司法所在加强社区建设与管理中地位作用的调查

张凤刚 (黑龙江省牡丹江市司法局党委书记、局长 黑龙江牡丹江 15 70 00) ■文

司法所在加强社区建设与管理中地位作用的调查

Investigation of the Position and Function of Judicial Administrative Stations in Strengthening the Building and Management of Communities

张凤刚 (黑龙江省牡丹江市司法局党委书记、局长 黑龙江牡丹江 15 70 00) ■文

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上,深刻阐述了加强和创新社会管理的重要性和紧迫性,对社会管理的基本任务进行了阐释,具体包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定 7个方面。按照中央“要把加强和创新社会管理摆在更加突出的位置,加强调查研究,全面提高社会管理科学化水平”的要求,笔者结合学习胡总书记讲话精神和司法行政工作实际,深入基层进行了调查研究,对基层司法所在加强社区建设和管理中的地位和作用有了更深刻的认识。

社区作为社会管理创新的最前沿,是建设和谐幸福城市的重要突破口。司法所是“用法律武装人,提高人;用法律帮助人,维护人;用法律转化人,改造人”的部门,承担有9项职能：一是为街道办事处的决策提供法律咨询,协助基层政府管理社会事务;二是处理社会矛盾纠纷,指导管理人民调解工作;三是组织开展法制宣传教育;四是指导、管理基层法律服务工作;五是组织开展对刑释解教人员的过渡性安置和帮教工作;六是组织开展法律援助工作;七是参与社会治安综合治理;八是社区矫正的日常管理工作;九是负责完成上级司法行政机关和街道办事处交办的其他有关工作。从工作职能上看,司法所在加强社区管理建设、维护社区和谐稳定中,具有不可替代的职能优势。目前,全市设有街道司法所 25个,在居委会、社区设有调解委员会188个。在具体工作实践中,主要发挥了以下四个方面作用。

一是在规范社会行为方面,充分发挥法制宣传教育的“治本”作用。普法依法治理是加强社区建设的基础性工作,对于提高居民的法律素质,优化社会环境,预防、打击违法犯罪具有十分重要的作用。各司法所以社区居民关心的热点、难点问题为切入点,深入开展城市居民法制宣传教育工作,通过举办法律知识学习班、法律讲座、法律知识竞赛、社区法律学校、社区法制报、楼道法律文化等有效载体宣传法律知识,收到了良好的社会效果,我市法律进社区的经验去年在全省予以广泛推广。

二是在化解社会矛盾方面,充分发挥人民调解工作的“防线”作用。人民调解是化解社会矛盾纠纷的一种有效形式。各司法所、调委会坚持“调防结合、以防为主”的调解工作方针,通过综合运用矛盾纠纷排查、集中开展专项治理和联防联调等手段,及时化解各类纠纷,有效阻止社会矛盾激化,防止越级上访和集体上访,防止治安案件的发生。穆棱市 1镇 1村 1社区开展的人民调解“以奖代补”试点取得成功,今年准备在全省推行;东宁县开展的 “调访一体化”建设,将问题解决在基层、初始阶段;绥芬河市建立的工会调解委员会,有效地化解了劳动争议纠纷;阳明区各社区建立了物业调解委员会、民情恳谈室,为社区居民合理诉求提供了平台;西安区构建了社区警务、人民信访、纠纷调解“三合一”的全区规模的调解大格局,发挥了人民调解的基础作用。这些措施成为基层司法行政工作加强创新社会管理的生动实践,有效地发挥了人民调解组织在维护社区和谐稳定中的“第一道防线”作用。

三是在促进社会公正方面,充分发挥法律服务、法律援助的“保障”作用。依托街道司法所,在各个街道建立了法律援助工作站,使法律援助工作面向社区,服务基层,及时为社区群众提供优质高效的法律服务,搭建起了便民法律服务平台。社区法律援助工作站的工作人员,随时为社区居民提供法律咨询,就近对法律援助申请进行初审。同时,我市在全省法律援助确定的六类人之外,制定了“特许援助”制度,实施了法律援助“十项承诺”,进一步扩大法律援助范围,切实保障弱势群体的权益。2010年,城区街道司法所参与接待信访群众 300余人次,参与各类诉讼、非诉讼案件调解 891件,为弱势群体办理法律援助事务 231件。

四是在保持社会稳定方面,充分发挥社区矫正、安置帮教的“教化”作用。社区矫正是落实“宽严相济”的刑事政策,减轻罪犯社会对抗心理,帮助罪犯更加顺利地回归社会的重要手段。2007年在东安区建立社区矫正工作试点,试点工作开展期间,在抓好构建组织体系、建立工作队伍、加强建章立制的同时,以强化管理,突出实效为重点,对社区矫正对象采取多种形式,动员组织社会力量参与教育矫正,进行教育改造和帮扶活动,达到了教育人和改造人的目的。目前,社区矫正试点范围扩大至 4个县市区,绝大部分社区矫正对象思想稳定,安心改造,实现了无矫正对象脱管、漏管,无矫正对象重新违法犯罪,无社区矫正涉法涉诉问题的矫正对象思想、工作、生活三稳定的良好局面。

当前,我国经济长期保持高速稳定发展,同时也带来了诸多的社会问题,司法所与肩负的社会建设和管理的重任、适应社会建设管理的发展方向、满足居民群众日益增长的服务需求相比,一些方面还存在差距、有待进一步强化。一是街道司法所基础建设薄弱。近年来,中央为加强基层“两所一庭”建设,对乡镇司法所加大了投入,但是,街道司法所不在国家国债建房范围内,目前街道司法所无独立的办公用房、缺少办公设备。二是街道司法所工作经费紧张。街道司法所不在基层司法行政人均 1.8万元经费保障体系内 (省发文不含区),导致办公业务经费紧张,制约了普法、调解、法律援助、社区矫正等工作的开展。三是司法助理员配备不足。在加强社区建设管理中,人的因素是最重要的。近年来,司法所的工作职能不断增加,矛盾纠纷类型发生了很大的变化,工作难度更大,群众的法律需求更强烈,但街道司法所人员配备不足,有的甚至是 1人所,现有的人员配备不适应工作需要。四是专业人才匮乏。司法所承担的社区矫正、人民调解等工作,具有很强的专业性,需要配备具有熟悉法律以及具备心理学、社会学、管理学等知识的专业人才,而目前司法所缺少这样的专业人才。

社区建设工作既是一项加强和巩固国家政权的基础性工作,又是一项改善民生、为民办实事的民心工程。加强社区建设和管理,发挥司法所职能作用,关键是要建设完善 “三个体系”、着力做好 “四项工作”。

建设完善“三个体系”：

一是健全工作运行体系,解决“有人办事”的问题。增加街道司法所编制总量,解决司法所人少事多,严重超负荷运转状况,使司法所人员数量与社区工作任务相适应。此外,可考虑通过设置公益性岗位,鼓励法官、检察官、法律工作者、其他政法机关、执法部门的干部参与社区法律服务工作和加强社区志愿者队伍等方法,充实服务社区的工作力量。

二是构建基础保障体系,解决 “有阵地办事”的问题。加强街道司法所为社区服务的基础设施建设,为居民办事提供良好的场所。建议逐年加大对社区基础设施建设的投入力度,制定发展规划,利用 3-5年的时间,逐步解决街道司法所为社区、居委会办公服务用房问题。

三是建立财力支撑体系,解决 “有钱办事”的问题。《人民调解法》已经实施,为此,要加强人民调解工作经费保障,确保人民调解组织发挥作用。目前,公安协勤人员、信访接待人员都有稳定的工资收入和补贴,而调解员却基本没有。偌大一个“第一道防线”光靠奉献精神来支撑是不会稳固和持久的,切实将司法所经费、调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等落实到位,做到人员职业化、工作专业化、待遇工薪化是稳固“第一道防线”的根本保障。刚刚审议通过的《刑法修正案 (八)》中,有关 “对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正”的规定,解决了社区矫正的法律依据问题,社区矫正工作将由试点工作转向全面推开,也必将需要人员和经费的保障。

着力做好“四项工作”：

一是以化解矛盾纠纷为主线,着力做好社区人民调解工作。要把做好社区人民调解工作作为维护社区和谐稳定的一条主线,认真抓好落实。各县 (市、区)的社区综合服务站应建立人民调解室,配备 1-2名人民调解员,配齐必要的办公设施。要加强社区人民调解员的培训工作,采取办班培训、以会代训等多种形式,组织人民调解员学习党和国家的方针政策、法律法规,重点学习与工作和生活相关的法律知识,不断提高工作技能。要坚持“调访结合、以防为主”的方针,建立健全社区人民调解工作制度,定期对社区的邻里关系、矛盾纠纷等情况进行排查,建立排查调处档案,从源头上预防和化解矛盾纠纷,对疑难矛盾纠纷,及时向主管部门汇报,确保矛盾纠纷早发现、早解决。要根据社区矛盾纠纷的情况和特点,认真调解婚姻、家庭、邻里等传统性、多发性纠纷,同时有针对性地做好群体性事件和社会热点纠纷的调解工作。要善于整合和利用社区司法行政基层的各种资源,积极发动社区司法行政干部、律师、公证员、基层法律服务工作者、法制宣传员参与调解工作,力争做到一个司法所配备一名执业律师,一个社区配备一名法律顾问,使法律服务人员把开展本职工作与化解纠纷有机结合起来,更好地维护稳定,促进和谐,为社区建设服务。

二是以服务社区居民为出发点,着力做好基层法律服务工作。要紧紧围绕当地党委、政府的中心工作,积极发挥基层法律服务作用,为地方重点工程、项目建设、社区企业等提供法律服务。基层法律服务工作者要定期或不定期深入到社区进行矛盾纠纷排查,运用调解、说服教育等方式有效防控各类可能发生的矛盾纠纷,减少影响稳定的不和谐因素。要切实帮助社区群众解决涉法涉诉问题,通过受聘法律顾问、诉讼和非诉讼代理等方式,进一步向基层延伸法律服务的触角,认真开展辖区内政府及各行政管理部门、社区委员会、企 (事)业单位、个体工商户、个人合伙组织的法律顾问工作。要建立和完善行业诚信制度,不断强化队伍管理,加大监督管理力度,加强基层法律服务队伍的职业道德和执业纪律建设,树立文明执业、诚信为本、操守为重的观念,形成自律与他律的有机结合。要依托司法所在乡镇 (街道)建立县 (区)法律援助工作站,及时受理经济困难群众有关赡养、抚养、劳动报酬、工伤、家庭暴力、社会救济保障等与民生密切相关的法律问题。要在大专院校学生中发展法律援助志愿者,在法律援助机构的指导下,不定期地深入社区解答人民群众法律咨询,代写法律文书,承办简易的法律援助案件,最大限度地满足社区居民的法律援助需求。

三是以增强法制观念为重点,着力做好社区法制宣传工作。按照“六五”普法规划和依法治市纲要的部署和要求,以“法律六进”活动为载体,大力开展“法律进社区”活动,不断把全市民主法治社区创建活动引向深入,争取到“十二五”结束,全市有 95%的社区达到县区级民主法治单位标准。要进一步健全民主法治社区创建活动组织网络,逐步建立市地、县区、街道、居委会四级普法依法治理工作机构,形成横向到边、纵向到底,责任明确、运行高效的组织网络。要积极探索社区法制宣传教育新途径,逐步实现 “十个一”,即每个社区设立一个法制宣传橱窗,建立一个法律图书角,公示一部预约法律服务联系电话,建立一套居民学法制度,在社区中开展给外来暂住流动人口一封信活动,每周法律一题在社区居民进出比较集中的地方进行展示,制作一张全年法律进社区时间推进表,建立社区法制学校或开设社区法制课堂,建立一个普法广场或法制公园,建立一支法制宣传教育志愿者队伍。要充分调动全社会积极性,整合法制宣传教育资源,发挥高校法律院 (系)师资力量。要强化律师、公证员、基层法律服务工作者面向社区服务的责任,配合志愿者队伍,积极开展法制宣传、法律服务工作。要进一步完善社区法律服务体系,建立由公安派出所、街道司法所、调委会、社区法律志愿者及物业、城管等业务骨干组成的法律服务工作站,为社区居民提供法律咨询、调解民间纠纷等便利及时的法律服务,重点对社区居民特别是加强外来务工、老年人和下岗职工的法制宣传教育,有条件的社区可建立外来务工人员法制学校,社区居委会可以与外来务工人员签订“遵纪守法承诺书”,达到自我教育、自我管理、自我约束的目的。

四是以维护社会稳定为目标,着力做好社区矫正和刑释解教人员安置帮教工作。要加强对矫正对象的教育和管理工作,在教育内容上,以矫正对象的思想改造为重点,不断强化矫正对象的改造意识、回归意识和遵纪守法意识;在教育方法上,要大力推行心理矫治等科学方式,要与大专院校的心理专业及治疗单位建立工作联系,定期对有心理疾病的矫正对象进行心理疏导和心理健康教育。要积极探索矫正对象的分类管理模式,建立矫正对象处遇分类管理制度,采取“一帮一”或“多帮一”等方式进行强度不同的处遇和管理。要严格登记报到、定期汇报、请销假等制度,对矫正对象进行适度控制,防止矫正对象脱管、漏管和重新违法犯罪。要及时做好社区刑释解教人员的安置帮教工作,会同公安机关集中对上一年度刑释解教人员进行一次排查摸底,全面到位地落实帮教措施。同时,协调有关部门,认真解决刑释解教人员安置中的有关落户、低保、职业培训、一次性生活救济等实际困难。在重要节日期间,要组织基层安置帮教工作机构深入到监狱、劳教所、看守所,开展多形式的帮教延伸活动,形成安置帮教的网络体系,发挥合力作用,促进服刑在教人员的教育改造。

社区司法行政工作是社区工作的重要组成部分。司法行政部门要主动向党委、政府汇报,主动与有关部门协调沟通,努力争取党委、政府领导,争取有关部门在人、财、物等方面的大力支持和密切配合,为做好社区司法行政工作提供可靠保障。要从本地区的实际情况出发,因地制宜,搞好社区司法行政工作的组织指导,实行领导干部社区建设工作联系点制度,明确人员、目标、责任、措施,强化面对面指导,提高工作指导水平。县 (市、区)司法局、乡镇 (街道)司法所要加强与其他部门的协作配合,落实各项工作,保障社区司法行政工作健康发展,切实筑牢社区这个基层政权载体,使社区真正成为治安良好、管理有序、环境美洁、邻里和谐、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

(见习编辑 迟 洋)