海运温室气体减排国际法律制度研究*

任为民

(1.大连海事大学法学院,辽宁大连 116026;2.中华人民共和国交通运输部国际合作司,北京 100736)

自20世纪90年代以来,随着全球政治经济的发展演变,国际海运法律制度也正在发生深刻变化。1995年,世界贸易组织《服务贸易总协定》的生效,标志着以市场经济原则为导向的国际海运服务贸易法律制度的诞生,2008年,《鹿特丹规则》的通过,昭示着在《海牙规则》基础上实行近百年的平衡承运人与托运人权利与义务的国际海商法律制度将被打破,重新达成了一种新的利益平衡。而人类应对气候变化的努力正悄然孕育着一场新的国际海事法律制度的变革,这场变革将给船舶技术、运营、管理带来一系列重大影响,值得引起海事法律界的关注。

一、制定海运温室气体减排国际法律制度的动因

以气候变暖为主要特征的全球气候变化已是不争的事实,气候变化导致灾害性气候事件频发,海平面上升,水资源分布失衡,生物多样性受到威胁,是当今世界面临的重大挑战。全球气候变化问题引起了国际社会的普遍关注,1972年,在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国科学会议(也称第一次地球问题首脑会议)通过的宣言,首次在全球范围内提出了气候变化问题,警示各国政府注意可能导致气候变化的活动。1979年,联合国首次召开世界气候大会,呼吁各国保护气候。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》(简称UN FCCC)成为全球应对气候变化的最重要行动,其目的是减少危害气候系统的人类活动,稳定大气中的温室气体浓度。1997年通过的《联合国气候变化框架公约京都议定书》(简称《京都议定书》)确定了发达国家2008-2012年的量化减排指标,被认为是应对气候变化行动的基石。[1]2007年达成的巴厘路线图确定就加强UN FCCC和《京都议定书》的实施分头展开谈判,2009年在丹麦哥本哈根召开的UN FCCC缔约方会议和2010年在墨西哥坎昆召开的《京都议定书》缔约方会议,进一步表明了国际社会应对气候变化的努力。

运输活动产生的废气对大气环境的影响同样引起了国际社会的关注。1992年,联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开,会上通过的《21世纪议程》第九章涉及大气层保护问题,把科学、可持续发展、能源发展和消费、运输、工业发展、平流层臭氧消耗和越境大气污染联系了起来。此次大会通过的《环境与发展宣言》呼吁采取预防大气污染的措施,有关国家和国际组织就此开始采取保护臭氧层行动,其中包括国际海事组织(简称 IMO)。

IMO成立于1959年,是联合国系统中负责航运安全与保安、防止船舶造成海洋污染的专门机构。根据《国际海事组织公约》的规定, IMO的宗旨之一是“在有关防止和控制船舶造成海洋污染的问题上鼓励并促进普遍采用可行的最高标准”,并有权处理所有与上述宗旨有关的行政和法律问题。[2]为保证其宗旨的实现, IMO设定了两项重要职能:一是审议由会员国或国际组织提交的提案并提出建议,二是制定公约等法律文件。 IMO自成立以来,一直致力于防止和控制船舶污染海洋环境,制定了《1973年国际防止船舶造成海洋污染公约1978年议定书》(简称《73/78防污公约》)等重要国际公约,建立了一套比较完整的法律制度。但根据其职能和长期工作实践, IMO成立后前30多年的工作主要侧重在防止船舶造成“海洋环境”污染,并未涉及空气污染及气候变化问题。 IMO开展防止船舶造成空气污染工作始于20世纪90年代,《环境与发展宣言》通过后,IMO着手对《73/78防污公约》进行修订,并于1997年通过一项新的《73/78防污公约》议定书。该议定书在《73/78防污公约》中增加了标题为“防止船舶造成大气污染规则”的附则六,将船舶废气中氧化硫和氧化氮的释放加以限制,并禁止故意排放消耗臭氧层的物质。该议定书的通过,标志着 IMO在环保方面的工作扩展到了大气领域,但值得注意的是,该议定书针对的是船舶造成空气污染问题,目的是保护臭氧层,并不涉及船舶排放二氧化碳等温室气体对气候变化的影响问题。

《京都议定书》是最先提及与气候变化有关的海运温室气体减排问题的国际条约,其第2.2条规定:“附件1所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力,谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”上述规定为 IMO开展海运温室气体减排工作提供了法律依据,也为日后各国对其解释上的争议埋下了伏笔。

综上所述,气候变化对人类的影响、国际社会应对气候变化的行动、运输活动与大气环境和气候变化的关系、《京都议定书》对 IMO的授权以及 IMO的自身宗旨、职能与实践,综合构成了国际海运界利用I

MO这一平台开展海运温室气体减排工作和制定相关法律制度的动因。

二、海运温室气体排放及减排措施

(一)海运温室气体排放状况

众所周知,温室气体是指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。《京都议定书》规定的温室气体有二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF6)。研究表明,二氧化碳占全球人类活动产生的温室气体排放量的70%以上。为明确船舶排放温室气体情况,1997年9月,I

MO防止船舶造成海洋污染大会通过了一项题为“船舶二氧化碳排放”的决议,决定就船舶排放温室气体问题开展专题研究,该项研究工作已于2000年完成。2006年10月, IMO下设的海洋环境保护委员会(MEPC)第五十五届会议决定对研究报告进行更新,并再次开展研究工作,最终形成了“2009年 IMO温室气体第二次研究报告”(简称 IMO研究报告)。

根据 IMO研究报告,[3]船舶温室气体排放主要来自四个方面:废气排放、货物排放、冷冻剂排放、其他排放。其中,废气排放产生的温室气体量占绝大多数,主要废气物为二氧化碳,产生于船舶的主机、辅机和锅炉的燃料消耗。报告以2007年为例,估算出当年海运排放二氧化碳的总量为10.5亿吨,占全球二氧化碳排放总量的3.3%,其中国际海运排放8.7亿吨,占全球总量的2.7%。研究结果同时表明,公路运输、铁路运输、航空运输的二氧化碳排放量分别占排放总量的21.3%、0.5%、1.9%,发电与供热行业的排放量最大,占总量的35%,制造业和建筑业也属于排放量较大的行业,占18.2%。研究结果还提出,如果海运业不采取减排措施,随着国际贸易的发展和海运服务的增长,到2050年,海运排放二氧化碳量将是2007年的350%,其中,国际海运的排放二氧化碳量将是2007年的310%。

(二)针对海运温室气体可采取的减排措施

IMO研究报告从技术角度分析了可采取的船舶减排措施,这些措施大体可分为四类:一是改善船舶能效,即在不增加能耗的情况下增加船舶营运效率,这类措施既可适用于船舶设计,也可适用于船舶运营;二是利用可再生能源,如风能和太阳能;三是使用生物燃料和天然气;四是应用化学转化、捕捉和储存二氧化碳等技术。综合考虑技术、经济、海上自然条件等多方面因素,海运业在现阶段广泛应用后三类措施的可行性不大,改善船舶能效是目前海运业可采取的主要减排措施。改善船舶能效的措施,就船舶设计而言,可通过改善船舶设计航速与承载能力、船壳与上层建筑、主机与推进系统来实现;就船舶运营而言,可通过改善船队与物流管理、航线优化、燃油管理等手段来实现。

IMO研究报告还提出,除了技术措施外,市场机制也是促进海运业减少温室气体排放的有效手段。所谓的市场机制,实际上就是建立一套利用经济手段实现减排目标的运行制度。 IMO研究报告收集了有关国家提出的在海运业建立市场机制的两种观点:一是建立一套排放交易机制,二是建立类似于国际油污基金的国际船舶温室气体排放基金。从理论上讲,不论采取何种方式,其基本原理都是通过增加排放者的经济负担来达到减排目的的。

IMO的研究结论表明,海运业既可通过采取技术措施,也可通过采取经济手段实现减排目标,但关键问题是如何使有关措施和手段得以有效实施。考虑海运业的国际性和船舶的流动性,制定全球强制性的法律制度似已成为必然发展趋势。

三、国际海运温室气体减排的法律制度

IMO研究报告清楚地表明,海运与其他运输方式相比可谓是环境友好型、气候友好型的运输方式。世界贸易组织总干事拉米也曾公开说:“事实上,90%的国际贸易货物由海上运输。海运是目前碳效最高的运输方式,每吨公里仅排放14克二氧化碳,其后是铁路运输和公路运输。空运每吨公里排放二氧化碳最多(至少600克),说明此种运输方式对气候影响最大。”[4]但是,面对气候变化给人类带来的共同挑战,海运业也同样需要承担减排义务,而船舶流动性和海运国际性的特点,更需要国际社会共同努力,协调一致,采取有效行动。

海运温室气体减排问题曾先后在UN FCCC附属科技咨询机构会议和长期合作行动特设工作组机制下讨论,但由于种种原因,没有取得实质进展。目前,I

MO已经成为讨论该问题的主要国际场所。2003年12月, IMO第二十三届大会做出一项题为“ IMO船舶温室气体减排政策与实践”的大会决议,敦促MEPC建立必要的机制,以限制或减少国际海运温室气体排放。根据该决议,海运减排问题成为此后MEPC会议的重点议题。 IMO秘书长米乔普勒斯先生在最新一期的 IMO官方出版物《 IMO新闻》中概括性地介绍了 IMO海运温室气体减排工作的主要进展情况,大体可归纳如下: IMO从技术措施、营运措施和市场机制三方面入手开展海运温室气体减排工作。在技术方面,能效设计指数(EED I)规则草案已经拟定,该规则将为新造船舶设定最低能效水平;在营运方面,船舶能效管理计划草案也已拟定,该计划适用于现有船舶,提供了一种监督船舶能效表现的办法,以鼓励船东采用减排技术和措施;在市场机制方面, IMO正在开展可行性研究,并评估有关国家和国际组织的提案。

米乔普勒斯不仅承认海运温室气体减排不论从概念角度还是从技术角度都是一项复杂且困难的任务,还提到了该问题的政治复杂性,并列举了一系列尚未解决的问题,如这些措施如何实施?对谁实施?这些措施应该是强制性的还是自愿性的?如果是强制性的,是应该修改现有的公约还是制定新的独立法律文件?

结合 IMO秘书长列举的上述问题,笔者对正在酝酿中的国际海运温室气体减排法律制度中的某些关键问题进行探讨,以便更好地了解国际海运界应对气候变化的法律行动,并预判可能建立的法律制度对航运业的影响。

(一)制定国际海运温室气体减排法律制度目的

这是个看上去简单但实际上可能会产生较大争议的问题,其核心是应该以减少温室气体排放为目的还是以限制温室气体排放为目的建立国际海运温室气体减排法律制度。立法目的不同,所规定的措施就会因此而不同,导致的最终效果也将不同。如果以限制温室气体排放为目的,以目前的科学技术发展水平判断,海运业仅靠现有的技术手段很难达到,只有利用市场机制手段,通过减少海运服务供给才能达到,但必将对全球海运服务和国际货物贸易产生影响。如果以减少排放为目的,现有的技术和营运措施则可在一定程度上帮助实现此目的,无需减少海运服务的供给,不会对国际贸易产生负面影响。

从目前 IMO开展的技术、运营、市场机制三方面工作看,在技术方面,要求船舶,特别是主机在设计环节达到更高的能效要求,或者在运营方面,要求船公司提高船舶营运能效,作用都是通过要求造船行业开展技术革新和航运业实行最佳做法,以达到减少排放的目的。因此,以技术和营运措施为出发点的海运减排法律制度,其立法的目的应该是减少温室气体排放,而不是限制温室气体排放。

但对市场机制而言,可采取的手段多种多样,既可以实现减少排放的目的,也可以达到限制排放的目的,应予以重视。目前, IMO各成员国对如何建立市场机制主要有两种意见:一是行业内机制,即通过征收税费等手段,奖励能效好的船舶,惩罚能效差的船舶,并将征收的资金用于海运业的减排技术研发,以鼓励海运业自主减排;二是行业外机制,即设定海运业排放上限,如果超出上限,将从行业外购买排放指标,并将海运业征收的资金用于其他行业的减排行动。显然,这两种意见的出发点不同,前者以减少排放为主,后者以限制排放为主,其所导致的措施和效果也将有很大差别。无疑行业内措施将更有利于海运业自愿开展减排研发,促进行业整体减排水平;而行业外措施,虽然可限制海运业排放总量,但不仅设定排放量上限是个复杂问题,而且也不利于鼓励海运业开展技术研发,实行自主减排,更严重的是还可能造成海运服务供给的下降,从而对国际货物贸易产生不良影响。因此,如何确定立法的目的将是制定海运减排法律制度的一个非常关键的问题。

(二)体现“共同但有区别责任”原则的方式

UN FCCC第3.1条规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”该条款确定了一项极为重要的原则,即“共同但有区别责任”原则。《京都议定书》第2.2条中提到的附件1所列的国家为发达国家,这与UN FCCC确定的“共同但有区别责任”原则是相辅相成的,因此,《京都议定书》规定的海运减排义务应该理解为发达国家的义务。但如何在海运领域实施“共同但有区别责任”原则,不仅是政治问题,在技术上也是难题。

目前,国际海运服务主要控制在发达国家手中。根据联合国贸发会的统计,[5]截至2009年1月,全球1000总吨以上船舶承载能力共计11亿载重吨,其中约70%由发达国家实际控制。但由于方便旗制度的存在,发达国家控制的约70%载重吨的船舶在方便旗国家或地区登记,其中日本方便旗船载重吨所占比例更是高达92.96%,希腊和德国方便旗船载重吨所占比例也分别达到68.82%和83.39%,这就导致在世界主要方便旗国家和地区(不包括新加坡和香港)登记的船舶载重吨总和占全球1000总吨以上船舶承载能力总和的55%以上。因此,从法律上讲,尽管大多数船舶被发达国家所控制,但名义上却属于发展中国家和地区。

上述现象为 IMO建立海运减排法律制度带来了困难。一方面,UN FCCC和《京都议定书》明确规定发达国家应履行减排义务,但根据国际海运的实践,很难辨认船舶的真实身份。如果仅要求发达国家的船舶履行减排义务,按照船舶登记身份,这些船舶只占全球船舶的一小部分,而发达国家实际控制的大多数船舶将可通过方便旗制度逃避减排义务,从而使海运减排要求在实际效果上大打折扣。另一方面,从 IMO条约法实践看, IMO自成立以来共制定了50余项国际公约,大多数公约所规定的措施主要是针对船舶的,并遵循“不歧视”原则,即不论船舶在哪登记、由谁拥有或经营,均承担相同的责任和义务。如果只针对某一类国家的船舶制定义务和责任,对 IMO来说是很大挑战,将打破其奉行了半个多世纪的“不歧视”原则。

因此,如果只针对船舶制定减排法律制度,在技术上确实很难体现UN FCCC和《京都议定书》确定的“共同但有区别责任”原则。由此可见,海运减排法律制度只有不完全针对船舶本身,才有可能找到符合“共同但有区别责任”原则的解决办法。目前,在I

MO开展的海运减排三方面工作中,技术措施和营运措施都是针对船舶的,只有正在研究之中的市场机制有可能超出船舶本身范畴,为海运业减排法律制度体现“共同但有区别责任”原则留下空间。

(三)法律文件的形式问题

如前所述, IMO在制定海运温室气体减排技术与营运措施方面已取得一定进展,并初步形成了具有法律约束力的相关文件草案,接下来一个重要的问题是用什么形式的法律文件来体现这些措施要求。目前的情况表明,有些国家主张采取制定《73/78防污公约》附则六修正案的形式,有些国家主张制定单独条约,如制定一项新的《73/78防污公约》议定书。[6]采用何种法律文件形式主要涉及两个问题:一是生效时间,二是对二氧化碳的性质认定。

一项国际条约的影响力往往取决于其被接受的广泛性和实施的有效性,而生效条款在其中起着关键作用。 IMO的公约一般规定在达到生效条件后的一段时间之后开始生效,生效条件一般包括接受该公约的国家数和其船舶占世界商船总吨位的百分比。 IMO早期的公约一般还规定,公约的修正案应在该公约2/3缔约国接受后才能生效,这在一定程度上意味着修正案的生效条件甚至比公约的生效条件还要严格。为顺应科学技术的快速发展,使重要公约的修正案能够尽快实施, IMO在20世纪80年代初发明了一种“默认接受”修正程序,即在某规定日期之前,如果没有一定数量的缔约国表示反对该修正案,则该修正案被视为已被接受,并在一定时间之后对该公约所有缔约国生效。“默认接受”程序大大加快了公约修正案的生效速度。

通过 IMO的缔约规定与实践不难得出这样的结论:凡是希望在海运领域尽快实施温室气体减排措施的国家均希望采取制定《73/78防污公约》附则六修正案的形式,而希望延缓实施的国家则主张制定一项新的国际条约,利用生效条款达到延缓实施的目的。因此,海运减排措施法律文件形式问题与其说是法律和技术问题,不如说是政治和政策问题。

通过修改《73/78防污公约》附则六以增加温室气体减排规定带来一个新的法律问题,这就是对二氧化碳的定性问题。《73/78防污公约》所适用的物质均为污染物,附则一适用于油类,附则二适用于散装有毒液体,附则三适用于包装有害物质,附则四适用于船舶生活污水,附则五适用于船舶垃圾,附则六适用于船舶废气中的硫氧化物和氮氧化物。也就是说,《73/78防污公约》完全是为了防止和控制船舶造成污染的国际法律制度,而国际社会对二氧化碳给大气环境带来的影响属不属于“污染”仍未下定论,如果只是简单地对附则六加以修改以满足海运减排目的,不仅与《73/78防污公约》的宗旨有偏差,也会在国际法实践中造成二氧化碳被定性为污染物的先例,将给各国开展防污染立法和应对气候变化立法带来不确定的影响。

(四)海运减排法律制度是否会构成海运服务贸易壁垒

海运是全球货物贸易的主要运输方式,与其他服务贸易部门相比,海运业还被公认为是开放程度比较高、政策性贸易壁垒相对较少的部门。传统的海运服务贸易壁垒主要体现在限制外国船舶载运本国货物的种类和比例,限制外国公司在本国设立经营性机构及业务范围等。随着WTO服务贸易市场准入谈判的深入,海运业政策性贸易壁垒逐渐减少。与金融、咨询、旅游等服务部门不同,海运服务需要通过船舶来实现,因此,针对船舶的技术性规定是否构成贸易壁垒问题值得海运界关注。

WTO作为全球制定贸易规则的国际组织,并没有直接涉及气候变化问题的贸易规则,其所建立的国际贸易基本原则主要体现在最惠国待遇和国民待遇。在服务贸易领域,最惠国待遇意味着任何成员对待其他成员的服务应一视同仁,而国民待遇意味着任何成员对待其他成员的服务应不低于其给予本国同类服务的待遇。

WTO虽然没有直接涉及气候变化的国际法律制度,但允许成员在特定条件下采取贸易限制措施以保护环境,这些限制性措施的合法性取决于一系列条件,包括是否构成歧视或者构成伪装的贸易保护主义。WTO的补贴制度也允许成员对开发环境友好技术与再生能源提供财政支持。同时,WTO鼓励各成员适用国际标准。

从WTO有关环境与贸易的政策可以得出以下结论:WTO允许成员在一定条件下为保护环境而采取贸易限制措施,与环境有关的国际技术标准不构成贸易壁垒。

结合 IMO正在开展的制定海运温室气体减排法律制度工作,从国际法角度分析,任何有关减少或限制温室气体排放的国际海运法律制度,只要不在国家之间或者本国与他国之间构成歧视,均不构成贸易壁垒。因此, IMO开展这项工作的积极意义之一,就是通过制定全球共同遵守的规则,防止成员国采取单边行动,制定严格的减排标准,从而构成贸易壁垒。

但应清醒地认识到,WTO有关贸易壁垒的制度是建立在国民待遇与最惠国待遇原则基础上的,并不能完全客观地照顾到不同发展水平国家的实际利益。目前,海运业温室气体减排技术主要反映在船舶技术与能源技术领域,而掌握这些技术的主要是发达国家,因此,任何有关船舶技术与能源技术的国际标准对不掌握这些技术的国家来说,都会在事实上形成贸易壁垒。这些标准的实施将在客观上导致

达不到标准的船舶将无法进入海运服务市场,或者为进入市场需要支付更多的代价。因此,经济领域任何一项国际规则的背后都隐藏着政治经济学。

上述问题只是国际海运业应对气候变化立法实践中反映出来的部分法律问题,随着立法工作的深入,还会出现更多问题。这些问题实际上是利益问题。“气候变化既是环境问题,又是发展问题,归根到底是发展问题。”[7]因此,海运业应对气候变化所采取的行动如果脱离发展这个深层次问题,其所制定的任何法律制度都将存在不公平。

四、结语

国际海运温室气体减排法律制度的诞生已是大势所趋,与其他现行国际海运条约相比,其产生背景、制定过程和涉及因素均更为复杂。不论各种利益博弈的结果如何,这一新的国际海运法律制度将对船舶制造技术、国际海运贸易、航运经营与管理带来广泛而深远影响。

[1]彼得·杰克逊.从斯德哥尔摩到京都——气候变化简史[EB/OL].[2011-03-21].http://www.un.org/chinese cl imatechange/unchronicle2.shtm l.

JACKSON P.From Stockholm to Kyoto:a brief history of cl imate change[EB/OL].[2011-03-21].http://www.un.org chinese/cl imatechange/unchronicle2.shtm l.(in Chinese)

[2]Introduction to IMO[EB/OL].[2011-03-25].http://www. imo.org/A bout/Pages/Default.aspx.

[3] IMO.Second IMO greenhouse gas study 2009[EB/OL].[2011-03-21].http://www.doc88.com/p-77340498345.htm l.

[4]LAMY P.Doha could deliver double-w in for environment and trade[EB/OL].[2011-03-20].http://www.w to.org english/new s-e/sppl-e/spp183-e.htm l.

[5]UNCTAD.Review of maritime transport 2009[EB/OL].[2011-03-26].http://www.unctad.org/en/docs/rm t2009_en.pdf.

[6] IMO.Report of the marine environment protection comm ittee on its fifty-ninth session[EB/OL].[2011-03-20].http:/docs. imo.org/category.aspx?cid=47.

[7]温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署应对气候变化有关工作,审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)[N].人民日报,2009-8-13(1).

WEN Jia-bao convened and presided over the executive meeting,discussed and disposed the tasks concerning cl imati variation,reviewed and proved delightedlyR egulations on the A ssessm ent of Environm ental Impact of P lans(D raf t)[N].People’s Daily,2009-8-13(1).(in Chinese)