中国自然资源政策演进历程与发展方向

谷树忠 曹小奇 张 亮 牛 雄 曲 冰 何绍维

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京100010)

中国自然资源政策演进历程与发展方向

谷树忠 曹小奇 张 亮 牛 雄 曲 冰 何绍维

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京100010)

自然资源政策是国家政策体系的重要组成部分，其社会关注度、复杂性、地区差异性等特征较为突出。1980年代以来，中国自然资源政策大致经历了上世纪80年代、1991－1997、1998－2003、2004－2010等四个阶段的演进，期间，社会经济发展形势不断发展变化，自然资源政策的需求和目标也不断变化，并为社会经济快速发展提供了政策基础;但同时也在政策一致性、政策权威性、政策公正性、政策认知性等方面，暴露出一些不足和缺憾。自2011年开始，资源政策的演进进入了第五个阶段。展望未来，为全面落实科学发展观和加快转变经济发展方式，中国自然资源政策应不断创新，重点在政府规制、全面负责、促进转型、系统协调和差异设计等方面不断优化和发展。

自然资源;政策;演进历程;发展方向;中国

自改革开放以来，中国自然资源政策经过大致四个阶段的演进，并开始进入第五个阶段，其地位和作用不断增强，成为影响经济发展、社会进步、生态建设等方面的重要的、不可替代的政策。伴随着全面落实科学发展观和加快转变经济发展方式，自然资源政策在中国社会经济发展中的地位和作用还会不断上升。然而，在充分肯定自然资源政策发展及其成效的同时，也应该看到还存在诸多缺憾，需要根据自然资源政策发展的一般规律和中国国情及所处发展阶段的基本特征等，进行自然资源政策的优化设计，同时高度关注和研究资源政策的一系列热点及难点问题，使中国自然资源政策体系日趋健全和完善。

1 自然资源政策的基本特征

自然资源政策具有鲜明的特性，主要表现在以下5个方面:公共政策属性。由自然资源的占有排他性和利用行为外部性等所决定，自然资源政策须充分考虑公共利益而非私人利益、大众而非小众利益、长远利益而非短期利益、全局利益而非局部利益，从而具有鲜明的公共政策属性，是政府高度重视、研究、制定和实施的政策。广泛关注性。由自然资源与社会各阶层、各利益集团的利害关系十分密切的特点所决定，自然资源政策往往受到社会各界的广泛关注，从而为其形成和调整增加了难度。复杂性。由自然资源与经济增长、社会发展、环境保护、生态建设等方面的相互影响、相互制约的复杂关系所决定，自然资源政策具有高度的复杂性，其决策和调整须充分考虑经济、社会、环境、生态、技术等因素。区际差异性。由自然资源禀赋及供求关系的区际差异性所决定。自然资源政策须充分考虑区际差异性，例如我国矿产资源政策在东中西部的差异性，水资源政策在南北方的差异性，节能减排政策在能源基地的特殊性等。

2 中国自然资源政策的阶段性演进

中国自然资源政策呈阶段性演进。自改革开放以来的30多年间，大致经历了五个阶段。

2．1 第一阶段(1980年代)

上世纪80年代，特别是1986年以前，自然资源政策的基本取向有三点:资源处置政策方面，表现为资源由产业部门以计划手段集中处置。资源开发利用政策方面，主要表现为“有水快流、靠山吃山和靠水吃水”的加速资源开发的政策取向。资源供给政策方面，主要表现为扩大资源(资源性产品)出口以换取必需外汇。

2．2 第二阶段(1991－1997)

此阶段，自然资源政策的基本点主要体现为:开始强调耕地保护和节约用水问题，以及能源建设和保障问题。主要强调耕地保护和节约用水问题，以及能源建设和保障问题。对资源问题的强调，还主要立足于资源本身，较少与经济发展联系起来。主要立足于国内资源的开发、利用和保护，基本没有涉及国外资源问题。对资源价格与市场的关注较少——此时，市场化程度、对外开放程度还较低，有许多问题还未显现。

2．3 第三阶段(1998－2003)

此阶段是中国自然资源政策发展的重要发展阶段。在此阶段:明确提出两个根本转变，即经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变、经济增长方式由粗放型向集约型的转变，其中第二个转变对资源利用方式提出了新要求，资源节约的要求更为迫切。明确提出以市场手段配置和管理好资源，特别提出要理顺资源性产品价格，建立资源更新和保护的价格补偿制度。明确提出了两种资源、两个市场的设想，强调要进口短缺资源性产品。开始注意资源开发利用的生态环境效应问题——强调本着“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的原则加强生态环境建设。明确提出要实行世界上最严格的土地管理制度，重点管好、用好和保护好耕地资源。开始关注资源型城市问题，并提出建立石油等战略资源的储备制度。2003年，首次提出保护资源是基本国策。

2．4 第四阶段(2004－2010)

此阶段最大的进展主要表现为:开始系统(尝试)以资源调控经济，即明确提出和实施土地参与宏观调控;将节约能源和保护耕地列入各级政府的考核体系;进一步推动资源市场政策改革。

具体表现为:2005年明确提出利用土地审批和信贷投放两个“闸门”调控经济。2006年提出“把节能降耗纳入经济社会发展的统计、评价考核体系，建立信息发布制度”;提出调整资源税、理顺资源价格;限制资源性产品出口;根据区域资源等划分主体功能区。2007年被社会称为“土地新政年”，明确“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”(两个红线:18亿亩耕地+16亿亩基本农田);系统说明了最严格土地管理制度的具体内涵，即执行土地利用总体规划和年度计划、完善和执行节约集约用地标准、控制工业用地和执行工业用地出让最低价标准、落实建设用地税费政策、严格土地管理责任制;落实土地督察制度。2008年高度关注资源价格问题;强化资源节约制度及其建设;允许多种形式农村土地流转。2009年，加强产业、贸易、土地、投资、就业政策与财政、货币政策的一致性和协调性，形成调控合力;大力发展循环经济和清洁能源;落实节能减排指标体系、考核体系、监测体系。整顿规范矿产资源开发秩序;合理开发利用海洋资源;促进矿产资源枯竭型城市经济转型;坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线不动摇;推进集体林权制度改革。2010年，抓好节能、节水、节地、节材工作;推进矿产资源综合利用、工业废物回收利用、余热余压发电和生活垃圾资源化利用;合理开发利用和保护海洋资源;完善土地收入管理使用办法，抑制土地价格过快上涨;土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。加强土地承包经营权流转的管理和服务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模经营;完善集体林权制度改革配套政策;启动国有林场改革;扩大用电大户与发电企业直接交易试点;推行居民用电用水阶梯价格制度;健全可再生能源发电定价和费用分摊机制;完善农业用水价格政策。

2．5 第五个阶段(2011年 —)

2011年中国自然资源政策进入第五个发展阶段，可能会持续到2020年。此阶段主要表现为:以全面落实科学发展观和加速转变经济发展方式为标尺，系统梳理和优化调整现行资源政策，重点强化资源节约利用和优化配置的政策力度。2011年作为事实上的“水利年”，提出了实行最严格的水资源管理制度，明确了实行最严格水资源管理制度的“三条红线”，即建立用水总量控制制度，确立水资源开发利用控制红线;建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线;建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线。资源政策的差别化需求日益强烈，特别是区域差别化的要求日益增长，从而兆示资源政策、特别是土地政策的区域差别化发展趋势。

3 现行自然资源政策的宗旨与要义

3．1 宗旨

3．1．1 坚持资源可持续利用

可持续利用是资源政策的长期的基本取向。用以指导中国21世纪可持续发展的《中国21世纪议程－中国人口、环境与发展白皮书》［1］，明确提出自然资源可持续利用是可持续发展不可或缺的基础。无论是从民间还是从官方看，资源可持续利用都是不争的方向。资源可持续利用是资源政策的长期基本取向。可持续利用既是资源政策的目标，也是资源政策制定和实施的原则，更是资源开发利用的原则和要求。资源可持续利用已贯穿于政府规划之中。

3．1．2 保障国家资源安全

所谓资源安全，是一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力［2］。资源安全有五种基本含义:数量的含义，即数量要充裕;质量的含义，即质量要保证;结构的含义，即供给要多元;均衡的含义，即地区之间、人群之间要相对均衡;经济或价格的含义，即一个国家或地区可以从市场(特别是国际市场)上以较小经济代价(如较低价格)获取所需资源的能力或状态。

3．1．3 高效参与全球资源配置

同世界任何国家一样，中国的社会经济发展不可能建立在完全依靠国内资源的基础之上，须参与全球一体化进程和全球资源配置秩序。当然，也要关注各种形式的“中国威胁论”，包括“谁来养活中国”和“中国能源威胁”等。不断提升利用国外资源的层次，从“保护国内资源、利用国外资源”，向“节约国内资源、利用国外资源”转变，进而向“节约利用国内资源、合作开发国外资源”转变。

3．1．4 兼顾效率与公平目标

资源政策须充分兼顾效率与公平两大目标。此两大目标的矛盾情形往往多于一致情形，特别在经济和社会转型的国家或地区尤其如此。中国正处在以转变经济发展方式为主要特征的经济转型时期，和以建设和谐为主要特征的社会转型时期，既一方面要注重提高资源效率，同时也要注重资源公平分配，这也是中国资源政策须面对的复杂而困难的局面。为此，要建立健全旨在提高资源效率的体制和机制，如将资源节约纳入政府考核体系，提高资源价格以反映资源的真实稀缺态势;同时，也要建立健全旨在促进资源公平分配的体制和机制，如保障社会弱势群体的基本需求，合理安排资源权益，重视资源地的经济补偿等。

3．2 主要资源的政策要义

3．2．1 土地政策

土地政策的首要目标是严格保护耕地。保护耕地是我国的基本国策之一。基于对食物安全、特别是粮食安全的考虑，耕地历来被视为最重要的战略性资源。保护耕地资源也往往作为我国最基本的资源政策。保护耕地是我国的刚性政策之一，这是由人口增长、经济增长、城市化、生活水平提高等不可逆转的变化及占用耕地压力持续存在等所决定的。受比较利益等多重因素驱使，耕地保护往往为非主动行为，而需政府加以强制推进。保护耕地已经被纳入各级政府的考核体系。

保障城市化和工业化建设用地需求，亦是我国土地政策的重点之一。勿庸置疑，正处于快速城市化和工业化发展之中的我国，各地建设用地需求极其旺盛，成为推动农用地、特别是耕地非农化的主要驱动力。我国土地政策在保障食物安全目标下注重耕地保护的同时，也须保障城市化和工业化所需建设用地需求。但无论如何，至少在国家层面，应将耕地保护作为土地政策的首要目标，而保障建设用地需求则是第二位的目标。

除保护耕地和保障建设需求之外，土地参与宏观调控，也是我国土地政策的重点之一。

3．2．2 水资源政策

水资源政策的主要目标是保障“三生”用水，即保障生活、生产、生态用水。其重点大致有三。其一是节约用水，这是由我国普遍缺水的国情所决定的。其二是保护水资源，保护有限的水资源和水环境，其实质是保护和提升水资源的可用性，保持和提升水资源对社会经济发展的支撑能力。其三是用水管理社会经济事务，其核心是重视水资源的制作用，用水资源数量和水环境容量控制经济和社会发展速度、规模和结构等。另外，各地已普遍开始重视城市水源地建设和保护等相关政策，城市水源地的建设和保护已关系到城市的可持续发展。

2011年，水资源政策又发生了重大变化，其主要标志就是要实施最严格的水资源管理制度，其核心就是水资源及水环境的“三条红线”［3］。从目前各地的反映看，各地区对“三条红线”的接受程度尚有较大差异，北方接受程度要高于南方，城市化水平高的地区高于其他地区;“三条红线”实施的条件和基础尚不完全具备，“效率红线”的条件基本具备，而“承载力红线”和“纳污能力红线”尚需系统、科学的评估等大量基础性工作。

3．2．3 能源政策

能源政策有两个基本点，其一是保障国家和地区能源安全;二是注重节能减排。在保障国家和地区能源安全方面，重点提升能源安全保障能力和水平，拓展能源保障渠道和通道。在节能减排方面，一是优化能源结构，包括推进能源清洁化发展、发展新能源、优化能源生产结构和消费结构等;二是提高能源效率，包括提高生产领域的能源效率(重点提高能源的投入产出率)，提高消费领域的能源效率(重点加强生活节能技术和制度能力建设等);三是将节能减排纳入各级政府(及重点企业)的考核体系。

3．2．4 矿产资源政策

矿产资源政策的基本点有三:一是提高国内矿产资源的供应能力，包括加大能源矿产资源的勘查开发力度，促进区域地质矿产勘查开发的合理布局，提高矿产资源综合利用水平开展节能降耗，建立战略矿产资源储备制度，以及逐步解决老矿山的资源接替问题等。二是拓展国外矿产资源持续稳定经济的供给渠道、通道和综合能力，同时扩大矿产资源勘查开发的对外开放与合作水平。三是注重实现矿产资源开发与环境保护的协调发展，包括限制生态环境有较大影响的矿产资源开发，建立多元化的矿山环境保护投资机制等。另外建设和谐矿山、和谐矿区，也是矿产资源政策的重点之一，且其重要性与日俱增。

4 现行自然资源政策的缺憾

4．1 资源政策间的非一致性缺憾

资源政策间的非一致性缺憾，主要源自部门间(政策)的不协调。资源政策涉及资源、产业、环保、生态等部门，且资源政策与产业政策、环保政策、生态政策等政策有着密切的互动关系。理想的资源政策，应是在与相关部门协商基础上，实现与产业、环保和生态政策的协调一致。然而，由于资源管理体制改革的非彻底性，资源问题的复杂性，以及部门利益的驱使，我国资源政策之间还存在非一致性缺憾，主要表现为资源政策与产业政策、环保政策和生态建设政策间的非一致性甚或矛盾性。

4．2 资源政策的非权威性缺憾

资源政策的重要性与日俱增，但其非权威性的问题依然存在。资源政策间的非一致性是导致资源政策权威性受损的主要原因，出多门、政策界限模糊及政策或部门间的“扯皮”现象时常发生。其次，资源政策的可操作性差也在相当大程度上影响资源政策的权威性，特别是有些资源政策只是提出原则要求，缺乏具体的政策实施措施，政策的解释和理解有时也出现偏差。最后，资源政策的稳定性差进而对资源政策的权威性造成损害。政策调整是必要的，但过于频繁的调整就会使人无所适从，从而影响对政策的信任和信心，进而影响政策的权威性。

4．3 资源政策的非公正性缺憾

我国资源政策的公正性不断增强，但还在相当大程度上存在非公正性的问题。其一是所有制间的非公正性，即或明或暗、或多或少地，有诸多资源开发领域对于非国有企业有歧视倾向或现象。其二是地域间的非公正性，为保证地方利益的获取和不受影响，地方政府往往实行有地域区别的资源政策，对本地使用者给予一定的优惠，而对外来使用者规定一定的约束。其三，国际非公正性，或可称之为国际非(完全)开放性。不可否认，战略性资源开发领域的开放应比较慎重且须渐进稳妥，但也不可能完全封闭，否则就会给国外以资源保护主义的口实，进而不利于我国利用两种资源、两个市场，毕竟我国利用国外资源的规模会持续增大。另外，限制性政策与鼓励性政策往往不对称，基于资源所有权及资源保护等多方面的考虑，资源政策呈现限制性规定多于鼓励性规定、限制性规定比鼓励性规定具体的结构特征。当然，从资源管理为公共管理的角度看，这也无可厚非，但确实影响到了资源开发利用方式的优化。

5 中国自然资源政策发展方向与研究热点

5．1 对于自然资源政策发展演进方向的展望

5．1．1 政府规制

所谓政府规制，植草益认为是“由社会公共机构——司法机关、行政机关、立法机关，依照一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”［4］。结合自然资源在社会经济发展中的功能与特性，谷树忠等提出了国土资源规制的概念，即“国土资源规制的概念是将规制与国土资源相结合提出的。它有两层含义，其一是政府对各行为主体与国土资源有关的行为所进行的规范化约束与管理;其二是政府将国土资源作为手段，对企业及地方政府的行为进行约束，以使之更加符合国家利益、公共目标和社会需求”［5］。

5．1．2 全面负责

负责性，是任何政策的基本点。负责的政策是负责的政府的具体体现。资源环境领域，由于其关系到发展的全局性、战略性和可持续性，其政策更需要“负责”。负责的资源政策是我国资源政策的重要发展方向之一。

所谓负责的资源政策，是指对国家和人民全面负责，对当代人和后代人均衡负责，兼顾经济发展、社会进步、环境保护、生态保育等多重目标的资源政策。负责的资源政策至少要具备5个基本要素:满足人民生活需要，即要满足几乎所有人、特别需要满足社会最低阶层的基本需要(求)。满足社会经济持续发展需要，即要支撑社会经济持续平稳发展。要实现资源可持续利用，注重资源节约利用或高效利用。注重生态环境保护，不能以牺牲生态环境为代价。资源矛盾或纠纷数量较少、处理较好。

5．1．3 促进转型

自然资源政策与生态环境政策一道，是支撑经济发展方式转变或实现经济转型发展的重要政策基础。加快转变经济发展方式，需要包括资源节约和高效利用、资源替代与置换、资源优化配置等方面的政策支撑。资源产权、资源价格、资源税费等方面的资源政策以及资源规制，是转变经济发展方式的重要基础、重要信号、重要保障和重要手段。

5．1．4 系统协调

未来自然资源政策一个重要的发展方向是加强和提高系统协调性，即在科学发展观系统统筹思想指导下，加强各类资源之间、资源与生态环境之间、资源与经济发展之间、资源与社会发展之间的政策调调，以形成不可或缺的政策协同性和合力，推动自然资源、生态环境、经济发展和社会进步等目标的均衡、显著地实现。实现政策间的系统协调，可以采取多目标耦合、公众协商、投票决定等方式进行。实现政策间的系统协调，关键是要提高各项政策的普通民众参与度，切实推进决策民主化;同时，亦应高度重视决策的科学化进程，鼓励和支持资源及相关领域政策研究咨询。

5．1．5 差异设计

自然资源政策是保障国家和民族根本利益的基础性、战略性政策，须主要着眼于国家目标的实现。但同时，由于各地区的自然资源条件的差异性，以及社会经济发展的地区不均衡性，注重和加强自然资源的地区差异化设计是必然的选择。在保障国家自然资源政策目标总体取向一致的前提下，应鼓励和支持各地区根据本地区的实际情况和具体要求等，制定和实施具有地区特性或地区特色的自然资源政策。同时，也应考虑产业之间的资源政策差异性，特别对能源产业的相关资源政策的特殊需求，给予高度重视，以使之健康、可持续发展，并为国家和地区能源安全提供坚实的保障。

5．2 关于近期自然资源政策研究热点的思考

结合国内资源政策发展趋势和我国落实科学发展、转变经济发展方式、建设和谐社会等需求，提出关于近期我国自然资源政策研究热点的若干思考。

5．2．1 综合性研究热点

不考虑资源类别差异，自然资源政策近期的研究热点可能有如下十个方面:建立健全资源政策体系，特别是注重研究自然资源基本法，并注重各类资源政策协调性及其设计。资源安全保障政策，特别是注重均衡兼顾国家资源安全与区域资源安全的政策。关于资源富集区的特殊政策，特别是瞄准欠发达资源富集区、旨在规避“资源诅咒”的政策。资源价值手段改革，特别是进一步推进重要资源(性产品)价格及资源税改革。资源节约制度体系的建立和健全，特别是资源核算制度、资源统筹制度、资源考核制度、资源统计制度、资源报告制度的建立和健全。进一步推进资源有偿使用制度，特别是在西部地区、资源富集区，重点推进矿产和水资源有偿使用制度。资源型企业社会责任，特别是央企的地区责任。大力推进资源管理制度改革，重点解决好资源属地管理与资源垂直管理的关系，大力推进资源环境一体化管理。注重加强资源承载力规制，特别注重土地、能源和水资源规制。优化设计资源国际贸易与合作开发的制度环境，跟踪分析和营造有利的制度环境。

5．2．2 土地(资源)政策热点

土地(资源)政策历来都是自然资源政策的一个重要而敏感的政策领域。我国土地政策创新和研究的空间巨大。近期看来，有十个方面需要特别关注:土地承载力规制，即运用土地承载力调控社会经济发展。着力建立土地红利共享机制，重点建立公民均等分享城镇化和工业化形成的土地红利的政策。鼓励和支持土地节约集约利用的政策。保护性土地用途的安全管理，重点是湿地、林地、耕地等保护性用地的特殊政策。农民自愿永久性放弃土地的相关政策，包括针对农民自愿永久性放弃土地承包权和宅基地的政策。农村土地股份的合法性与风险性规避政策。村庄整治中的集体建设用地产权(重新)确认的相关政策。城乡建设用地统筹相关政策，包括城乡建设用地增减挂政策的改进和完善等。耕地保护经济合理性政策。保障性住房建设供地相关政策。

5．2．3 水资源政策热点

水资源政策的重要性与日俱增。特别受《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的推动，我国水资源政策将迎来创新发展的重要时期，可望在以下十个方面进行探索和创新:初始水权及其交易政策。水资源规制，包括水资源承载力和水资源利用效率规制。水价及其调整和监管政策，包括水价成本构成及标准合理性、公开性等，以及阶梯水价相关政策等。水资源区域配置的经济利益分配或补偿政策。水资源与水环境管理一体化政策，重点包括水资源政策与水环境政策协调性及其设计。水务及其市场化配套政策。水资源核算，包括经济增长的水资源代价，以及将水资源作为制约经济发展方式、速度和规模的因素或手段等相关政策。节水政策创新。水安全管理，即基于水资源安全、水环境安全和水生态安全的管理体系的设计等。国际(国际河流)水资源与水环境政策。

5．2．4 能源政策热点

能源政策是支撑国家工业化、城镇化和现代化的重要政策。近期，能源政策应重点关注如下十个方面:新能源供给侧和需求侧优惠政策及其合理性。能源基地特殊政策需求及其合理性。能源价格形成机制与价格体系。煤炭资源整合中的各主体权益问题。煤炭价格形成机制。石油价格形成机制。电价形成机制，特别是终端电价形成机制以及各环节电价变化传导机制。能源战略储备政策。能源国际合作政策。节能考核制度改革创新。

5．2．5 矿产资源政策热点

矿产资源政策的敏感性越来越高。近期应特别关注如下十个方面:矿权设置的民主化进程，即越来越多地听取各级地方政府和各族群众的意见、建议和诉求，将可能的纠纷和矛盾消化在萌芽状态。矿区生态环境保护治理政策，切实保护矿山、矿区的生态环境。矿产资源有偿使用政策，在西部地区、特别是欠发达资源富集区切实推进矿产资源有偿使用制度的实施。矿产资源税费金价政策改革，探索各类价值形式的统一或合并。矿产资源整合相关政策，保证矿产资源整合均衡地兼顾各种所有制、各级规模、各种来源的利益主体的利益。矿产资源战略性储备与保护政策。矿产资源国际合作政策创新。优势矿产资源贸易规制，并注重规制依据和规制手段的合法性和合理性。国际矿产品订价体系参与机制。矿权交易及其规范化相关政策。

6 结论与讨论

中国正处在社会经济转型发展时期，同时也是各项改革不断推进的时期。包括自然资源政策在内，中国的政策体系正在并将继续进行探索和创新。中国自然资源政策在经历了四个发展阶段之后，已经进入了更加注重系统性、协调性、权威性、公正性，更加注重以科学发展观为指导，更加注重加强政府规制，更加注重差异化设计，以及更加注重责任感的发展时期。自然资源政策优化创新需要进行大量的探索和研究，也必将为国家可持续发展做出应有的重要贡献。

References)

［1］中国21世纪议程管理中心．中国21世纪议程:中国人口、环境与发展白皮书［M］．北京:中国环境科学出版社，1994．［The Administrative Center for China's Agenda 21．China's Agenda 21st Century:China's White Paper on Population，Environment and Development［M］．Beijing:China Environmental Science Press，1994．］

［2］谷树忠，姚予龙，沈镭，等．资源安全及其基本属性与研究框架［J］．自然资源学报，2002，17(3):280 －285．［Gu shuzhong，Yao yulong，Shen lei，et al．Conceptual Framework and Research Focus of Resource Security［J］．Journal of Natural Resources，2002，17(3):280 －285．］

［3］中共中央、国务院．中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定．http://www．gov．cn/jrzg/2011 －01/29/content_1795245．htm．［CPC，the State Council．CPC Central Committee and the State Council aboutAcceleratingDevelopmentofWaterConservancy Reform Decision．http://www．gov．cn/jrzg/2011 － 01/29/content_1795245．htm．］

［4］(日)植草益．微观规制经济学［M］．朱绍文等，译．北京:中国发展出版社，1992．［Masu Uekusa．Micro Economic Regulation［M］．Translated by Zhu Shaowen，et al．Beijing:China Development Press，1992．］

［5］谷树忠，周洪，武红，等．国土资源规制:基本理论与中国实践［J］．中国人口·资源与环境，2011，21(5):1 －9．［Gu Shuzhong，Zhou Hong，Wu Long，et al．Natural Resources Regulation:Basic Theories and Practices in China［J］．China Population，Resources and Environment．2011，21(5):1 －9．］

The Evolution Process and Development Direction of China's Natural Resources Policies

GU Shu-zhong CAO Xiao-qiZHANG Liang NIU Xiong QU Bing HE Shao-wei
(Institute of Resources and Environmental Polices，Development Research Centre of the State Council，Beijing 100010，China)

Natural resource policies are the important components of the system of national policies．Their importance，complexity，public awareness is more and more remarkable as economic and social development going on．Since 1980s，China's natural resource policies have experienced 4 period evolution，including the periods of 1980s，199－1997，1998－2003 and 2004－2010．In the past 30 years，China's social and economic development attracted worldwide attention，and the demand and targets of China's natural resource policies changed gradually and contributed greatly to the quickly social and economic development．But，many problems of natural resource policies，such as non-consistency，non-fairness，non-authority，and non-awareness problems have been arising．Since 2011，China's natural resource policies enter the fifth period with the new water resource policies published in the beginning of the year．Looking in the future，China will enter a new period，in which natural resource policies will be innovated gradually and remarkably aiming at implementing the Scientific Outlook on Development and accelerating the shift of economic development model．The future emphases for innovation will be concentrated on government resource regulation，responsible resource policies，accelerating economic development model shift，improving integration of different resources policies，and differential design of resources policies for different regions．

natural resource;policies;evolution process;development direction;China

F019．6

A

1002－2104(2011)10－0096－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10.015

2011－09－16

谷树忠，研究员，博导，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，主要研究方向为资源与环境政策、资源经济与资源安全。

国务院发展研究中心重点课题“转变经济发展方式的水资源政策研究”(编号:DRC2011－11)。

(编辑:常 勇)