人民检察院提起环境公益诉讼三题

梅宏，邓一峰

（1.中国海洋大学，山东青岛266100；2.山西省高级人民法院，山西太原030024）

人民检察院提起环境公益诉讼三题

梅宏1，邓一峰2

（1.中国海洋大学，山东青岛266100；2.山西省高级人民法院，山西太原030024）

人民检察院的法律监督职能决定其应提起环境公益诉讼。而立法不完善、检察机关的双重领导制及业务经费保障不足等是制约人民检察院提起公益诉讼的主要因素。环境公益诉讼的性质决定了检察机关不适用和解、调解等纠纷解决机制，在特定情况下检察机关可以撤诉。要推动人民检察院有效行使其法律监督职能，必须完善立法，为人民检察院提起环境公益诉讼提供法制保障。

人民检察院；环境公益诉讼；法律监督职能

一、人民检察院提起环境公益诉讼的制约因素

（一）相关理论问题研究的困顿。公益诉讼的理论研究在我国尚不成熟，学界尚未对“公益是什么”、“公益诉讼的原告主体资格”等问题形成明确认识。一线工作的检察官反映，在人民检察院探索提起环境公益诉讼的司法实践中，迫切需要得到学理研究成果及时、充分的支持，否则，各地检察院零星的司法探索难以形成推动制度创新的持久力量。

（二）立法不完善。检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权受到现行法的限制。我国《民事诉讼法》采取“直接利害关系人说”，即使是机关、团体、企事业单位提起诉讼也是处于“支持”的地位，并非原告地位。在环境行政公益诉讼中，基于《行政诉讼法》第2条规定，向人民法院提起诉讼的原告必须是权益受侵犯的个人或组织，与具体行政行为无关的其他人或组织为公共利益提起诉讼的可能性被排除。另依据《行政诉讼法》第11条规定的受案范围，原告只能是行政相对人，与具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或组织只能作为第三人参加诉讼，这一点可以通过《行政诉讼法》第27条加以印证。第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”这里的“其他公民、法人或者其他组织”指的是同提起诉讼的具体行政行为有间接利害关系的主体。可见，检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格，有待立法明确。

（三）我国检察机关的双重领导制。在我国，地方各级检察机关实行双重领导制，既要受同级人民政府的领导，又要接受上级检察机关的领导。但是，其人事任免（除检察长等领导职务外）、财政支持等都受制于地方政府。这使得检察机关以行政机关作为被告提起公益诉讼在现实中变得更加困难。

（四）检察院民事行政部门的业务能力有限、经费保障不足。人力、财力、物力的保障是检察系统各级领导不得不考虑的问题。以青岛市人民检察院民行处为例，一线办案的检察官不足10人，每年却要办理2 000多起案件，平均每位检察官每年要办理超过300起案件。如此大的工作量，使得民行部门再尝试提起公益诉讼这类新业务就有困难，加之环境公益诉讼专业性强、涉案面广，难度更大。举证责任是诉讼中无法回避的问题，环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段，需要大量的经费，而这正是检察机关所欠缺的。〔1〕

（五）缺少案源。当前，人民检察院的业务以刑事案件为主，公众对于检察院所承担的民事行政监督职能尚不清楚。公益案件中受害人不特定，加之，国人受“多一事不如少一事”的思想影响很深，很少有为保护公益主动向检察机关举报的。

（六）参与公益诉讼的方式多样，但效力有限。近年来，青岛市两级检察院民行部门参与公益诉讼，先后采取支持起诉、提起刑事附带民事诉讼、督促起诉、发出检察建议等多种方式，不过，其效力与作用却很有限。上述参与方式，均需要各部门的有效配合。由于各方面原因，有关部门或个人的配合不够积极，甚至消极对抗。另外，由于民行部门的调查权有限，在维护公共利益方面有些力不从心。

二、人民检察院提起环境公益诉讼的程序法问题

私益诉讼中原告是为个人利益而诉，可以结合个人利益实现的程度而选择撤诉，或与对方当事人和解，可以接受第三方主持的调解。人民检察院在由其提起的环境公益诉讼中，拥有对诉的处分权吗？

（一）在特定情况下，检察机关可以撤诉

在以下两种情况下，检察机关可以撤诉：第一，对行政不作为提起的环境行政公益诉讼，如果在判决前被告（政府或有关环境行政部门）已经履行了被诉的环境职责，即不用司法强制已达到诉讼目的，则诉讼的继续已无实际必要，原告认识到这一点而申请撤诉，应予准许。第二，对于有环境侵害之虞的环境公益诉讼，如果被告在判决前已通过停止环境侵害行为等消除了环境侵害的危险，则为消除这一危险而提起的环境公益诉讼已成为失权案件。如果原告不想再耗时耗力地拿到不再有任何实际法律效力的判决书，可以提前撤诉。〔2〕如果被告为了规避法院判决而主动停止被诉的环境侵害行为，却不排除随时可能恢复该行为的进行，则法院经审查核实后应不准许原告撤诉。另外，如果检察机关的撤诉是为了规避滥诉等法律责任，则人民法院应裁定不准许其撤诉。

（二）检察机关不可接受调解、和解

检察机关在其提起的环境公益诉讼中可否接受调解？或者法院可否对检察机关提起的环境公益诉讼进行调解？这是在理论认识上存在分歧的问题。从逻辑上讲，并不因为检察机关是代表国家和社会公益提起诉讼，其提起的每一个诉讼都必然准确无误地代表国家和社会利益。因此，在以形式公正为特征的民事诉讼中，要保证每一起诉讼都获得胜诉，以及实现自己的诉讼主张，是不客观的，也是不现实的。〔3〕和解与调解的达成，往往意味着一定程度的妥协，即原被告双方作出让步或一方牺牲部分实体权益，其实质是双方当事人诉讼实力较量后达成的一笔交易。环境公益诉讼的性质决定了人民检察院不能适用和解、调解等纠纷解决机制。环境公益诉讼的原告不能寻求与对方当事人和解或接受任何第三方主持的调解，原因很简单，环境公益诉讼的原告为保护环境而诉，对纯粹的环境公益诉讼而言，环境的公共性、整体性决定了没有任何人可以从中分出属于他自己的部分（这本不存在）而拿去交易。对于多个人利益受损的环境公益诉讼而言，原告寻求或接受和解而达成的和解协议，只能代表他自己的利益得到了维护，无法证明环境公共利益得到维护。调解实际上是在第三方的主持下诉讼双方达成和解。如果法院主持调解并以和解结案，根据“一案不二讼”或“一事不再理”原则，实际上阻断了其他利益受损的个人提起同样的环境公益诉讼、实现自己诉讼请求的路径。并且，如果环境公益诉讼可以适用和解，将导致原被告绕过法院和强制性的环境标准而另行适用较为宽松的环境标准，其结果不利于环境法治。

（三）可以对检察机关提出反诉

对于检察机关提起的民事诉讼，被告可否反诉？这是理论上一直存在争议的问题。不少学者认为，对于检察机关提起的民事诉讼，被告不能反诉，因为，检察机关是代表国家和社会公益提起的诉讼，对其反诉就是提起对国家和社会的诉讼。

在民事诉讼程序制度的立法设计中，衡量一种程序制度的设置是否公正，首先，看该项制度是否授予了当事人平等的诉权和诉讼权利，以及能否平等地行使自己的诉权和诉讼权利。反诉，作为民事诉讼中的一项特有制度，立法目的在于平等地保护当事人诉权的行使。如果在检察机关提起的民事诉讼中，被告不可以反诉，不仅无端剥夺了被告应当享有的反诉权，而且这种制度设计很难说是公正的。其次，检察机关提起的民事诉讼，虽然代表的是国家和社会公益，但是就其诉讼中的法律地位而言，与一般诉讼中的原告并无二致，也不应当有什么不同。既然一般诉讼中被告可以反诉，在检察机关提起的诉讼中，被告也理应可以提起反诉。

基于诉讼权利平等这一民事诉讼法基本原则，在检察机关提起的民事诉讼中，被告可以反诉，也应当享有反诉权。如果因为提起诉讼的主体不同，就剥夺被告的反诉权，不仅有违民事诉讼的基本原则，也显失公正。〔4〕

三、为人民检察院提起环境公益诉讼提供法制保障

鉴于我国尚未建立独立的环境诉讼体制，涉及环境违法行为的诉讼依情节的不同分别适用民事、行政和刑事诉讼程序，从三大诉讼法的修改完善入手，明确人民检察院提起环境公益诉讼的职能成为更便捷的选择。笔者认为，在《民事诉讼法》第五章第一节“当事人”中增加一条，“针对环境污染、生态破坏等侵害环境利益的案件，人民检察院有权提起环境公益诉讼，享有与被告同等的诉讼权利”。在《行政诉讼法》第四章“诉讼参加人”中，对传统行政诉讼的原被告的确定后面，加上一条公益行政诉讼的规定，明确指定人民检察院有权为公共利益（包括环境利益）的目的提起公益行政诉讼。〔5〕这两个“添加”都将环境公益诉讼作为一种不同于传统民事、行政诉讼的特殊诉讼对待，单独列举，既符合一般诉讼结构，又是对原被告起诉资格的突破。不过，仅有这样的修改是不够的，人民检察院提起环境公益诉讼职能的行使范围、程序等还需要具体详细的规范。最高人民检察院可以借鉴《人民检察院刑事诉讼规则》，制定《人民检察院环境公益诉讼规则》，将民事诉讼法、行政诉讼法中授权性条款制度化、具体化，从而增强其可操作性。

对于已构成犯罪的环境案件，为了保护国家、集体财产，维护公共利益，人民检察院需要提起刑事附带民事诉讼。因此，有人提议对《刑事诉讼法》进行修改，对侵害公共环境权益的犯罪行为继续追究民事责任，这也是对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改的配合和协调。一些地区的立法甚至走在了司法实践的前面，如宁波市北仑区人民法院、人民检察院共同制定了《宁波市北仑区人民法院、人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》，使当地人民检察院提起附带民事公益诉讼有据可依、有规可循。

人民检察院提起环境公益诉讼除了在立法上获得明确的法律依据外，还应获得诉讼费用减免的优惠政策。2006年12月8日，国务院常务会议通过的《诉讼费用交纳办法》第8条列举的不需交纳案件受理费的案件包括四类：即依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件，对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件，行政赔偿案件。我们建议，再添加一类涉及环境等社会公共利益的案件，这样，有助于减少公民、公益组织、人民检察院提起环境公益诉讼时关于诉讼经济成本的顾虑，亦为确立人民检察院提起环境公益诉讼的原告主体资格排除又一个障碍。

〔1〕吕忠梅.环境公益诉讼辨析〔J〕.法商研究，2008（6）.

〔2〕李挚萍.欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示〔J〕.中州学刊，2007（4）：92.

〔3〕江平，陈桂明.民事审判方式改革与发展〔M〕.北京：中国法制出版社，1998：121.

〔4〕廖永安，何文燕.民事抗诉若干问题研究〔J〕.法学评论，2000（2）.

〔5〕马怀德.民事行政检察指导与研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006：166-167.

Reflection on the People’s Procuratorate Instituting Proceedings for the Public Good of Environment

MEI Hong1，DENG Yi-feng2
（1.Oceanography University of China，Qingdao 066100，China；2.Shanxi Province Higher People’s Court，Taiyuan 030006，China）

The people’s procuratorate has the function toinstitute proceedings for the public good of environment，but some unfavourable factors restrains the procuratorate from taking the proceedings.And the proceedings for public good of environment donot apply to the mechanism of mediation of disputes.Therefore，in order to enable the procuratorate to effectly performits legal supervision function，it is necessary to improve our legislation，providing a legal guarantee for the procuratorate taking proceedings for the public good of environment.

the people’s procuratorate；public good of environment；legal supervision function

D926.3

A

1009-1203（2011）01-0093-03

2010-12-22

司法部国家法治与法学理论研究项目“人民检察院提起环境公益诉讼的职能及其立法保障研究”（09SFB3040）。

梅宏（1973-），男，陕西安康人，中国海洋大学法政学院环境法研究所副教授，法学博士后。 邓一峰（1966-），男，山西平遥人，山西省高级人民法院民四庭庭长，环境法学博士。

责任编辑 雨文