地方政府是保护地区水环境的责任主体。必须为避免地方政府出现偏好经济发展而忽视环境保护的倾向提供强有力的法律保障。应进一步强化地方环境责任的政府首长负责制，将水环境质量标准纳入官员考核，并细化可度量、可检查的具体指标，制订严格具体的奖惩措施。

3．4 强化水资源管理体制中的协调机制

克服“多龙管水”的弊端，必须加强一体化的水资源综合管理。但一体化综合管理不等于一个部门的集权管理!不能因为水系统是个紧密联系的完整的大系统就要求把所有涉水事务都集中到水利部门管理。因为跟水一样，很多系统都是紧密联系的完整的大系统，例如土地、环境、交通等等，如果每个紧密联系而完整的大系统都要求独立成一个部门，逻辑上是不可能的，因为这些独立完整的大系统之间还是相互交叉的，例如土地包含了水要素，环境包含了水生态系统，交通业包含水运。因此，那种试图把所有涉水事务都集中到一个部门管理的逻辑是行不通的!也因此，水资源的一体化综合管理的实质，不是一个部门的一元化管理，而是各涉水部门间充分协商的协调一致的管理!今后水资源管理体制改革的主要方向，不时把所有涉水事务集中到水利部，而是要建立和健全各部门间的协商机制。只要建立好了水资源管理的协调机制，即使在未来的大部制改革中水利部被合并了，国家水资源综合管理的作用和水平也不会受大的影响;或许可以建立总理或副总理领衔的国家水资源委员会，作为国家水资源综合管理的最高决策机构。

References)

［1］贾绍凤．建立节水型社会的根本途径:缺水适应［C］//中国水利学会水资源专业委员会．中国水利学会2005学术年会论文集:节水型社会建设的理论与实践．北京:中国水利水电出版社，2005:257－262．［Jia Shaofeng．Fundamental Ways for the Construction of Water-saving Society:Adaptation to Water Scarcity［C］//Special Committee for Water Resources，Chinese Society of Hydraulic Engineering．Theory and Practice of Water-saving Society．Beijing:China Water Power Press，2005:257 －262］

［2］中华人民共和国中央人民政府门户网站．新中国成立以来历次政府机构改革［DB/OL］．［2009 －01 －16］．http://www．gov．cn/test/2009 －01/16/content_1206928．htm．［The Website of People's RepublicofChina'sGovernment．TheReform ofGovernment Institutions Since the Foundation of People's Republic of China［DB/OL］．［2009 －01 －16］．http://www．gov．cn/test/2009 －01/16/content_1206928．htm．］

［3］马晓强，韩锦绵．我国水权制度60年:变迁、启示与展望［J］．生态环境，2009，18(12):146 －150．［Ma Xiaoqiang，Han Jinmian．60 Years'Water Rights Institution in China:Change，Revelations and Prospects［J］．Ecological Economy，2009，18(12):146 －150．］

［4］贾绍凤，张士峰．中国的用水何时达到顶峰?［J］．水科学进展，2000，11(4):470 － 478．［Jia Shaofeng，Zhang Shifeng．When Will Fresh Water Use in China Reach the Climax?［J］ Advances in Water Science，2000，11(4):470 －477．］

［5］贾绍凤．中国水价政策与价格水平的演变［C］．中国第四届水论坛论文集:人水和谐理论与实践．北京:中国水利水电出版社，2006:278 －284．［Jia Shaofeng．The Evolution of Water Price Policy and Level in China［C］．Proceeding of the Fourth China Water Forum．Beijing:China Water Power Press，2006:278 －284．］

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［7］贺骥，董藩，刘毅．试析我国水资源管理的对策［J］．中国水利，2005，(5):43 －45．［He Ji，Dong Fan，Liu Yi．Countermeasures For Water Resources Management in China［J］．China Water Resources，2005，(5):43 －45．］

［8］方国华，徐丽娜，吴文锦，等．我国水资源费征收管理情况调查分析［J］．水利经济，2002，(5):33 －37．［Fang Guohua，Xu Lina，Wu Wenjin，et al．Analysis of Water Resources Fee Management in China［J］．Journal of Economics of Water Resources，2002，(5):33 －37．］

［9］钟玉秀，王亦宁．深化城市水务管理体制改革:进程、问题与对策［J］．水利发展研究，2010，8:66 － 72．［Zhong Yuxiu，Wang Yining．Deepening the Urban Water Management System:Process，Problemsand Solutions［J］． WaterResources Development Research，2010，8:66 －72．］

［10］贾绍凤．如何突破中国水资源保护的瓶颈:制度分析与建议［C］//中国水利学会水资源专业委员会．2009年学术年会论文集．大连:大连理工大学出版社，2009:321－325．［Jia Shaofeng．How to Break the Bottleneck of China's Water Resources Protection-System Analysis and Suggestions//Special Committee for Water Resources，Chinese Society of Hydraulic Engineering．Proceeding of Academic Symposium 2009．Dalian:Dalian University of Technology Press，2009:321 －325．］

Institutional Reform of Water Resources Management in China

JIA Shao-feng1ZHANG Jie2
(1．Institute of Geographical Sciences and Natural Resource Research，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China;2．College of Resource Environment and Tourism，CNU，Beijing 100037，China)

Water scarcity is a crisis facing the world together，and is a bottleneck restricting the healthy and stable development of economy．Water sustainable use has already become the foundational and strategic question of sustainable development．For alleviating the water resources supply and demand contradictory，water management is the key．This paper reviews the institutional evolution of China's water management system by four phases:an informal resource management just for engineering projects;administration-bycommand under planning economy system with some buds of formal arrangements;water withdrawal licensing management;the formal system of management based on water rights．Despite of significant achievements in administrative management，water prices and water rights institutional reform，there are still many problems in water management，such as unclear water rights，breach of duty of government for environmental protection，and water environmental right not being guaranteed．Therefore，in the future，we should firstly continue to improve the reform of water rights，provide legal protection for environmental rights，set up specific assessment indicators for fulfilling governmental environmental responsibility，and improve institutional arrangements for strengthening the cooperation between the relative departments to realize coordinated and integrated water resources management．

water resource management;institutional evolution;water rights;water prices;reform

TV213．4

A

1002－2104(2011)10－0102－05

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．016

2011－08－31

贾绍凤，博士，研究员，博导，主要研究方向为水资源与区域可持续发展。

水利部行业公益性专项科研项目(编号:201101047)。

(编辑:王爱萍)