农村土地产权制度与土地资源节约集约利用

■纪晓锋

（重庆市地质矿产勘查开发局205地质队，重庆 401121）

我国农村实行家庭联产承包责任制以后,农业取得了巨大的经济效益。但时至今日,在工业化和城市化浪潮来袭之际,承包制遇到了出乎意料的挑战，如土地权属纠纷、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。签于此，笔者认为需通过土地产权制度创新与土地资源节约集约利用，以合理开发利用土地，保护和维持土地环境效能，使土地资源供给与社会经济发展相平衡。

1 农村土地产权制度研究综述

我国学者分别从法律、经济等角度对农村土地产权制度进行研究，逐步形成集体和农民共有产权、农民完全拥有土地产权、国家和农民共有产权以及股份合作制等四种主要观点：

(1)国家和农民共有产权的相关观点。秦晖(2000)认为，中国集体土地地权配置不合理，主要是因为两头(农户、国家)权太小，中间(社区、地方及基层组织)权太大，中间组织似乎成了土地的实际主人。这种状况既侵犯了农民的利益，又严重阻碍了国家的国土规划与整治开发。尹金辉、雷寰(2007)认为，农民失地前所拥有的土地初始权益不完整是农民在城市化，土地非农化进程中利益受损的根源，要对农村集体土地产权中赋予土地发展权。藏俊梅、王万茂(2007)认为，应将农地发展权(指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权)归属为国家所有，既符合现状又有利于国家长治久安和长远发展。[1]

(2)农民完全拥有农地产权的相关观点。徐汉明(2004)提出“农民土地持有产权”的概念，即农民在一定期限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性权利关系。姚允柱(2006)认为，实行永佃制和永久承包法，将土地的产权还给农民，同时用法律保障这种权利的稳定性。应将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，即每个农民都依法拥有相同一份土地所有权，将这份所有权明晰到每户或每个农民身上，切实保障农民对土地财产权利，并提出对部分土地进行私有化改革。[1]

(3)集体和农民共有产权。杜吟棠(2007)认为，要明确界定农村集体土地所有权的主体。针对目前村委会一身二任的状况，有必要将其行政职能和民事职能彻底分开，立法重建完全独立于村民委员会的农村集体产权组织，作为一种特殊的农民集体法人，行使集体土地和其他财产的代理职能。黄韬(2007)认为，要加强对集体土地产权的界定和保护，重新构建农村地区的产权基础，扭转集体产权处于弱势产权主体的地位，使农村在产权上与城市处于“均势”，并通过不断完善农村集体产权制度，构建包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元产权结构，特别是发展多种形式的集体产权。[1]

(4)股份合作制。洪名勇(1998)认为，要消除家庭承包地块不断细化的趋势，组织农业股份合作社，期望获得规模效益和农业投资规模，并提出在保持农地集体所有权不变的前提下切实可行的思路是实行三元农地所有权制度安排。束景陵(2006)认为，再造农村集体土地所有权应当以明确其性质和主体为目标，按照民法“总有”理论，以土地股份合作社作为农村集体土地所有权的代理机构，这是明确主体，对土地产权制度进行有效再造的一种可行的方案。

2 当前农村土地产权制度存在的问题

(1)农村土地产权残缺，对农民的经营和投资激励不足。现行农村土地实行集体所有制，有乡镇、村、村民小组三个层次，它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，由此导致农村土地的所有权主体的缺失。农民只拥有土地的使用权，而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。

(2)农地分散经营，难以获得规模效益。现行大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农地经营分散，难以形成规模效益，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，也加剧了人地间的矛盾。我国地区之间土地资源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地关系结构性失衡。

(3)分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。目前，大部分农村农产品供给结构层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出，而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式，调整滞后，造成相当部分农产品不能适销对路，农民增产不增收。而且单个农户进入市场面临重重困难：一是主体分散，无力抵御市场竞争、需求变化带来的巨大风险；二是组织化程度低、素质低以及封闭式经营，使农户直接进入市场的交易费用昂贵；三是缺乏获得市场信息的有效渠道，缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力，面临的市场风险高。同时，家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

(4)农村土地与城市土地权利不平等。依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地补偿标准的制定者：二是交易当事者；三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内，农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额，被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上，不利于农村人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

由此我们可以看出，要使农业产业结构得到调整和优化，经济效益得到提升，农民利益得到保证，必须对农村土地产权这一深层次问题进行研究。

3 理论基础

3.1 科斯定理与产权界定

科斯第一定理的内容是：如果交易费用为零，不管产权初始如何安排，当事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排，即市场机制会自动达到帕雷托最优。认为如果只是考虑资源的最优配置，只要产权是明确界定的，双方通过谈判和交易就会带来资源的最有效利用。原因在于，明确的产权及其转让可以使得私人成本（或利益）与社会成本（或利益）趋于一致。

3.2 重复博弈与合作行为

博弈论中有个著名的模型是“囚徒困境”。按照博弈论中关于局中人为理性人的假定，“囚徒困境”中局中人的不合作似乎是必然结果。博弈论专家认为，当局中人考虑到短期决策的长远利益时，其选择就可能倾向于合作。这样，当博弈可重复多次时，局中人就会考虑短期决策对长期利益的影响，因而原有的仅考虑短期利益的均衡就可能变为注重长期利益的均衡。

4 今后农村土地制度改革的几点设想

按照“科斯定理”和“囚徒困境”假设，我们可以将土地的产权明确赋予某人，并可以自由买卖，则土地产权对所有者来说就是一种特殊“生产要素”。这种要素与资本和劳动一样，无论是买来的还是原来拥有的都是生产成本的一部分。这种情况下，生产者生产时就会发生两种成本：一种是生产产品本身的成本，另一种就是使用产权所产生的机会成本。生产者的总成本应当是这两种成本之和。如果将使用产权的边际成本加到生产的边际成本上，则总的私人边际成本曲线就要向上移动，从而私人利润最大化的产量就会与社会最优产量相一致。由此，建议农村土地产权实行私有化：

4.1 私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利

《土地管理法》第20条第2款规定：“国家建设和乡(镇)村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”该法第39条还规定：“乡(镇)村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡(镇)村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”但是，土地产权关系模糊, 土地所有权主体不清晰,导致集体土地无法得到有效保障, 这也为地方政府滥用征地权随意剥夺农民的土地开了绿灯。笔者认为，私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利。理由如下：一是处理非法侵夺农民土地问题不能只依靠行政干预的力量，而要充分发挥市场机制的作用。私有制使经济行为主体对其财产拥有确定的排他性权利,拥有“占有、使用、处置、收益”等相关权利,能够自由分割这种权利,那么,在自由市场竞争条件下必然能实现资源最优配置。过去，各地往往按地块来测算年产值，并由此确定年产值倍数，这就带来同地不同价的问题。一般来讲，地块的变化很大，今天种稻，可能明天就改成园地，因此很难确定年产值。科斯定理表明：产权明确，农民就有了使用土地产权的机会成本，总成本就是生产成本和机会成本之和，总的私人边际成本曲线就要向上移动。政府一旦确定要征用土地时，征地的成本要正好等于付给农民的损失费（拥有土地的期望收益），私有制条件下，市场竞争会使这个平衡自动达到。同时，政府征地的成本增加，占用耕地或占用好地成本也会增加。这种情况下，政府就会尽量少随便征地，尽量征用荒地或劣等地。二是土地集体所有，无法自由流转，弃田撂荒不会增加农民的任何成本。土地私有化，农民就有了使用土地产权的机会成本，迫使获得了新的赢利机会的农民不想种地也不愿意弃田撂荒，他会选择自由出让自己的土地给想多种地的农民。

4.2 私有制是造就农民对土地进行长期投资的内在动力机制

土地资源的环境保护，关键在于使土地的环境效能得到更好的发展，使其持续为人类所利用。这需要通过产权界定来实现。我国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，农民从心理上不认为自己种的土地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。根据博弈论的观点，当博弈可重复多次时，局中人就会考虑短期决策对长期利益的影响，因而原有的仅考虑短期利益的均衡就可能变为注重长期利益的均衡。土地属于国家所有时，农民就不会注意土地的维护和保养，甚至会对土地过度使用。产权不清晰的财产必然会遭到短期行为的破坏，“公共地的悲剧”就是产权不明确出现的“囚徒困境”。一个办法就是让土地私有化。实行土地私有化后，拥有土地产权的农民将有权决定如何使用这块土地，享受这块土地带来的所有收益，有权将他拥有的产权转让给别人。土地私有化后，农民不仅考虑短期的利益，而且还会考虑土地的长期增值和土地未来的长期赢利能力。只有土地成了自己的私有财产，农民才知道爱惜，才舍得投入，才会做长远的打算和规划。这样，土地资源才可持续利用，农村生态环境才会得到根本性改善。

5 结论

在现实生活中，由于乡村土地产权归属界定不清晰，土地产权关系的残缺成为引发有关政府部门随意侵占、剥夺农民土地的案件层出不穷的最大诱因之一。非法侵夺农民土地的现象警示人们，私有财产权利到底能不能得到切实保障。除非改革土地产权制度，否则就很难打破“三农”的僵滞局面。改革的方向就是明确界定并严格执行农民的土地私有产权，赋予农民完整的土地所有权，使农民以独立自主的市场主体地位进入产权交易市场直接参与市场交易活动，寻求实现土地经济价值最大化的有效途径，并且实现其潜在的最大收益。土地私有化可以使有限的土地资源得到节约和集约利用，可以缓解有限的土地给人类带来的巨大压力。

[1]黎诣远.西方经济学-微观经济学(第三版)[M].北京:高等教育出版社,2007:306-311.

[2]赵峰.农地产权制度与可持续发展[EB/OL].〔2003-6-2〕http://www.jjxj.com.cn.

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[4]王景新.中国农村土地的世纪变革[M].北京:中国经济出版社,2001:111-123.

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