加强公益性地质事业单位内部控制制度建设

■孔 瑞

（中国地质科学院，北京 100037）

我国的公益性地质事业单位主要承担全国或区域性的公益性、基础性地质调查与研究项目，以推进科技进步为宗旨，不以营利为目的。其资金来源主要是国家财政预算拨款，其次是单位的横向课题、地方项目等的对外有偿服务的创收收入。近年来，随着国家对地质调查和科研项目的资金投入的逐年增长,加强对这类资金的收支管理与内部控制是非常必要的。

1 内部控制制度的内涵

对内部控制制度内涵的表述国内代表性的有两种解释：

一是中注协在1997年实施的《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》中称内部控制为：“被审计单位为了保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序，包括控制环境、会计制度和控制程序”。

二是财政部在2001年6月22日发布的《内部会计制度规范——基本规范（试行）》中从会计的角度将内部会计控制定义为：“单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。”

上述两种表述不同，但意义非常接近。即内部控制从本质上讲是措施、方法（或程序），其目标主要是保证会计信息质量、资产安全完整、经营活动有效。

在国际上，运用最广泛的内部控制制度理论是由COSO(全国虚假财务报告委员会下属的发起人委员会，The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting）在1992年9月发布《内部控制整合框架》（简称COSO报告），在COSO报告中将内部控制定义为：“企业的董事会、管理层和其他人员全面参与的、旨在保证实现企业合理目标的管理体系”。COSO报告中提出内部控制包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五部分内容。

与COSO报告相比，我国内部控制制度理论和实务更多地局限于会计控制。会计控制是财务控制系统中最具体、基础的控制平台，是内部财务控制的主要内容之一，但绝不是惟一内容。

总之，无论是我国还是国际上，对内部控制的认识都应该是，通过内部控制保护单位资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，内部控制是确保单位活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。

2 公益性地质事业单位实行内部控制的意义

我国《地质事业单位财务制度》(财基字[1998]26号)在第一章第三条明确规定：“地质事业单位财务管理的任务是：合理编制单位预算，科学配置资金；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务规章制度，规范内部管理行为；加强经济核算，提高资金使用效益；加强国有资产管理，维护国有资产完整；如实反映单位财务状况，对单位经济活动进行财务控制和监督。”为此，要求从事基础性、社会公益性地质工作的事业单位要加强单位财务管理，强化内部控制制度建设。

近年来，国土资源部和中国地质调查局相继制定了《地质勘查单位会计制度》、《国土资源大调查地质调查项目专项经费管理暂行要求》、《中国地质调查局地质调查项目经费监审暂行办法》,为保证地质经费有效合理地使用提供了一定保证，但专门针对公益性地质事业单位的内部控制制度还没有建立。

由于公益性地质事业单位本身的特点导致其无法直接应用企业的控制规范，这成为很多单位内部控制工作停滞不前的重要原因。有效的内部控制，不仅可以规范单位的管理，提高会计信息资料的正确性和可靠性，促进各项工作的顺利开展，保护各类资产的安全完整；还能有效地堵塞各种漏洞，防止各种腐败和舞弊行为的发生，为审计工作提供良好基础。

3 公益性地质事业单位内部控制中存在的问题

3.1 内部控制制度不健全，对内控制度的认识不够重视，执行不力

目前，事业单位的内部控制制度建设还相对滞后，只有《会计法》、《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》，这些制度为事业单位“会计控制”提供了根本性、指导性的建设标准。总体来说，我国目前内部控制规范内容不够完善，尚未提出内部控制标准体系。

在公益性地质事业单位内，由于内部控制规范制度的不完善，加上主管人员的不重视，内控意识淡薄，受传统观念的影响，很多单位只注重上下级协调，以服从命令，完成任务为第一观点，并不重视内部监管的重要性。

由于上述原因，导致部分地质事业单位出现以下问题：一是单位缺乏明确的岗位责任制度，对会计人员的职责分工、权限设置不明确，不能按照不相容职务分离的要求进行明确分工；二是部分单位迄今还没制定完善的内部财务管理制度，许多业务都是按惯例办理，而没有相应的制度保证，随意性较大；三是部分单位印鉴保管极不规范，为了报账方便，让财务人员保管单位印鉴，存在极大的隐患；四是部分单位是用财经规章制度来代替内控制度，特别是对专项经费的管理。许多人对内部会计控制有片面的理解, 很多人认为内部控制就是内部监督，说内部监督不过就是“照章办事”，是得罪人的事，往往执行比较滞后。

3.2 预算管理控制不严谨

从1998年至今，我国的财政部门进行了一系列改革，先后实行了部门预算、政府采购、国库集中收付、公开招投标等财政体制改革措施,这些措施的实施和执行,进一步加强了财政监督,提高了资金使用效益,更好地发挥了财政在宏观调控中的作用。对于隶属于国土资源部的公益性地质科研事业单位，就部门预算而言，有些单位在预算管理方面缺乏经验，在预算编制过程、预算实施过程中存在诸多问题，计划编制十分不系统，缺少有效的数据支持，计划组成比较粗糙；在预算计划执行中没有明细的控制标准，执行力度严重不足。分析其中的原因：一是单位由于缺乏支出控制措施，预算和节约意识不强，导致超支浪费现象严重，滥发奖金、补贴，超标准购买汽车、公款旅游、公款吃喝，会议费、招待费和车辆运行费用居高不下，严重影响了政府部门的形象；二是有的单位用项目支出和专项资金弥补基本支出经费不足，用于报支日常公用支出，项目支出和专项资金不能做到专款专用，违反了有关规定；三是有的单位在专项资金使用过程中，缺乏讲究经济效益的意识，对项目资金实际使用绩效缺乏有效的监督和考核机制。

3.3 内部审计监督弱化

欲建立完善的内部控制系统并切实予以实施，且实施的效果良好、内部控制能够随时适应新情况等，就需要对内部控制的执行情况进行再控制，即对内部控制进行监督。因为，无论制度多么先进、完备，如果没有有效的控制、考核，没有对整个内部控制的过程施以恰当的监督，则很难发挥出它应有的作用。由于管理体制和管理方式的问题，我国事业单位内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是监督环节，监督层次和监督内容都不到位，内部审计机构没有起到应有的作用，没能真正履行其应有的职责。

4 完善公益性地质事业单位内部控制制度的对策

4.1 进一步完善内部控制规范制度，加强制度的执行力度

第一，健全制度。在我国，公益性地质事业单位属于非营利的科研机构，主要从事应用基础研究或向社会提供公共服务，无法得到相应的经济回报，国家财政要给予经常性经费补助。这些单位是公有制单位，产权主体缺位，权责不明晰，加强内部控制的受益主体并不明确，直接导致单位没有建立内控制度的积极性。整个内控建设环境的滞后也严重制约着事业单位内控体制健全的步伐。所以，必须要从制度上加强控制。

第二，提高认识。首先，树立正确的内部控制意识，加强对管理层的责任考核，提高事业单位领导者的素质，强化他们对内部控制的意识程度。其次，加强对会计人员的培训，使其掌握内部控制制度和基本财务管理的政策，提高业务技能水平，提高会计信息的可靠性和真实性水平。同时，要建立相应的奖惩措施，增强会计人员的竞争意识，提高工作的积极性、主动性。

第三，加强执行。具体需要从以下几方面加强内控的执行：①健全和强化事业单位内部组织机构。组织机构是单位开展内部控制的组织基础。②建立不相容岗位相互分离、制约和监督的机制，处理每项经济业务的全过程或者在全过程几个重要环节都规定由两个部门或两个以上部门，两名或两名以上的工作人员分工负责，起到相互控制的作用，旨在保护资产的安全、完整。③明确规定保证会计凭证和会计记录的完整性和正确性要求。对于重要的管理资料，如会计的原始凭证等，要严格控制规范。④明确规定建立财务清查盘点制度，为了保证财产物资的安全和完整，对单位财产物资进行不定期盘点。⑤由于现在很多事业单位的内部控制采用了计算机技术，所以，要明确规定计算机管理系统操作权限和控制方法，对电算化进行内部控制。

4.2 加强预算管理和预算控制

预算在事业单位财务管理和内部控制中具有重要地位，事业单位的资金来源以及资金占用都是靠预算控制。所以，在事业单位内部控制制度的完善过程中，预算控制是其中很重要的一个环节。

第一，严格编制部门预算。部门预算就是以政府部门为单位进行编制，包括收入预算和支出预算，财政支出预算又包括基本支出预算和项目支出预算。部门预算必须改变过去那种 “重决算，轻预算”的状况，部门预算编制要求提前做好下一年度预算编制的准备工作，早编预算、细化预算支出，要细化到具体部门、具体单位、具体项目，这些都应该有系统的预算安排。对于有预算外收入的，须编制包括预算内外收入的综合预算，不得私设小金库、账外设账、截留财政收入。

第二，严肃预算执行。单位预算批复下达后就具有法律效力，必须按照批复的预算执行，认真做好预算的安排落实工作，按照预算执行的实际需要，编制具体的预算安排方案，避免预算支出的随意性。严格控制基本支出的开支范围和开支标准，不得随意调整基本支出和项目预算，严格执行国家有关分配政策，严格控制一般性支出。项目支出预算要按照国家及国土资源部等有关专项经费管理办法规定执行，严禁出现摊派、挤占、挪用项目支出现象。预算执行过程中确需调整的,需按照程序报批,以强化预算管理的严肃性、可行性。

4.3 强化内部审计的作用

除了政府部门要加强对事业单位的外部监管的力度，事业单位本身对内部控制的健全性、合理性、有效性进行监督检查也是十分必要的。内部审计通过差错防弊、规范财务行为，具有强化内部控制、防止国有资产流失的功能，是维护本单位经济活动秩序的“经济卫士”。所以，地质事业单位内部要强化法制意识，加强对相关人员的定期检查和考核，确保国有资产的安全性，防止集体舞弊的发生。

5 结束语

公益性地质事业单位内部控制缺失的原因无论是内部的还是外部的，都向我们揭示了这样一个事实：那就是其原因都可以归纳为一个“人”字，内部控制制度不健全是由于作为管理者对内部控制在管理中的作用认识不足，未下大力气建设内部控制制度，或者相关人员知识水平不足，无力制定科学、有效的内部控制制度；而内部控制的执行不力，除了内部控制制度建设本身的问题外，更多的则是由于内部控制的执行人对内部控制制度的理解和实际遵守出现了问题；内部控制本身无法进行监督，是由于内部审计工作未能得到社会的认同、本单位领导的支持或相应部门领导的保护等等。因此，探求完善内部控制的对策，应大力加强对企业内部“人”的治理。一方面，在内部控制建设过程中特别强调发挥内部审计的监督作用；另一方面，通过提升对内部控制制度的重视和自觉维护、推行和执行意识，从而促进事业单位全面健康发展。

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