“弃法崇访”现象：成因、负效应及其破解

乔希玲

（中共太原市委党校，山西太原030012）

“弃法崇访”现象：成因、负效应及其破解

乔希玲

（中共太原市委党校，山西太原030012）

“弃法崇访”是当事人在解决矛盾纠纷途径选择上的非正常现象，它反映了人们对法的信任危机和对信访的过度迷信，该现象必将增加政府成本，助长人治作风，影响法治权威。要将民众的诉求及争议的解决引导到法治轨道上来，必须改革信访制度与诉讼制度，健全纠纷解决机制；完善相关立法，降低诉讼成本；推进司法改革，实现司法公正。

弃法崇访；诉讼制度；司法公正

当前，随着我国改革发展的不断深入，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，各种社会矛盾日益凸显，由此引发的各类纠纷也越来越多，但从解决矛盾纠纷的渠道上看，不少当事人不愿意诉诸法律，而是热衷于信访，这不仅引发了持续上升的“信访潮”，而且业已构成对行政复议、诉讼、仲裁等法定主渠道的挑战，此现象值得我们深思。

一、“弃法崇访”现象产生的主要原因

“弃法崇访”现象，即当事人在解决矛盾纠纷时信“访”不信“法”问题。这里的“法”是指法定途径、法定方式，包括行政复议、诉讼、仲裁等，“访”是指信访、上访。众所周知，法是规范行为、伸张正义、维护权利、调整社会关系，最终控制、减少、平息和化解社会矛盾的主渠道，而信访则是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，即信访是一种行政性的补充救济制度，并非解决矛盾纠纷的主要途径。“弃法崇访”，这是一种非正常现象，因为在法治社会里，如果民众的诉求及各类争议的解决，最终不是通过法定渠道，而是循着信访之路上下反复处理，尤其是涉诉案件再进入信访程序，必将助长人治作风，甚至影响法治社会的建设。那么，在依法治国的今天，为什么有法律制度而不被敬畏和执行？为什么民众有诉求而热衷于信访？笔者认为其主要原因如下：

（一）救济通道不畅

当前，我国正处于改革发展的关键时期，经济的快速发展带来了各方利益的调整，一些潜在的社会矛盾逐渐被激发出来，但我国现行的矛盾纠纷解决机制不够完善，致使许多矛盾纠纷没有得到及时妥善的解决，尤其是大量与社会发展有关的热点问题，如城市拆迁或征地补偿，往往因没有合法手续强制拆迁，或是补偿不到位等引发矛盾纠纷，而在此类矛盾纠纷中利益受损的多为弱势群体的普通民众，当他们依法主张权利向有关部门提出申诉时，一些地方政府部门往往推诿塞责，得过且过，致使问题得不到妥善解决，争议还在继续。当他们寻求法律途径解决问题时也救济不畅，现实中，有的地方法院对因城市拆迁、征地补偿等社会敏感问题引发的矛盾纠纷几乎不予受理，也就是说在“通过正当法律程序解决问题的途径不畅通，甚至在很多时候急于维权的当事人启动不了本应该是正常的法律程序，而领导批示可以很容易推动沉重的维权之门，或者说可以推开非正常的维权之路”〔1〕的情况下，当事人要想维护自身权益，只能寄希望于信访、上访之路。

（二）选择法律途径成本较高

选择何种途径来实现自己的诉求，对当事人来说有一个最起码或者说最简单的判断标准，那就是要看有关途径的成本与效率如何。从成本与效率来看，选择法律途径成本较高，因为法律是规范化、制度化的成果，通过诉讼、复议、仲裁等法律渠道维权，一般要经过受理、立案、调查、取证、审理、裁决和执行等法定程序，尤其是进入诉讼程序，当事人要花去诉讼费和律师费，还要付出大量的精力和时间，对一些法律时效性很强的争议，有的当事人不清楚时效的重要性，超过时效去维权，结果被挡在了法律维权的大门之外，或者因有关部门在处理问题时，时效被“合法”地延长，使当事人的诉求完全失去意义。而信访是非程序化的，当事人走信访途径不需要花费太多的资金，甚至有的上访者赴省进京，其车旅费、生活费最终都是由当地政府买单，即政府花钱买平安。加之信访几乎不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制，在个别时间和个案中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，因此人们遇到矛盾纠纷，在法律与信访之间，自然会选择信访。

（三）司法公信度不高

随着我国司法制度的逐步完善，司法公正的公信力逐渐提高，但是，有些地区的司法部门及司法人员对待当事人态度生硬，滥用权力，办“关系案，人情案”，甚至有案不立，致使当事人错误地认为“打官司”就是“打关系”，权可以压法。也有的司法部门对少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因未能依法及时予以纠正，致使当事人的合理诉求不能实现，也极大地伤害了人们通过司法途径解决纷争的积极性。同时，近年来，执行难案件屡见不鲜，为了解决执行难问题，虽然有关部门多措并举，案件执行率有了大幅度提高，但是“从全国来看案件的平均执行率仍不足60%”〔2〕。案件执行难问题，极大地损害了法律裁判的权威性和公信力，使法院生效的裁判成为一纸空文或法律白条。针对案件执行难、赢了官司输了钱等问题，群众遇到矛盾纠纷，自然首选信访，因为人们对“法”的信赖度不是很高。

（四）“青天”情结浓厚

经过多年的普法教育，人们的法律意识有了一定的提高，但与当前经济社会发展的法治要求还相差甚远，加之，一些地方的普法工作搞形式，走过场，花拳绣腿，不注重实效，普法不到位，群众的法治观念依然淡薄，法律素养不高，官本位思想比较严重，有问题找“青天”、告御状的传统还根深蒂固。而现实生活中又有一些领导以言代法，以权压法，往往出现一些依法难办的事情、靠权力则可轻易解决的不良现象，并且官员的级别越高，所作批示的作用就越大，问题解决得就越快越彻底，在此情况下，人们解决矛盾纠纷自然会“弃法崇访”，因为人们看到了信访的灵验，看到了信访比正常的法律途径更容易解决问题。

二、“弃法崇访”现象带来的负效应

“弃法崇访”现象反映了民众对司法公正的信任危机和对信访渠道的过度迷信，表明了当今社会人治影响法治的现实存在，其所带来的负面影响主要有以下几个方面：

（一）增加政府成本

信访并不是社会矛盾纠纷解决的主渠道，如果通过信访、尤其是上访实现诉求的情况大量出现，就会使各级部门以更多的人力、物力、财力来应对，使更多的公共资源被占用。因为信访案件的增多，特别是群体性上访或者单独长期的缠访、闹访、过激访以及其他非正常访，严重影响了社会稳定和正常的工作秩序，日渐成为社会综合治理工作中的一个突出问题。为了应对这一问题，各地必将建立专门的机构或者指定专门的人员做好大量的稳控工作。现实中，有些地方政府的有关部门为了一时稳定或一事稳定，往往会不计成本、不惜代价，采取派专门人员上门“堵访”，或者使用各种手段途中“截访”等强行措施，结果不仅没有减少信访量，反而进一步激化了矛盾，增加了政府成本。如为了有效拦截到北京上访人员，许多地方政府还在北京设立专门的“截访”常驻机构，安排有关专门人员，常年住在北京负责处理上访事宜，对进京上访者不少地方政府顶不住压力，常常是花钱买平安，实际上花钱买到的只是暂时的表象的“息事宁人”，而这种暂时的“风平浪静”，不仅没有解决问题，还会给维护社会稳定带来不良的“示范”效应，导致信访人相互攀比，结果是“按下葫芦又起瓢”，这种“人民内部矛盾人民币来解决”的错误做法必须消除，否则只能增加政府管理成本，浪费社会公共资源。

（二）助长人治作风

在法治社会里，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来，而信访所体现的不是法律的程序，而是寄托于人，尤其是寄托于领导人的批示。当然，领导人在信访材料上作出批示，也是一种体恤民情、化解矛盾纠纷的行政方式，但是，这绝不能也不应成为一种常规，或者一种潜规则，否则就会破坏规则，助长人治作风。因为领导的批示太多，且“件件有回音”的话，那么，相关法律法规所设定的行政复议、诉讼、仲裁等法定渠道，就会被人置之脑后，而事实上，有些地方部门和官员把领导的批示当“圣旨”，领导批示过的事情就千方百计地及时解决，而没有领导批示的事情则敷衍了事、推诿塞责，如此恶性循环，必将助长人治作风。

（三）损害司法权威

司法权威是法律至上理念在司法领域的体现和延伸，在法律被敬畏、司法有权威的社会中，人们会普遍认为司法手段是解决争议的终局性手段，愿意将纷争交由法院裁决，并无条件地履行法院的生效判决。但在当前涉诉信访处理机制中，当事人不相信司法途径是解决争议的终局性手段，他们会在诉讼期间同时不断上访，甚至放弃正常的诉讼手段而寻求上访救济，或不履行法院的生效判决不断上访。而当有些信访人的诉求可能因为领导人批示或有关部门的高度“重视”获得满足后，这种满足便会成为一种期待和动力，昭示着其他信访人无视生效裁判的效力不断上访。在某种程度上，“弃法崇访”现象实际上架空了司法程序，损害了司法权威，长此以往，必将影响法治社会的建设。

三、破解“弃法崇访”现象的对策

“弃法崇访”现象与现代社会中法律至上的法治理念格格不入，它是当前人们解决矛盾纠纷的一种畸形表现，在法治社会里，民众的诉求及各类争议的解决应当以法律途径为主渠道，不应该过分依赖信访。那么，如何将各类矛盾纠纷的解决有效引导到法治轨道上来？笔者认为，应遵循法治理念，做好以下几方面的工作：

（一）完善信访制度，实现依法治“访”

信访制度作为党和政府与群众密切联系的重要制度，在反映人民呼声、化解矛盾纠纷、维护公众合法权益与社会和谐稳定方面发挥了重要作用，但信访并不是解决矛盾纠纷的主渠道，而是一种行政权的自我约束和非正规的救济制度。面对当前信访制度被异化、信访功能错位越位、人们“弃法崇访”现象盛行等问题，我们应理性认识信访功能，进一步改革信访制度。信访制度就其功能而言应当被定位为以沟通为基础、以督查为核心、以斡旋为辅助的程序性制度，其目的在于听取民众之陈情并给予尽可能的救济。因此，应“重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位，尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法涉诉信访案件真正剥离至司法救济渠道”〔3〕，从而使其归位于群众陈情联系政府的制度本源。同时，要建立规范的对话、协商和处理问题的反馈机制，切实了解民情民意，增强党和政府与群众沟通的能力，并对群众反映的问题作出依法及时、合理的应对。还应进一步加大普法工作力度，提高全民的法律意识，形成良好的法治环境，让广大群众重拾信“法”信心，尤其要加强对信访法规的宣传教育，引导群众学法、懂法，依法逐级、有序信访，合理诉求，使信访制度走向规范化、法制化。

（二）强化法治观念，以法定程序为常态解决争议

在化解矛盾纠纷的途径选择上，要让全社会形成在法治轨道内解决矛盾冲突的共识，使人们信“法”不信“权”、信“法”不信“访”，告别“青天”情结，必须给人们以法治信心，因此，社会各阶层，尤其是各级领导干部与有关部门要强化法治观念，树立法律权威，严格依法办事。各级领导应率先士卒，带头学法、守法、用法，牢固树立社会主义法治理念，切实提高法律素养，杜绝长官意志与人治作风，绝不以权代法、以权压法、以权废法，要坚持依法处理经济社会事务和解决各种矛盾，带头遵守各项法律、法规和法定程序，养成依法解决信访问题的习惯，以身作则，慎用批示权，减少批示，增加指导，克服在解决问题过程中随意发出不符合法治精神的指令，积极引导人们通过法定渠道反映诉求、解决纠纷。有关部门及其工作人员应强化程序意识，严格按照法定流程执法，所有行为都要于法有据、程序正当，要自觉抵制、排除非理性干扰，既要防止领导关注、批示的事项“突破法律底线”超范围、超标准解决，也要防止某些领导推诿扯皮、敷衍塞责、行政不作为。要真正做到无私无畏，依法办事，杜绝绕过法定程序直接处理或者变相处理事件。只要让全社会形成在法治轨道内解决矛盾冲突的共识，就能在一定程度上避免人治的做法，也能让信访当事人认识到“弃法崇访”只能增加政府成本，从而不再把信访作为解决纠纷的首选途径，而是更加理性地选择法律救济渠道，进而使法定程序真正成为解决各类矛盾纠纷的常态。

（三）完善纠纷解决机制，发挥法律主渠道作用

和谐社会并非是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的法治社会，而要实现这种调节和均衡就必须依靠法律，有完善的法治作保障。当前，“弃法崇访”现象的纠结，在于司法救济不畅，法律途径维权成本较高。如果通过法定程序解决矛盾纠纷，当事人不需要花费更多的成本，并在较短的时间内能够公正实现其合理诉求，人们将不再热衷于信访。因此，应进一步改革诉讼制度，完善相关立法，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼受案范围，把能以法律途径解决的问题明确纳入法律解决渠道，保障当事人实现诉权；要降低起诉条件与诉讼成本，加强法律援助和司法救助工作，解决好弱势群体无力诉讼或诉讼能力欠缺的问题，使处于弱势的当事人获得公平的司法保护。同时要完善纠纷解决机制，建立信访与行政复议、诉讼等法定纠纷解决渠道的衔接机制，鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室，使大批涉法涉诉的信访案件直接进入复议、诉讼等法律程序，充分运用法律主渠道作用化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

（四）积极推进司法改革，不断提高司法裁判的公信度

“徒法不足以自行”。法律化解社会矛盾功效的实现，在于有完备的法律，以及良好的法治环境，其中直接实施和适用法律的司法工作之作用尤为显著，因为司法是维护社会公平正义的最后一道屏障，当事人司法诉求的根本目的，说到底是为了寻求公平正义，讨个公正的说法，如果司法活动违反法律原则与法治精神，同样情况因案外因素或当事人不同，而分别“灵活处理”、区别裁断，就不能给人以公正之感，当然也不可能解决社会矛盾。如果司法活动屈从于司法之外的权力，司法权威受到削弱，司法结论也不会令人信服，信“权”不信“法”的现象即无法扭转。要维护司法权威，培植全社会对法律和司法活动的敬意，首先应保证司法机关独立公开的行使权力，任何组织和个人都不得超越法律对司法机关发号施令，司法裁判也不能因受外界干预而随时更改。其次，应积极推进司法改革，强化审判监督制度，认真惩治司法腐败，实现司法公平正义。再次，还应完善执行制度，加大司法裁判的执行力度，防止“法律白条”的产生，保证司法裁判的终局性和实际执行力，使人们真正认识到“法”比“访”更可信赖，更可依靠，从而更加理性地选择司法救济渠道，更多地运用诉讼等法定方式来维护自己的合法权益。

〔1〕贺方.信访不信法的根子在依法维权难〔N〕.法制日报，2010-03-29.

〔2〕许民垣.案件“执行难”亟待立法解决〔N〕.光明日报，2010-03-16.

〔3〕马怀德.“信访不信法”现象值得高度警惕〔N〕.学习时报，2010-01-25.

How to Handle the“Rejecting Law for Visit”Phenomenon

QIAO Xi-ling
（The Taiyuan Communist Party Committee Party School，Taiyuan 030012，China）

“Rejecting law for visit”is an improper phenomenon and shows the crisis in people’s belief in law and their excessive superstition of letters and visits for petition.This phenomenon will certainly increase the government’s cost，encourage the style of the rule by man and impact the authority of the rule of law.With a view to settling disputes with the help of law，it is necessary to reform the system of letters and visits for petition and the procedure system，improve the mechanism for settling disputes and relative legislation，reduce procedure cost，promote judicial reform and achieve judicial justice.

rejecting law for visit；procedure system；judicial justice

D616

A

1009-1203（2011）01-0078-04

2010-12-09

乔希玲（1962-），女，山西洪洞人，中共太原市委党校法学教研室教授。

责任编辑 雨文