社会管理创新与司法行政工作

刘作明 (四川省司法厅厅长 四川成都 610015) ■文

社会管理创新与司法行政工作

Social Governance Innovation and Judicial Administration Work

刘作明 (四川省司法厅厅长 四川成都 610015) ■文

社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,把握社会发展规律和社会管理规律,根据经济社会发展态势,不断创新社会管理理念,综合运用社会管理新方法,构建社会管理的新机制体制,使社会形成良好秩序,激发社会创造活力,增加和谐因素,进而实现经济发展、生态文明、社会和谐的发展目标的活动。

最近,中央提出：“根据当前中国社会发展阶段的基本特征,要把社会管理和社会建设放到与经济建设同等重要的高度来认识”。因此可以看出,社会管理创新,是对全局具有重要指导意义的工作,而且从现在起到今后一段时间,都是中国破解社会发展瓶颈,继续中华民族伟大复兴之路最重要的现实问题。对司法行政工作来讲,社会管理创新也是目前摆在全省乃至全国司法行政机关工作面前的一个重大课题。

一、如何认识社会管理创新提出的社会背景

建国以来,特别是改革开放 30多年来,中国经济发生了显著变化,国内生产总值 2009年达到 33.5万亿元,跃居世界第二,人民生活从温饱走向小康,社会发展已经由农业社会向工业社会转变,并进入工业社会中期阶段,社会管理面临新的形势和任务主要体现在以下三个方面。

(一)现阶段社会结构急剧变动积聚的社会矛盾类型多元化。与经济高速发展、市场经济体制逐步完善相伴,中国的社会结构发生了深刻变化,其主要体现为社会阶层多样化。改革开放以来,以政府主导下的中国社会转型进入加速时期。这种大跨度的社会转型首先与经济体制的改革联系在一起,表现出双重特性。通过经济体制改革,逐步实现了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,并带动社会从农业社会向工业社会,从乡村社会向城镇社会,从封闭半封闭社会向开放社会的转变。经济体制的转型,极大解放了社会生产力,推动了中国特色社会主义的持续快速发展。同时,快速的经济发展与分配制度改革相对滞后的矛盾,导致社会的贫富差距、城乡差距、工农差距持续扩大,社会身份结构发生显著变化。中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组根据对全国城乡抽样调查数据的分析,认为实行改革开放二十多年以来我国的社会结构已经发生深刻的变化,并以职业分类为基础,以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准,将我国城乡社会成员划分为社会上层、中上层、中中层、中下层及底层等五大社会等级、十个阶层。其中处于底部的两个等级是中下层 (包括个体劳动者、一般商业服务业人员、工人、农民)、底层 (包括生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者)。该课题组于 2004年出版《当代中国社会流动》一书,将上述十个社会阶层又分为优势地位阶层、中间位置阶层和基础阶层等三大社会等级,其中基础阶层包括商业服务业员工阶层,产业工人阶层,农业劳动者阶层,城乡无业、失业、半失业者阶层。这个社会阶层的人数众多,社会公平感缺乏,社会矛盾突出。

按照我国的改革趋向,社会出现阶层化是正常的。但这与执政党的意识,政治伦理和政治追求之间存在一定的矛盾。社会已经阶层化,随之带来不同的社会阶层,不同的利益主体,及其利益表达和利益诉求之间的差异。如果处理得好,这种不同阶层的利益差异和不同的利益诉求通过一个有效机制汇集起来,会形成推动社会创新发展的巨大动力。反而言之,如果处理不好,没有制度保障和法制基础,有可能构成不同社会阶层之间的利益冲突,而利益冲突如果平抑不住,就可能会造成利益之间的激化,进而诱发社会管理危机。

(二)当前社会利益阶层的表达和潜在的利益冲突有加剧的趋势。2009年 1月,国家统计局公布：经初步核算,中国 2008年的国内生产总值 (GDP)为 30.06万亿元人民币。这意味着,我国的人均 GDP首次突破 3000美元,中国由此进入人均 GDP“后 3000美元时代”的社会转型关键时期。在这一时期,社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大变化。伴随着阶层、群体和组织的分化,利益的分化也势必发生,一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现,导致价值体系紊乱,诱发许多社会问题,甚至是群体越轨行为。特别是由于阶层分化、利益结构失调而出现的社会弱势群体和社会边缘群体,为群体性事件和群体性上访事件的发生形成了一定的社会基础。如生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者,这个社会阶层人数众多,社会公平感缺乏,成为群体性事件的主要参与者。并且,近些年来,群体性事件的参与人群明显扩大,出租车司机、中小学教师、个体工商户、城镇居民等,也占一定比例。2009年 1至 9月,群体性事件参与人员中,国企职工上升 62.6%,教师上升 60.1%,个体工商业者上升 31%,农民上升 19.6%。而与此相对的官员、富人等优势群体,手中拥有丰富的社会资源,进一步加剧了社会阶层之间的矛盾。当前矛盾相对集中的就业安全、贫富差距和社会保障这三个新的社会风险威胁,都与这种阶层分化和不同利益群体的出现紧密相关,进而引发较多的社会冲突。

(三)当前普遍存在的诸多的社会矛盾中,党委政府及国家工作人员已经成为这种社会矛盾的主要方面。一个正常的社会,党委和政府它应该是凌驾于社会矛盾之上,它是社会矛盾的仲裁者、调处者。但在现阶段社会管理中,由于发展公平关系失衡,群众利益诉求渠道不畅、民众政治参与渠道不畅、社会保障机制不健全,人民群众由于法定的权利得不到充分保障,民主参与权得不到充分尊重,官员腐败,行政低效,政府信用缺失,加之利益诉求表达、沟通渠道不畅,对诉求的回应低效,不能有效疏导情绪和合理满足诉求者的利益要求,在社会保障机制不完善的情况下,群众对政府的不信任增加,党委政府由原来作为社会矛盾中立调解管理方演变为矛盾冲突的对立方,将自己置身于矛盾当中,造成干群关系日益紧张,从而影响社会政治稳定。这些问题都迫切需要我们认真面对、深入思考,并运用科学的社会管理模式予以有效解决。

在上述背景下,党中央因势利导,对社会管理提出了新要求。党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。党的十七大提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。各级党委政府必须认真落实中央要求,大力推进社会管理模式、管理理念、管理方法的创新发展,维护社会和谐稳定。

二、如何实现有效的社会管理创新

社会管理创新的核心和本质就是国家对社会的有效治理。只有把握社会管理创新的本质,才能找到一个正确的,对社会有效治理的路径和方法。

(一)有效的社会管理创新是国家对社会的宏观治理与微观治理的统一。在事关社会建设、社会管理的基础性工程,应该坚持省上牵头,市州为主、县区尽责,统一规划,分步实施。在实践中,我国的社会管理从微观层面上进行了不断的创新,但由于政府层级多、成本高、效率低,行政体制改革滞后于经济体制改革,致使宏观管理方面还没有迈出实质性的步伐。比如说,流动人口的问题。现在有广东模式、深圳模式、成都模式。但面对一个巨量流动性的社会,仅在微观层面来解决,是无法承受其巨大的管理成本和压力。要想解决巨量流动性管理的问题,就必须按多快好省的思路,从微观着眼,从宏观入手,推进流动人口服务管理创新。要公平对待,切实保护流动人口的合法权益,从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手,不断创新统一有效管理新机制,结合城镇化建设,积极稳妥地推进户籍管理制度改革,实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式,疏堵有机结合,使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活,变流动为活力,从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。

(二)有效的社会管理创新是政府归治与社会分治的结合。社会管理创新要研究成功的经验和失误的教训,总结历史的经验,才能找到今后发展的有效方式。在强调我国的体制调整、制度建设,包括法律法规完善的同时,必须正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系,明确各方主体在社会管理中的定位。强调党和政府在社会建设中的中心位置,强调政府公共财政的更多投入。于此同时,更要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制,充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用,从而实现政府主导型的多元组织共治的局面,才能有效提升社会管理的质量与效能。我国的中介、基层社会组织正在形成之中,但还很不成熟,极不规范,其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。民间组织的这种过渡性,使其在参与社会管理活动中受到相当大的制约。只有进一步增强全社会参与社会管理的活力,使政府归治与社会分治不断融合,才能建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制,倡导参与型行政理念,形成兼顾各方各类利益、维护全体人民发展利益的可持续发展管理机制。

(三)有效的社会管理创新是公共政策的引导与法制的并重。公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的,为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。政府通过制定公共政策,确立公共项目,引导和控制社会管理的方向和走势,并通过提高效率、维护秩序来完成社会管理中由个人信任向制度政策信任的转型,最大限度地满足日益增长的社会公共需求,积极有效地维护社会公共利益。在我国,随着社会建设的重大任务的提出,社会已经形成了不同的利益主体的情况下,政府对社会的归治,除了靠创制法律以外、靠自己的行政权利以外,更多的要注重公共政策问题。比如说,房价调控的问题、医疗教育改革问题、出租车涨价问题等等。所以现在政府的决定、决议,无不具备社会公共政策的属性。因此,在制定公共政策时,必须注重法制的信仰、法制的权威、法制的要求,必须严格依法依程序,必须注重社会不同利益主体和阶层之间的利益平衡。

(四)有效的社会管理创新是党政和社会治理资源的有效统合。随着我国社会转型的加快,社会分化和利益主体多样化的格局已经出现。计划经济那种单一的行政管理模式已不能适应我国社会发展的需要。政府应适应形势的发展,在加快由“全能政府”向 “有限政府”转变的同时,要整合社会管理资源,提高社会自治水平。为此,要大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织,充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用。如：对社会矛盾的治理如果是在条块分割、部门林立的状态下,是无法得到有效治理。要有效的解决社会矛盾的问题,必须要在全社会的范围内,把体制内、体制外的因素有效的整合起来。在这个过程中,司法行政机关要立足于自身的职能,把自己所有的职能部门有效的整合在一起。围绕矛盾纠纷化解,把人民调解、律师、公证、法律援助等职能有效整合起来,化解矛盾纠纷。由此再看全社会的治理状态,也要彻底摆脱计划经济带来的条块分割的僵化体制,构建一个有效、灵活应对社会矛盾的新的运行机制。这是下一步社会管理创新所要面临的重大问题,只有这样才能够真正提高治理社会的能力和水平。

三、如何在新形势下正确把握司法行政的功能作用

在新形势下,必须从社会管理创新的高度出发,重新探求司法行政的功能作用,真正把握司法行政工作的规律,才能在推进社会管理创新中有所作为。

(一)要重新认识司法行政的职能。要探求司法行政在社会管理创新中的功能、作用,必须首先要重新认识司法行政的职能。其职能可以归纳为三性,就是社会性、服务性、窗口性。首先是司法行政职能的社会性。在所有的政府职能部门中,司法行政工作服务的对象是社会公众、社会组织、社会成员。工作领域涵盖面十分宽泛,社会性是司法行政工作的本质属性。如普法工作、法律援助工作、社区矫正工作、安置帮教工作、律师公证工作,都是面向全社会的。甚至最封闭的监狱劳教工作,也是在社会化行刑矫正理念的支配下,力图构建党政牵头,司法行政为主、部门联动、社会包容的社会化帮教体系。其次是司法行政职能的服务性。司法行政的职能具有公共法律服务的属性。服务对象包括政府、其他社会部门、社会组织等,法律援助还要代表政府给社会的贫弱群体服务。西方的律师制度里有社会化的律师事务所,但是其各级政府普遍建立了一个公职律师制度,把政府的法律顾问以及政府为贫弱社会成员提供的法律援助、帮助作为政府的职能,用采购性制度构建政府律师。现代政府依然要承担或者承载着为社会公众提供法律服务这样一个重要的职能。司法行政机关正是为社会提供公共法律服务的职能载体,随着中国社会治理的任务越来越重,司法行政机关法律服务工作的服务职能也将日益显现。再次是司法行政职能的窗口性。现在各级政府的政务中心都将司法行政机关的行政审批职能纳入。各级司法行政机关建立了法律援助大厅、安置帮教中心,今后发展可能还要建立庇护所。窗口性将成为今后司法行政的一个鲜明特征。下一步要将司法考试资格证的颁发甚至公证等公共服务职能纳入便民服务中心、群众工作中心、政务服务中心,使其司法行政工作更加窗口化,便民化、惠民化。

(二)要重新审视司法行政的功能。司法行政工作的功能在社会治理的范畴下,具有前端性,主动性,灵活性。首先是司法行政功能的前端性。司法行政在整个社会治理机制中,其所具有的前端性表现在触角遍布城乡,渗透于各行各业。比如,在基层有全覆盖的人民调解组织,而且在大调解工作体系下,进一步强化了行业和专业化人民调解组织的覆盖,在各地经济建设中,企业、行业发展了新型人民调解组织。在化解矛盾纠纷,强化社会治理方面,司法行政的前端作用已经体现出来,这就是其拥有的巨大的组织优势和人力资源优势。其次是司法行政功能的主动性。和其它部门、其它社会组织相比,司法行政机关发现矛盾可以主动排查,主动调除。在社会治理体系中,司法行政机关化解矛盾,具有强烈的主动性特征,特别是人民调解员置身群众之中,耳聪目明,集维稳信息员、人民调解员、社情民意调查员三个角色于一身,在许多纠纷尚处在萌芽状态,人民调解员就能提前介入,防止矛盾激化。再次是司法行政功能的灵活性。中国社会在治理社会矛盾的转型时期,还没有发展到以法律解决矛盾纠纷的终极标准。中国社会,特别是乡土社会中,还具备人情社会的特点。因此在调处纠纷过程中要做到法、理、情、德、利五要素作为一个综合标准。因此,人民调解组织有极大的优势。具统计,在涉法、涉诉信访案件中,85%左右全部是民间琐碎的矛盾,细微的纠纷,处理不当导致当事人反复上诉,再加上对这种小纠纷很容易忽视,没有一个统一口径和统一接待机制,导致出现接待差异,不断造成当事人上访心理的强化,直至最后发展到精神偏执。所以在化解这些矛盾纠纷中,人民调解的灵活性有了极大的发挥空间。司法行政在社会治理中的前端性、主动性和灵活性是不可替代的体制优势和制度优势。

(三)要重新发掘司法行政在社会管理创新中的新作用。司法行政机关在社会管理创新中具有三大新作用。第一是矛盾纠纷的防范作用。通过推动和规范企事业单位法律顾问工作,在社会经济活动中预防矛盾纠纷;组织律师参与政府重大公共决策调研和风险评估,从源头上预防和减少社会矛盾的发生;通过法律援助工作,把律师和基层法律服务力量最大限度地导入党和政府主导的群众维权机制建设,把法律服务过程变为密切联系群众,正确反映群众合法权益诉求,疏导群众情绪,促进社会和谐的过程;加强公证工作,提高公证质量,用正确确权减少民事纠纷;大力开展法制宣传教育,打牢预防化解矛盾的法制基础。既增强人们的维权意识,又增强履行义务的意识,逐步形成崇尚法治、依法办事的社会氛围;加强监狱、劳教和社会矫正、安置帮教工作,做好特殊人群的管理预防,进一步减少违法犯罪。二是矛盾纠纷的化解作用。人民调解工作在化解矛盾纠纷中具有基础性地位。从本质上说,人民调解属于基层民主自治和法治建设的范畴,是人民群众实行自我管理、自我教育、自我服务的一种社会自治自律机制,人民群众通过调解过程直接行使自己的民主权利,增强管理社会事务的积极性和责任感。通过人民调解把大量的民间纠纷解决在基层,解决在萌芽状态,防止矛盾纠纷激化,避免民间纠纷转化为刑事案件和治安案件,预防和减少犯罪,维护社会稳定。同时,通过广泛排查摸底,在调处纠纷过程中能发现犯罪线索,及时揭露犯罪,协助司法机关有效打击各类犯罪活动,成为维护社会稳定的基础性工作。法律服务工作在化解矛盾纠纷中具有专业优势。法律服务和法律援助工作注重采取诉前调解、庭内调解、庭外和解和其他非诉讼手段,可以使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过调解得到化解;即使已经进入司法渠道,也能依法通过调解定分止争。法律服务工作者通过参与人民调解、行政调解、司法调解等各种形式的调解工作,可以利用自身的专业优势,帮助当事人消除民事诉讼纠纷;积极介入信访听证和重大矛盾纠纷调处,引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求,以法律的公正平衡各方利益。三是社会矛盾纠纷的治本作用。普法依法治理工作,在化解社会矛盾中具有治本作用。法治状态就是社会成员都按照法律来达到共识,许多矛盾就自然解决了,最后达到一个共荣共治的状态。所有矛盾纠纷末端治理工作的成效汇聚起来,其实就构成了一个普法依法治理的理想状态,这是中国法治建设追求的方向和路径。要充分认识司法行政是受党委政府的委托,承担着普法依法治理,化解矛盾、预防纠纷的治本工作。要把普法工作做实,强化各级行政机关的法律意识,行政机关在行使职权的时候要有法律底线,如果能实现这种状态,现在矛盾纠纷多发的状态就能有根本性改变。

(四)要高度重视司法行政工作机制中的三大杠杆。充分发挥普法、依法治理的杠杆作用,实现社会有效治理。一是发挥普法的杠杆作用。在新形势新要求下,要高度重视普法工作的杠杆作用,通过普法真正使各级党政机关,党政领导树立依法执政、依法行政的意识;通过普法推动现实问题的有效解决;通过普法推动司法行政工作的新发展。二是发挥依法治理的杠杆作用。法治城市创建工作是依法治理的重要载体。现在越来越多的市 (州)开展法治城市 (区、县)的创建。法治城市 (区、县)创建工作的核心是对各地法治建设的水平和程度的评价。这对司法行政工作而言是极大的推动力,对全社会依法治理有极大的提升。要通过加强对理论和实务的研究来推动依法治理评估、评价工作,建立健全一套评价机制,使其日益杠杆化。三是发挥法治评估的杠杆作用。建议司法部发布法治白皮书,反映中国全社会法治进程的一个公证的客观的评估报告。以司法部、各省司法厅的名义,对区域内的法治进程状态要作出客观的评估,向社会公开,促进地方党委政府解决社会法治进程中的不协调、不和谐等若干问题。

四、如何改进司法行政工作

(一)各级司法行政机关要准确认清各自的工作定位。四川的社会问题、社会矛盾在全国具有典型性。四川既有比肩东部发达地区的成都;也有甘孜、阿坝、凉山等民族地区、欠发达地区。基于发展不均衡这一现实,对全省司法行政机关有不同的工作定位和标准。成都市作为经济发达地区,司法行政工作要先行一步,大胆创新,在参与加强社会管理、推动社会管理创新方面探索经验,对全省起到示范带动作用,并且要以成都经验去赶超沿海发达地区。对民族地区和欠发达地区要因地制宜,打造西部特色,创造西部经验。

(二)努力推动司法行政工作实现三个根本转变。一是执法理念根本性转变。要破除司法行政不是办案机关,执法是办案,调解不是办案的错误思想,树立调解就是办案、调解就是执法、调解就是服务的新意识。二是业务指导思想实现根本转变。各级司法行政机关只有真正做到共唱一台戏,共下一盘棋,才能把重大的社会治理任务承当好。要整合系统资源,推动业务指导一体化。要实现司法行政几支队伍的有效整合,有效化解矛盾解纷。在不同层面、不同的环节上全面开展司法行政化解矛盾纠纷工作。把人民调解,司法行政机关对重大疑难纠纷的调解统一起来,做到上下级司法行政机关联动,合力化解重大矛盾纠纷,实现司法行政化解矛盾纠纷的高端化。三是业务工作实现从行政化实现向专业化根本转变。要大力加强司法行政工作规范化和标准化建设。形成门类齐全的司法行政业务规范和标准体系。要加强信息化建设,实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、违纪执业网上监督、执法执业质量网上考核等,在监管场所重点部位实行全程录音录像。同时,根据各项业务的性质、特点和标准,制定相应的考核程序和专业化考核指标,用科学的考核评价推进业务工作的规范化和标准化建设。

(三)要进一步强化效能意识,加强队伍建设。在推进社会管理创新中,司法行政机关要有所作为,必须克服当前存在三个突出问题,一是职能散,资源内部整合不够,协作意识差;二是队伍弱,工作缺乏主线意识、综合素质达不到新形势的要求;三是普遍存在不惹事、不揽事、不干事的“三不”作风。要克服这三大突出问题,司法行政机关必须站在大局角度,站在党委政府中心工作角度,重新审视自身在社会管理创新中承担的重要责任。要在系统中真正倡导一种新的机关文化,系统文化、行业文化。要以强化绩效管理为抓手,全面推进一线工作法,即：问题在一线发现,矛盾在一线化解,感情在一线深化,干部在一线培养,形象在一线树立。要激励各单位争创一流业绩,建设一流机关,使机关作风进一步改善,工作效率有较大提高,行政成本大幅降低。要推动各项工作的标准化和规范化,细化工作步骤,明确工作标准,加强工作考核,提高工作质量。要大力加强队伍和人才建设问题,按照“德才兼备、群众公认、绩效导向、培养人才”的要求,认真抓好班子建设、队伍建设、人才培养,使每个基层单位都有一个称职的领导班子、一批高素质人才、一套科学化管理体系,不断提高基层的战斗力、公信力,为司法行政事业提供根本保障。

(责任编辑 张藤青)