安徽省农民工法律援助的运作实践与对策探究

丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽省农民工法律援助的运作实践与对策探究

Practice and Countermeasures of Migrant Workers Legal Aid in Anhui Province

丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽是典型的农业大省,由农民直接转化而来的农民工已成为数量巨大、结构复杂的新生群体。大多数农民工生活在社会底层,打不起官司,是潜在的法律援助对象。本文结合工作实际,探究农民工法律援助的对策以期对提升农民工法律援助水平、促进法律援助事业发展有所裨益。

一、时代价值：服务贫弱群体,彰显公平正义

(一)农民工法律援助是推进社会矛盾化解的 “消防栓”。深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,是当前和今后一个时期包括司法行政机关在内的政法系统一项重要政治任务。按照社会学的理论,社会矛盾是利益冲突积累所导致的结果。法律援助制度就像“消防栓”,能够为矛盾的化解提供正当渠道,将矛盾各方积累的不良情绪排遣,从而维持一个稳定的社会系统。在现实生活中,农民工由于在经济、文化等方面的弱势,加上自身的原因成为事实上的弱势群体,其合法权益被侵犯时往往缺乏很好的应对措施,致使矛盾无处疏导,甚至会引发群体性矛盾冲突。而法律援助的及时介入,有利于促进形成依法有序表达诉求的社会环境,使农民工的正当权益得到维护,不满情绪和心理困惑得以消除,推进社会矛盾的化解,降低社会管理的成本,最终从源头上消除社会不稳定因素。

(二)农民工法律援助是保障农村建设发展的 “千斤顶”。进城务工是农民增加收入的重要途径,许多农民工将所得的收益用于农村的家庭生活。他们常常处于利益被忽视的政策边缘,是一个数字庞大的群体,他们的合法权益是否得到保障,直接影响广大农村安定祥和局面的形成。对农民工提供优质便捷的法律援助,在帮助其解决土地流转、移民征地拆迁、务工中受到侵害等纠纷的同时,可以帮助他们解决涉及就学、就业、就医、社会保障等民生问题,从而进一步净化农村不和谐因素,对推进新农村建设起到重要的保障和支撑作用。

(三)农民工法律援助是促进社会公平正义的 “太阳伞”。纠纷解决机制的运作需要成本。公民要获取国家通过审判机构提供的公平正义就必须负担诉讼费用,有时还需支出律师费、鉴定费等。这对于经济状况低下的农民工而言,当权益受损时无疑感到风雨飘摇、陷入窘境,而法律援助则是一把挡风遮雨的“太阳伞”,给农民工莫大的慰藉,让他们能够以零成本或者低成本进入正常纠纷救济渠道,保证其能够依靠法律和制度来维护自己的正当权益,从而有效提高社会稳定系数,确保了社会的公平正义。

二、运作实践：延伸工作触角,力求应援尽援

(一)加强立法保障,健全农民工法律援助制度体系。2009年 4月,安徽省人大常委会修订通过《安徽省法律援助条例》,并于 2009年 7月 1日起施行。该条例第十三条第五款明确规定,农村进城务工人员因劳动报酬和工伤赔偿,申请法律援助的,法律援助机构应当为其提供法律援助,并无需进行经济状况审查。自 2006年起,我省便建立了农民工工作联席会议制度,由省司法厅、省财政厅、省公安厅、省高院、省农委、省总工会等 25家成员单位组成,负责协调督察各部门维护农民工权益工作落实情况。此外,鉴于我省农民工主要集中在长三角、珠江三角洲和京津等经济较发达地区,我省与北京、天津、上海,江苏、浙江、广东等 20多个省市联合签定了《法律援助协作公约》,以解决异地实施法律援助过程中相互协作的问题,确保农民工走到哪里,哪里就有法律援助的“娘家人”,着力消除农民工法律援助区域盲区。

(二)搭建服务平台,设立农民工法律援助工作站。2007年 2月,由省律师协会和省法律援助中心牵头成立的安徽省农民工维权工作站正式揭牌。省律师协会组建了一支由500多名律师轮流参与工作站值班的维权队伍,另外全省4000多名律师,也全部加入到为农民工维权的队伍中。我省各地均已建立农民工维权法律援助工作站,设立农民工接待室,严格落实值班制度,开通农民工法律咨询热线,由专职律师就个案提出具体的法律咨询意见,宣传普及农民工权益保障的法律法规及政策,对于需要专业律师介入的案件,及时指派专职律师提供法律援助。各级司法行政机关除在法律援助机构内部建立农民工维权工作站,还在工会、妇联、共青团、残联、劳动保障、民政、信访等部门设立援助工作站,实现农民工法律援助由司法行政部门“单枪匹马”向多个部门“整体联动”的转变,形成一条政府主导、部门联动配合的农民工法律援助链。

(三)开辟 “绿色通道”,扩大农民工法律援助覆盖面。各级司法行政机关以开展“法律六进”为载体,广泛宣传与农民工密切相关的法律法规,举办农民工维权知识讲座,有效促进农民工法律意识的提高。以推进“法律援助便民服务”主题活动为重点,开辟法律援助 “绿色通道”,确保农民工及时快速获得援助。在审批上实行“零门槛”,对涉及农民工的侵权案件,无需任何手续,一律予以援助。在援助上实行“点援制”,受援农民工可直接在当地律师、法律工作者队伍中自由选择自己信任的律师或法律工作者作为其辩护人或代理人。在服务上实行“三优先”,对伤残农民工实行优先接待、优先审查、优先办理。同时,制定农民工法律援助重大疑难案件集体讨论、庭审旁听、律师坐班服务、质量评查、办案补贴、案结回访等制度,推进农民工法律援助工作有序开展,力争让受援对象称心满意。近年来,我省为农民工提供法律援助的案件数量逐年稳步增长,占法律援助办案总量较大比重。2007年全省共办理法律援助案件 1.17万件,其中涉及农民工的 2752件,占办案总数的 24%;2008年全省共办理法律援助案件 2.03万件,其中涉及农民工的 5625件,占办案总数的 28%,同比增长104%;2009年全省共办理法律援助案件 2.45万件,其中涉及农民工的 6392件,占办案总数的 26%,同比增长14%,累计为农民工追回欠薪 1.16亿元;2010年全省共办理法律援助案件 2.47万件,其中涉及农民工的 5206件,占办案总数的 21%,同比减少 19%,累计为农民工追回欠薪 5430.46万元。

三、现实问题：人力资源短缺,维权取证困难

(一)法律援助经费和人力保障有待加强。法律援助经费和专职律师人数虽然逐年增加,但同农民工不断增长和扩大的法律援助需求相比,之间的矛盾仍然突出。近两年,我省农民工法律援助案件年平均增幅达 27%,加之农民工法律援助案件成本普遍较高,各级法律援助机构面临较大经费压力,特别是农民工维权工作站、联系点的设立和正常工作运转所需经费严重短缺。此外,我省尚有一些地方法律援助机构与其他行政科室合署办公,人员由司法行政机关内部调剂,也就是说个别地方没有专职人员从事法律援助工作。目前,我省有 156个法律援助机构,专职工作人员 558人,其中执业律师仅 247人。大部分法律援助案件依靠行政手段指派给基层法律服务所和律师事务所。以 2010年为例,我省社会律师、基层法律服务工作者和注册法律援助志愿者办理的法律援助案件数量占全省法律援助办案总数的 69.76%。对于追求创收效益的律师和基层法律服务工作者来说,过多地无偿法律援助案件必将占用大量人力和物力,致使其办理法律援助案件的数量和质量与农民工对法律援助的实际需求之间存在较大差距。

(二)劳动争议的解决机制相对复杂。农民工权益受侵害的案件多数是拖欠工资、工伤赔偿和劳动保险费用交纳等劳动争议案件。劳动法规定了劳动仲裁前置程序及一裁二审的法律程序,大量简单的劳动争议案件必须经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行才能完成,农民工的维权之路过于漫长。农民工在从事劳务的过程中是被管理方,部分劳务没有签定书面合同,而工时又由雇主所记,一旦发生纠纷,农民工的工资数额、工时数都很难取证,导致部分农民工工资案件因取证不足而败诉。执行难是我国民事执行中的顽疾,劳动争议案件更是如此。由于农民工收入低,财产少,因而在仲裁或诉讼过程中申请法院对侵权人的财产采取财产保全或先于执行时,无法按照法律的规定提供相应的财产担保,从而导致农民工赢了官司却得不到赔偿,胜诉判决成了一纸空文。此外,由于农民工维权案件程序多周期长,到案件终结时,有的用人单位已经不存在或老板早已溜之大吉,导致案件执行困难或无法执行。

(三)农民工维权意识和能力亟待提高。由于长期历史原因引起的城乡差别,农民工文化素质较低、法律意识淡薄,不知道自己有哪些权利和义务,一旦人身、财产等权益受到侵害时,习惯于传统的行政协调,而不愿意诉诸于法律解决问题,他们往往怕 “官官相卫”,自己的权益得不到保障,怕复杂而漫长的诉讼程序,耗时费力。加之,当前就业竞争激烈,农民工自身又缺乏竞争优势,对于用人单位不签定劳动合同及其他违反法律的行为,也只能忍气吞声。有的农民工由于缺乏对法律的信任感,面对用人单位的强势和高额的诉讼成本,大多数放弃通过法律途径解决劳动纠纷。有的农民工缺乏对诉讼和仲裁的了解,缺乏自我保护意识和能力,在权利被侵害后不能及时到劳动仲裁部门申请仲裁,从而错过仲裁期限。有的不信任打工地的司法部门,宁愿返回家乡申请法律援助,不但延误期限,而且增加维权成本。

四、对策探究：顺应发展形势,突出工作重点

(一)以推动“三个纳入”为导向,强化农民工法律援助的人力财力保障。周永康同志明确提出,要把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划,把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制,把法律援助经费纳入同级政府财政预算。各级司法行政机关应以推动“三个纳入”为导向,积极争取地方党委、政府和财政部门的支持,根据当地经济发展水平逐年增加法律援助经费投入,以确保法律援助工作与当地经济社会发展相适应。尽快建立农民工维权专项经费保障机制,在财力允许的范围内安排农民工法律援助专项资金,用于办理农民工法律援助案件、农民工法律援助工作站和联系点的设立及正常运行、农民工法律援助宣传调研和培训等工作的开展。同时健全资金监管制度,强化对农民工法律援助专项资金的管理。加强与人事编制部门的沟通协调,切实解决制约法律援助机构建设的突出问题,保证有充足的编制和人员。同时,结合当地法律援助队伍建设中存在的薄弱环节,有计划、有步骤、分层次地对现有人员进行培训,使工作人员全面掌握法律援助的规定要求和必备知识。狠抓法律援助队伍职业道德、执业纪律教育,建立法律援助人员诚信档案,确保文明廉洁服务。

(二)以探索“援调对接”为载体,健全农民工法律援助的长效机制。法律援助服务的形式是多样性的,既可以是诉讼代理援助,也可以是法律咨询、代拟法律文书、调解等非诉讼法律服务。针对目前农民工法律援助多侧重诉讼方式的现状,进一步拓宽法律援助工作领域,积极探索“援调对接”模式,发挥人民调解的独特优势,广泛运用非诉讼方式,减少诉讼,降低农民工维权成本。法律援助机构应加强同各级人民调解组织的联系,在受理法律援助申请后,尽可能运用调解等非诉讼方式解决纠纷,平息矛盾。在法律援助站、点这两级,实行横向拓展,设法化传统的被动服务为主动上门服务。鼓励法律援助站、点主动参与民间纠纷的调处化解,通过及时介入、全程参与,使纠纷的调解得到全面的法律保障。同时,进一步加强农民工维权工作站建设,增设农民工维权工作点,专门面向农民工开展法律援助服务,增强农民工的归属感。法律援助机构还应与工会组织进行广泛合作,积极引导农民工加入工会,提高其社会和政治地位,利用工会的组织网络和维权优势,更好地维护农民工的合法权益。切实加强法律援助工作站的制度化建设和日常管理,制定和完善《法律援助人员工作纪律和行为准则》、《法律援助工作站管理办法》等各项规章制度,根据工作实际建立农民工法律援助工作规范,把援助范围、经济困难标准、申请程序等关键内容普及到广大农民工。

(三)以深化“法律六进”为抓手,提升农民工的法律素质和维权意识。继续深入推进 “法律六进”,实施农民工法制宣传教育重点工程。指导有关涉农单位结合各自性质,组织专门面向农民工的法律咨询,将法制宣传融入到对农民工的职业和技术培训过程中。法律援助机构应针对农民工自身特点,制定宣传计划,定期宣传,把宣传重点放在与农民工有关的法律法规和政策上,使农民工了解就业、用工等方面的基本法律知识。充分利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体大力宣传法律法规,利用传统节点开展法律援助宣传活动,努力让农民工“知法、懂法、用法”,把法律援助服务民生的工作机制从“案后救济”向 “事前预防”过渡。大力宣传农民工法律援助典型案例,提升法律援助在农民工维权中的地位,增强农民工对法律的信仰和对法律援助的信心。注重和增强法制宣传效果,以农民工喜闻乐见的形式宣传法律知识,如联合劳动培训机构定期举办法律常识培训,与企业联合举办法律知识讲座、农民工法律知识竞赛,在农民工集中的社区、企业设立咨询点,发放《农民工法律援助服务手册》和联系卡等,让更多的农民工了解和接受法律援助制度。除了加强对农民工的法制宣传教育外,法律援助机构还应与劳动主管部门联合开展针对企业的法制宣传,以规范企业用工行为,从源头上杜绝侵害农民工权益现象的发生。

(四)以加强规范管理为重点,提高农民工法律援助案件的数量与质量。改变以往“坐着等”提供法律援助的工作方式,以各乡镇法律援助工作站为单位,调查辖区法律援助对象的数量、类型,基本掌握农民家庭需求法律援助的现状和走向,引导农民正确维权、依法维权。基层法律服务工作者在工作中遇到符合法律援助条件的当事人,应主动向当事人提出并积极协助法律援助机构办理法律援助的有关事宜。改革和完善法律援助案件补贴制度,着力提高社会律师参与法律援助的积极性。对法律援助办案费用的实际支出,由法律援助机构单独列支,实报实销。对法律服务费用区别案件的复杂程度,给予一定补贴。各级司法行政机关要严格履行法律援助管理职能,坚持对辖区法律援助案件办案情况进行定期不定期检查,了解掌握办案数量和质量情况,及时剖析存在的问题,提出解决方案。法律援助中心应加强对法律援助案件承办的监督管理,完善案件回访制度,切实维护受援人的合法权益。承办法律援助案件的工作人员要严把质量关,高标准严格要求自己,认真负责对待所承办的法律援助案件,不能因为农民工法律知识少、是弱势群体就敷衍了事。法律援助机构要严格审查制度,提高工作效率,应援尽援,同时加强与人民法院的沟通协调,杜绝因无法交纳诉讼费而致使法律援助终止的情况发生,使受援农民工能够真正感受到党和政府的关心和温暖。

(责任编辑 赵海鸥)