俄罗斯检察监督立法的考察与评价

张艳敏 (海南省广播电视大学 海南海口 570105)

施源明 (浙江省宁波市鄞州区检察院副检察长 浙江宁波 315211) ■文

俄罗斯检察监督立法的考察与评价

Study and Assessment of Procuratorial Supervision Legislation in Russia

张艳敏 (海南省广播电视大学 海南海口 570105)

施源明 (浙江省宁波市鄞州区检察院副检察长 浙江宁波 315211) ■文

俄罗斯检察机关承担着监督法律实施的宪法职能,其检察监督立法完备而有力。对俄罗斯的相关立法进行考察,有助于我们更好地认识和理解检察机关法律监督职责的历史角色和发展轨迹,从而为完善我国的检察制度拓展视野,启发思路。

一、俄罗斯检察监督立法的历史回顾

将“监督”作为检察机关的基本属性定位,俄罗斯是首创,也是迄今最重要的实践者。在这个问题上,欧美各国与俄罗斯不同。欧美各国深受古希腊罗马时代的朴素自然法精神和近代以来的自由主义思潮影响,大多在政治模式上贯彻了比较彻底的分权制衡和司法独立原则。尽管一些欧洲国家的检察机关在具体职能的某些方面和俄罗斯检察机关相似,如对法院判决的再审提起权和判决执行的监督权、对行政机关或社会组织的监督权等①如法国法律规定最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督”,检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外,还对户政官员、私立教育机构等行使广泛的监督权。德国检察机关也具有一定的 “保证国家法律统一实施的职能,除对刑事诉讼的侦查、审判、执行负有广泛监督权以外,对律师执法活动的合法性,也负有一定的监督职责”。参见王然冀：《当代中国检察学》,法律出版社 1989年版,第 70页;中国检察考察团：《德国的检察制度》,《人民检察》1994年第 11期。,但总的来说很少有从法律上将检察机关直接定位国家法律监督机关的情况。而俄罗斯囿于其特殊的地理环境,受欧洲古代朴素自然法思想以及近代自由主义思潮的影响均不够深刻,其政治传统也因此一直有着相对浓厚的集权主义色彩,沙皇的权力一直居于特殊地位,这也深刻影响了其后来的政治生态发展脉络。

一提到我国的检察制度深受原苏联影响,人们常有意无意地将这一问题和某种意识形态的东西联系起来,似乎“法律监督”是社会主义苏联根据列宁法律监督思想专门创制的,这实际上是一个误区。事实上将检察机关定位于法律实施监督者,最早源于 1722年俄罗斯沙皇彼得一世签署《关于总检察长职位的命令》。根据这一法令,俄罗斯检察机关得以建立,总检察长作为“国家的眼睛”、“国家案件的诉讼代理人”,对当时最高国家机关参议院的活动是否严格执行议事规则和皇帝命令,实施直接监督,并拥有要求参议院就法律未调整的问题通过决议的“法律创制建议权”。总检察长权能仅隶属于沙皇,各级检察长还对其他国家机关的活动是否遵守法律实施监督②【 俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 27～28页。。由此可见,检察机关在俄罗斯作为法律监督机关的性质定位,从那时就已经开始了。而到十月革命后的苏俄中央机关于 1922年批准《检察监督条例》,决定恢复检察机关,俄罗斯检察机关的法律监督历史已经整整走过了两百年③两百年间,俄罗斯检察机关的法律地位和监督职责也几经变迁,绝非一帆风顺。彼得一世死后,检察机关相当长一段时期内在实质上被停止了活动,直至1741年女皇签署命令恢复彼得一世时期的检察机关设置及其职权。此后的叶卡特琳娜女皇时期,检察机关的法律监督地位进一步确立,对各地方权力机关的监督显著加强。叶卡特琳娜之后,检察监督再度被削弱,但其监督地位并未改变,活动仍然积极。1862年国务会议通过的《关于检察机关的基本规定》,非常明确地规定了检察机关的使命是“对俄罗斯联邦境内是否准确和一致地执行法律实施监督”。然而随着 1864年俄罗斯以学习欧洲各国建立近代诉讼制度为特征的司法条例的通过,检察机关从监督机关基本上演变为了刑事追诉机关,但其实质上的监督职权仍然不少,如对预审程序实施监督,对法院遵守诉讼程序的情况进行监督,对刑事判决的执行情况和服刑场所遵守法律的情况等进行监督。这一局面,一直持续到 1917年十月革命后俄联邦苏维埃撤销检察机关。详细情况请参见【俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 27～38页。。根据这一条例,新的苏维埃国家的检察机关,同样被鲜明地赋予了法律监督的特殊地位 (从条例的名称即可看出),其职责也被详细列举,即“以国家的名义对一切国家权力机关、经济机构、社会组织、私人组织和公民的行为是否合法实施监督;对违法的决议和命令提出异议;对违反刑事法律的人提起刑事追诉;对侦查机关的活动实施监督;在法庭上支持国家公诉以及对是否正确羁押被监禁者实施监督”。但该条例并未完全涵盖关于检察监督的所有问题,在很长一段时期内,关于检察机关组织结构、检察长的职能和权限等问题,基本上是法院组织立法予以调整的④【 俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 32页。。1922年条例之后,苏联又先后通过了多个关于检察监督的法律文件,如 1929年的《苏维埃社会主义共和国联盟最高法院和苏维埃社会主义共和国联盟最高法院检察院条例》、1933年的《苏维埃社会主义共和国联盟检察机关条例》、1955年通过的《苏联检察监督条例》、1966年的《军事检察机关条例》,并最终于 1979年通过了具有综合调整性的全联盟性立法文件《苏联检察机关法》。这一法律既规定了检察机关的组织,也规定了检察机关的活动,包括军事检察机关的组织和活动,内容十分全面和具体,实际上也成为了苏联解体以后 1992年 1月《俄罗斯联邦检察机关法》的历史文件基础。

二、当代俄罗斯检察监督立法

1992年 1月通过且至今生效的《俄罗斯联邦检察机关法》,是调整当代俄罗斯检察机关组织体系和职能活动的全面性法典。法典共计 7编 54条,7编分别是：总则、俄罗斯联邦检察机关的体系和组织、检察监督、检察长参与法院审理案件、检察机关的干部和机构、军事检察机关各级机关组织和活动保障的特点、检察机关组织和活动的其他问题。虽然条文数量看似不多,但实际上每个条文下面的内容十分丰富,层层罗列,面面俱到,因此其法典总规模的汉译本,有洋洋洒洒两万余字数,堪称翔实和厚重。法典第一编“总则”规定的是检察机关的法律地位和基本权限等问题,其第一条第一款开宗明义地规定“俄罗斯联邦检察机关是以俄罗斯联邦的名义,对俄罗斯联邦宪法的遵守情况和俄罗斯联邦境内现行法律的执行情况实施监督的联邦集中统一的机关体系”,第二条则具体规定了检察机关的九种具体职能⑤具 体包括对国家机关及其公职人员、社会组织管理机构及其领导人员执行法律和颁布法律文件的合法性监督,对上述机关、组织及其人员恪守人和公民权利与自由情况的监督,对实施侦查搜查、初步调查和预审活动的机关执行法律情况的监督,对司法警察执行法律情况的监督,对刑罚和法院指定执行强制措施的机关的行政部门、羁押监禁场所的行政部门执行法律情况的监督,依据刑事诉讼法的赋权进行刑事追诉,协调护法机关反犯罪斗争的活动,以及按照其他诉讼立法的规定参加法院审理并对与法律抵触的民事、刑事等裁判和决定提出抗诉,俄罗斯联邦检察机关还可以参加法的创制活动。参考文献同前。。法典第三编“检察监督”是对检察机关法律监督职能的集中规定,用四章分别规定了检察机关的四种主要监督职责及其行使程序和权限,即“对国家机关和有关社会组织及其人员执行法律情况的监督”,“对公民权利与自由被尊重和保护情况的监督”,“对侦查搜查、初步调查和预审活动执行法律情况的监督”,以及“对刑罚执行机关、羁押监禁部门执行法律情况的监督”,内容非常具体,也充分照顾了与各诉讼法等其他法律的关联性,可操作性很强。

应当提到的是,苏联解体后俄罗斯社会关于检察监督何去何从的问题,曾经发生过激烈争论,并反映到立法活动中来。现行《俄罗斯联邦检察机关法》的最初颁布时间要早于其现行宪法,当时的过渡色彩明显 (目前的文本是经由日后的多次修正而来)。因此在随后制定俄罗斯联邦宪法时,关于废除检察机关一般监督权、将检察机关变为刑事追诉机关的声音一度甚嚣尘上,但在联邦总检察长和反对限制检察权的力量的据理力争下,上述要求最终没有被宪法吸收。宪法通过后,俄罗斯社会关于检察机关的地位和作用问题依然分歧严重,激进改革派主张按照西方模式重构检察机关,但遭到强烈反对,最后双方妥协,通过 1995年的修正法案和1999年至 2005年间每年至少一个的修正法案,对俄罗斯检察机关的地位、职权包括其法律监督职能进行了调整,从而形成了今天《俄罗斯联邦检察机关法》的法律面貌。根据法律修正的内容,俄罗斯检察机关一般监督权 (如立法倡议权、对法院审判活动的一般性监督权等)被弱化,但对宪法和法律执行的监督权、对联邦和联邦主体权力机关及其人员的一般监督权、对侦查活动和刑罚执行、监禁活动的监督权、对法院裁判的抗诉权、对部分案件的直接侦查权等得以保留,并增加了关于保护人权免受非法侵害等新的检察监督职责。⑥参见樊崇义、吴宏耀、种松志主编：《域外检察制度研究》,中国人民公安大学出版社 2008年版,第 297～300页。从这一意义上看,检察机关的监督权虽然有所“舍”,实际上也有所“得”,在被取消部分权力的同时,也扩张了自己的监督范围,实现了新的发展。

三、对俄罗斯检察监督立法的评价

俄罗斯学者对其检察制度和检察立法的历史演进有过这样的论断：“自俄罗斯设立检察机关之时起,检察监督立法得到不断地发展。检察监督立法的发展,同时又促进了检察机关组织和活动的完善,促使在俄罗斯确立高效的检察监督。”应当说,上述论断是符合历史事实的,俄罗斯检察监督立法的发展演变过程也确实有很多地方令人瞩目。

(一)俄罗斯检察监督立法典型地体现了法律发展的连续性和历史继承性,其对业已形成的制度经验的合理保留与完善,值得肯定。

从俄罗斯检察监督立法乃至其整个检察制度发展演变的历史看,虽然先后历经了沙皇专制时期、资产阶级民主革命时期、苏联时期和当代俄罗斯时期等多次剧烈的社会政治震荡与转型,其自身也屡经挫折,尤其是苏联解体后检察监督法律地位问题曾受到严重冲击,但总体而言俄罗斯的检察监督仍是朝着不断肯认、不断调整、不断完善的方向发展的。这无疑表明俄罗斯社会对检察监督制度与其历史传统和现实国情的契合性,有着深深的认同与共识。从另外一个角度看,俄罗斯在国家转型过程中,其间许多的社会矛盾是不可能通过搬用西方制度模式加以解决的,相对而言其自身业已成型并有丰厚历史经验的某些制度,反而更加有用,检察监督权或许就是个例子。如曾经饱受激进改革派攻击的检察机关一般监督权问题。虽然苏联解体后新的俄罗斯检察机关法中检察监督权的内容有不小变动,但一般监督权的许多内容包括对宪法和法律实施情况的监督权、对联邦和联邦主体权力机关及其人员的监督权等,还是得以保留,这实际上也是在苏联解体后俄罗斯改革转型过程中,对西方民主模式无法立即有效解决的具体的权力制约问题的一种现实回应。从客观上看,俄罗斯是个地域辽阔、民族众多、分离主义活动猖獗的国家,在国家其他权力制度和军事力量的保障之外,赋予检察机关以一定的法律实施活动监督权也有其特殊意义。由于监督对象和监督内容的特殊性,一般监督被认为是“对国家各种执法活动最有效、最彻底的检查形式”,“俄罗斯检察院一般监督的宗旨对保障真正符合俄联邦主体各主权国家活动条件、预防分离主义倾向有直接关系。一般监督对社会政治、经济产生了实质性影响,促进俄罗斯改革进程中因其法律的不完善而伴随产生的消极现象的中立化”⑦樊 崇义、吴宏耀、种松志主编：《域外检察制度研究》,中国人民公安大学出版社 2008年版,第 307页。。

(二)俄罗斯高度重视对检察监督的专门立法工作,在此基础上形成了包括宪法、检察机关法和其他部门法在内的“一宪、一专、多点”综合性检察监督法律体系。

从俄罗斯关于检察监督的立法看,检察监督问题首先是在宪法中予以明确规定,这一模式从 1936年的《苏联宪法》一直延续至今。根据 1936年宪法,苏联中检察长被赋予对各部及其主管机构、公职人员以及苏联公民是否正确执行法律实施最高监督的权力;检察机关的统一集中原则和检察监督独立原则,也被明确规定。1977年新的《苏联宪法》通过,除了上述关于检察监督法律地位和体制原则问题之外,宪法还首次明确列举了执行法律情况应当接受检察监督的国家机关的名单。苏联解体后 1993年通过的俄罗斯联邦现行宪法,也历史地肯认了上述检察一体和检察独立原则。但从宪法本身作为根本法的角度看,那些具体调整各级检察长权限、检察监督组织和活动程序的规范,宪法并未规定,而只是明确了关于这些问题由联邦法律予以规定的引文条款⑧【 俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 38页。。这实际就是引伸出了关于检察监督的专门立法问题。

事实上,俄罗斯一直都很重视关于检察监督的专门立法,以具体贯彻宪法宏观性、原则性的规定⑨需 要说明的是,此处的 “专门立法”并非指法典的名称和内容只有“检察监督”的法律,如果名称不是 “检察监督法”但其内容包含了关于检察监督的集中性、统一性、专门性规定,而且这些规定作为一个整体在全部法律体系中是独一无二的,那么该法也属于我们所称的“专门立法”范畴,如俄罗斯的检察机关法。。早 1936年宪法通过后,苏联就于 1955年通过了《苏联检察监督条例》,将宪法规定的最高监督职能细化到检察监督的各个基本领域,规定了实施检察监督的具体法律手段,如对法院裁判的抗诉、对要求有关机关和社会组织消除违法行为及其原因的提请权,并规定了检察机关的结构及其工作人员的任命、履职程序等内容。“向任何非法决定提出异议是检察长最重要的职责之一”这一思想在条例中得以体现,使得这一法律文件被视为是“检察监督立法进一步发展的重要里程碑”⑩【 俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 34页。。1977年宪法通过后,苏联迅即于 1979年通过了内容全面具体的《苏联检察机关法》。与 1955年条例不同的是,这一法律规定的更为全面和具体,检察长的权限被明确规定适用于检察监督各个领域,明确了有关机关对检察监督文件的审议期限,明确了其他机关对检察监督决定的执行义务,并首次规定检察长对于侵犯公民权利和自由的文件提出的异议,以及在法律规定的其他情况下提出的抗诉,可以中止被监督文件的效力⑪有关内容参见【俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 35页。。这一保障性规定,在苏联解体后俄罗斯联邦的检察机关法中继续得以体现。1992年 1月通过并在日后不断修正的《俄罗斯联邦检察机关法》,很大程度上沿袭了 1979年的检察机关法。

应当说,检察监督的专门立法是俄罗斯检察监督立法的一大特色,也是俄罗斯检察监督主要的、核心的法律规范依据。但与此同时,俄罗斯涉及检察监督的具体规范也散见于其他许多立法文件中。如各诉讼法典、《民警局法》、《犯罪嫌疑人和被告人羁押法》、《司法警察法》、《联邦安全局法》、《侦查搜查活动法》、《执行剥夺自由刑罚的机关和机构法》、《向法院控告侵犯公民权利与自由的行为和决定法》等。在联邦宪法的统领下,这些“多点分布”的法律规范围绕着《俄罗斯联邦检察机关法》,与之相配套,共同形成了一个具有俄罗斯特色的检察监督法律体系。在这个“一宪、一专、多点”的综合性检察监督法律体系中,宪法的角色是宏观定位和基本赋权,作为专门法律的《俄罗斯联邦检察机关法》则负责监督职责权限的具体设定、监督方式的基本规定和各监督权限、监督程序的总体组织协调,实现检察监督在规范体系上的“一体化”目标,而各诉讼法和其他部门法,则承担在本领域或环节对涉及到的检察监督活动规定具体的程序措施、执行方式等常规性内容的任务。在整个检察监督法律体系中,专门立法处于枢纽地位,是全部检察监督权限和监督程序的集散连接点,其重要地位是不言而喻的。

(三)俄罗斯检察监督立法从立法技术上看有着鲜明的特点,体现了统筹性、适宜性、实用性和协调性的要求,值得研究。

从历次的检察监督条例或检察机关法中我们大体可以看到,俄罗斯的该种法律实际上是囊括了检察院组织制度、检察官制度和检察监督程序等多种内容的“统筹性”法律文件。就 1992年《俄罗斯联邦检察机关法》的内容而言,其不但明确规定了检察机关的法律地位、组织体系、职责权限,规定了检察监督的具体职责和程序方式,还详细规定了检察人员的资格、任免、待遇保障、职业责任约束甚至具体的收入标准、制服配备、休假等问题,以及检察机关的经费来源保障等。这使得人们在查阅、理解和适用这一法律的过程中,更容易对检察机关的法律地位及其权力运行过程有全面、直观和正确的把握。

从检察机关法关于监督目标实现方式上的规定看,《俄罗斯联邦检察机关法》注重 “合理定位、收放结合”。首先是法典没有空泛的倡导性的法律语言,而是高度重视对检察机关进行明确直接的监督授权,以赋予其充分有力的程序保障手段,体现了法律的实用性。如在总则中明确强调了 “禁止干涉检察监督的实施”、“检察长的要求必须执行”等具有相应强制后果的精神,在“检察监督”专编中则赋予了检察长的场所进入权、资料调阅权、传唤权、禁止实施违法行为的预先警告权、对有权机关发出消除违法行为的提请权、提起行政违法诉讼权、对受害公民的支持诉讼权和提起公益诉讼权,以及在监督刑罚执行和羁押监禁时,对非法纪律处分的撤销权和对被错误关押者的立即释放决定权,以及可以导致错误文件中止效力的异议权等⑫【俄】Ю.Ε.维诺库罗夫主编,刘向文译：《检察监督》,中国检察出版社 2009年版,第 437～444页。。这些有着强烈保障性、制裁性的监督手段,无疑十分有利于其充分开展具体的监督活动。但《俄罗斯联邦检察机关法》在细致赋予检察机关监督保障手段的同时,也恰当地注意到了检察监督在某些领域的适宜性问题,并没有一律强调检察监督的直接介入和单方强制实施。如在一般监督领域,特别是对法律执行情况的监督和对恪守公民权利与自由情况的监督中,检察机关法在赋予检察长异议权、提请权、预先警告权、诉讼权等一系列预防性、督促性、制止性权力的同时,也明确规定“在对法律执行情况实施监督的情况下,检察机关体系的各级机关无权替代其他的国家机关”,“检察机关体系的各级机关无权替代那些对公民权利和自由恪守情况实施监督的国家机关和公职人员,无权干涉商业组织和非商业组织的业务经营活动”。这实际上表明,在实施检察监督的过程中,应当充分考虑各国家权力之间以及国家权力与社会组织之间的合理界限问题,注意监督目标实现方式上的合理定位和相互衔接,考量监督的具体可能性和适宜性。检察机关对具体问题的直接介入并非越广、越深、越强力,就一定越好,除了直接监督之外,也要强调间接监督的重要性。这一点,对于我们当前关于检察机关应如何加强对诉讼活动以外某些关联性执法活动(如行政机关移送刑事案件问题、劳动教养的审批与执行等)的监督的讨论,也有一定的启示意义。

从《俄罗斯联邦检察机关法》条文之间的逻辑联系来看,其在立法技术上也比较注重法律的协调性。虽然该法律的文字规模庞大,但其条文大多只针对检察机关法律地位、组织结构、职责权限、监督程序方式以及检察官制度等所有的“该管”事项进行细密规定。而在涉及到检察机关具体实施某种诉讼行为、行使某项监督权力的内容时,则往往通过授权条款或准用条款,将其引向诉讼法律或其他单行法律,从而避免了重复罗列常规性法律规范,也避免了因多个法律对同一问题均有规定而可能导致的矛盾、冲突问题。如尽管对侦查和羁押活动的监督实际上可能是最经常发生的“监督”情形,但《俄罗斯联邦检察机关法》的“检察监督”专编中“对侦查搜查、初步调查和预审活动执行法律情况的监督”一章,还是充分考虑了此类监督和大量普通刑事诉讼活动的紧密联系,在“检察长的权限”条文下直接明确规定“检察长对侦查搜查、初步调查和预审活动实施机关执行法律情况实施监督方面的权限,由俄罗斯联邦刑事诉讼立法和其他联邦法律予以规定”。这实际上也就确保了检察监督专门立法必要的简约与协调性,同时也有利于刑事诉讼法和其他法律更加便捷顺利的适用问题。

(责任编辑 赵海鸥)