我国刑事法律援助制度改革若干问题探讨

肖沛权 (中国政法大学刑事司法学院 北京 100088) ■文

我国刑事法律援助制度改革若干问题探讨

肖沛权 (中国政法大学刑事司法学院 北京 100088) ■文

Several Issues in Criminal Legal A id Reform in China

刑事法律援助制度是指国家在刑事司法制度运行的各个环节和各个层次上,对因经济困难或者其他因素而难以通过一般意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者,减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度①参见张耕主编：《法律援助制度比较研究》,法律出版社 1997年版,第 4页。。刑事法律援助制度作为一项实现司法公正、保障人权的重要制度,已为联合国人权国际公约所确认②联合国《公民权利和政治权利国际公约》第 14条第 3款规定：“在制定对他提出的任何刑事指控时,人人完全平等地享有下列最低限度的保证：(d)出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有此需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中,不要他自己付费。”转引自杨宇冠、杨晓春编著：《联合国刑事司法准则》,中国人民公安大学出版社 2003年版,第 434页。。我国的刑事法律援助的内容主要由《刑事诉讼法》、新《律师法》以及《法律援助条例》规定。《法律援助条例》的颁布,更是标志着刑事法律援助制度在我国的全面确立。从我国刑事法律援助制度的运行情况来看,当前立法关于刑事法律援助的相关规定已不能完全适应司法实践的需要,亟待进一步改革和完善。为此,笔者拟就刑事法律援助改革完善的若干问题略陈管见。

一、刑事法律援助的责任主体

刑事法律援助领域中的责任主体,是指在刑事诉讼中为因经济困难或其他因素而难以获得法律服务的社会弱者提供刑事法律援助的责任承担者。责任主体归属是刑事法律援助制度的基础问题,也是刑事法律援助的受援人获得法律帮助的根据,直接影响受援人合法权益是否有效实现。

(一)刑事法律援助责任主体的历史沿革

刑事法律援助制度并非自古有之,而是刑事法制观念发展到一定历史阶段的产物。它在西方社会产生与发展的历史,经历了慈善事业阶段 (18、19世纪)、个人权利阶段(20世纪前半段)和福利国家政策阶段 (“二战”以后)三个阶段。刑事法律援助的主体也经历了由最初民间组织或个人自发地向穷人提供免费服务的慈善行为,逐步演化为国家保障公民实现合法权益的国家行为的过程。

1、民间组织或个人自发地向穷人提供刑事法律援助。在 19世纪末以前,由于作为新兴的政治力量的资产阶级刚刚走上历史舞台,宗教组织和慈善机构呈现出空前的生机和活力。为了赢取社会赞誉、吸引更多信徒或证明他们的道义观的高尚,宗教团体或慈善机构等将目光投向社会的弱者,把为穷人提供力所能及的刑事法律援助视为乐善好施的一项慈善事业。例如,在意大利统一之前,存在于某些意大利城邦的为穷人服务的公共律师组织,就把为穷人提供法律援助视为一种积德行善的行为③严军兴：《法律援助制度理论与实务》,法律出版社 1999年版,第 6页。。又如,在 1771年,西班牙开始实行“穷人律师”轮换制度,律师协会在处理涉及关押在法院拘留所的穷人的案件时,由律师轮换为穷人提供免费服务。由此可见,在 19世纪末以前,刑事法律援助仅是宗教团体或慈善机构基于道义或者良心要求的一项慈善事业,这种慈善行为必然具有随意性。

2、国家基于国家职能的要求为公民提供刑事法律援助。19世纪末 20世纪初,随着资产阶级人权观念的确立以及“法律社会主义”观念的出现,刑事法律援助作为人人享有的一项政治权利,在资产阶级国家逐渐得到确立。通过刑事法律援助,为公民提供向法院申诉的机会,开始被视为国家的责任,刑事法律援助开始从单纯的宗教团体或慈善机构的慈善行为向国家行为转变。将刑事法律援助视为国家责任的典型表现是国家公共辩护者机构的出现。如美国在 1910年成立了第一家公共辩护者机构,为刑事案件中贫穷的被告提供辩护全部由领取工资的律师承担,这些律师的工资由辩护者基金支付,而辩护者基金 75%以上来自税收。二战以后,在福利国家思想的影响下,西方国家纷纷通过立法明确规定刑事法律援助的国家责任原则。如日本 1946年《宪法》第37条第 3款规定：“在任何时候,如果被告不能够通过自己能力获得胜任的律师的帮助,他应得到国家指派的律师的帮助。”法国 1973年《雅各宾宪法》第 96条也规定：“被告人应有自行选定的辩护人或公设辩护人。”其中,公设辩护人一般附属于法院,领取固定薪金,其职责是为无力聘请或不愿聘请律师的被告人辩护④张耕主编：《法律援助制度比较研究》,法律出版社 1997年版,第 8页。。在英国,由刑事法庭负责刑事案件中被告辩护的法律援助。尽管英国法律并未规定统一的刑事案件的法律援助手段,但是 1974年《法律援助法案》明确规定：“在合适的法院,为了审判的利益,”刑事法律援助必须实施;并且,只要是在法院认为被告人没有经济能力支付诉讼费用的情况下,都有权决定为其提供法律援助⑤同④,第 145页。。

(二)我国的立法选择

从我国现行的法律规定来看,我国承担刑事法律援助的主体包括政府和律师两种。一方面,法律明确规定刑事法律援助是一种政府责任。《法律援助条例》第 3条明确规定：“法律援助是政府的责任。”为落实政府的援助责任,《法律援助条例》还规定了相关政府司法行政部门应当“根据需要确定本行政区域的法律援助机构”(第 5条),并由政府 “为法律援助提供财政支持”(第 3条)。另一方面,法律还规定了提供刑事法律援助是律师的义务。《法律援助条例》第 6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,依法维护受援人的合法权益,……”2007年修订的《律师法》第 42条也作了同样的规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,维护受援人的合法权益。”对于拒绝履行刑事法律援助的律师事务所或者律师,《法律援助条例》还规定了“由司法行政部门给予警告、责令改正;情节严重的,给予 1个月以上 3个月以下停业整顿的处罚。”(第 27、28条)

我国立法规定法律援助的双重义务主体的做法在司法实践中导致国家作为刑事法律援助责任的承担者往往只扮演管理者、监督者的身份,而由执业律师承担绝大部分的刑事法律援助义务。这种不合理的义务导致一些承担刑事法律援助的律师不愿意提供法律援助,以缴纳一定数量的金钱敷衍了事;即使律师愿意承担法律援助义务,也会因为费用的严重不足而制约了援助的质量。因此,在《刑事诉讼法》修改时,应当明确为被追诉人提供刑事法律援助是国家和政府的责任,而非律师之义务。这不仅是为了适应世界潮流,更是真正落实国家为被追诉人提供刑事法律援助责任的需要。根据权利义务的一般原理,法律一旦赋予国家承担刑事法律援助的责任,国家就不得拒绝履行,也不得将其责任转嫁给其他主体。国家和政府具有公权力性质,试想,在政府和律师都有义务承担刑事法律援助义务的情况下,如果国家和政府利用手上的权力设定义务履行的先后顺序,将政府履行责任的顺序放在律师义务之后,这实际上是将其援助责任转嫁给律师。因此,明确刑事法律援助责任仅由政府承担,可以避免政府推卸责任,真正为被追诉人提供实质援助。

二、刑事法律援助范围

就现行的立法而言,刑事法律援助的范围比较广泛,贯穿了侦查、起诉和审判等刑事诉讼中的各个阶段,凡是有经济困难的犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自诉人都可以获得无偿的法律帮助,对于盲、聋、哑人和未成年人,以及可能被判处死刑的被告人,更能得到法院的强制性指定辩护。目前的问题主要是上述援助对象获得法律援助的条件应当如何理解的问题。《刑事诉讼法》第 34条规定了关于盲、聋、哑人和未成年人,以及可能被判处死刑的被告人在审判阶段能够免费强制性指定辩护,但是对侦查阶段、起诉阶段却没有涉及,适用对象并不包括老年人,加之《法律援助条例》对“有经济困难”的规定过于原则,导致刑事法律援助的范围较窄,明显与我国当前的经济发展水平和法制状况不相符合。基于我国经济的发展现状和人权保障的需要,在《刑事诉讼法》修改时应当扩大刑事法律援助范围。以下仅就强制性指定辩护和“有经济困难”的条件进行探讨。

(一)强制性指定辩护

关于强制性指定辩护问题,我国《刑事诉讼法》第 34条第 2款、第 3款明确规定：“被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”《法律援助条例》第 12条也作出同样的规定：“被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的,或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助,无须对被告人进行经济状况的审查。”易言之,强制性指定辩护适用于特殊对象,即适用于盲、聋、哑人和未成年人,以及可能被判处死刑的被告人,而适用阶段为审判阶段。应当说,就立法当时而言,这样的规定具有合理性和必要性,但随着我国经济的发展,当前这样的范围显然过窄。就适用对象而言,我国法律保护的特殊对象既包括盲、聋、哑人和未成年人外,也包括老年人等。考虑到老年的人的身心特点,应当将老年人纳入到强制性指定辩护的适用范围之内。这是考虑到老年人身心特点的需要,也是为了与我国关于老年人权益保障的有关规定和立法精神相接轨的要求。我国《老年人权益保护法》第 39条规定：“老年人需要获得律师帮助,但无力支付律师费用的,可以获得法律援助。”具体而言,可参照新出台的《刑法修正案 (八)》的相关内容,把老年人适用强制性指定辩护的年龄限定在 75岁以上。另外,从刑罚的角度来看,可能判处死刑的案件固然需要强制性指定辩护,但是除了可能判处死刑的案件以外,可能判处无期徒刑的案件也有可能会永远剥夺被告人的人身自由,对其权益造成严重影响。试想,如果被告人没有聘请辩护人,且法院又不指定辩护人为其辩护,那么将不利于被告人辩护权的有效行使,不利于公正判决的作出。因此,应当将可能被判处无期徒刑的被告人也纳入强制性指定辩护的范围。

就适用的阶段而言,由于审判是决定被追诉人命运的最终阶段,也是被追诉人行使辩护权的最后机会,强调审判阶段的强制性指定辩护,可以保证被追诉人充分行使辩护权。因此,审判阶段适用强制性指定辩护具有合理性和必要性。但是,从人权保障的角度来看,仅规定审判阶段适用强制性指定辩护远远不够。因为在刑事诉讼的审前阶段,侦控机关拥有强大的司法资源,强制力因素更为突出,侦控机关往往不自觉地超越权力、甚至滥用权力,从而侵犯被追诉人的权利,在这样的情况下,如果被追诉人是盲、聋、哑人、未成年人或者老年人,或者是可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人,那么其人身自由更容易遭受限制或剥夺,甚至根本不知道如何运用法律来维护自己的合法权利。当然,在审前阶段被追诉人也可以根据《法律援助条例》向有关法律援助中心申请刑事法律援助,但是这种申请不具有强制性,且即使获得法律援助也未必是由律师提供,援助质量不能保证,因此,在审前阶段由律师凭借其专业知识和业务水平为特殊被追诉人提供法律援助尤显重要。笔者认为,应当将强制性指定辩护的适用阶段扩展至审前阶段。考虑到目前我国律师在侦查阶段的介入不具有辩护人的身份,可以先在起诉阶段适用强制性指定辩护。惟有如此,方能切实保障特殊被追诉人的合法权益。

(二)对 “经济有困难”的理解

对经济有困难的人提供刑事法律援助问题,我国《刑事诉讼法》第 34条第 1款规定：“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”最高人民法院《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第 37条也作了相关规定⑥最高人民法院《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第 37条规定：“对于具有下列情形而没有委托辩护人的被告人,人民法院可以为其制定辩护人：(1)符合当地政府规定的经济困难标准的;(2)本人确无经济来源,其家庭经济状况无法查明的;(3)本人确无经济来源,其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的;(4)共同犯罪案件中,其他被告人已委托辩护人的;(5)具有外国国籍的;(6)案件有重大社会影响的;(7)人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的。”。据此,对于有经济困难的公诉案件的被告人,法院可以为其指定辩护,但是这种指定只适用于审判阶段,且具有任意性。《法律援助条例》进一步扩大了对经济有困难的人提供刑事法律援助的范围。《法律援助条例》第11条规定：“(1)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,因经济困难没有聘请律师的;(2)公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属,自案件移送审查起诉之日起,因经济困难没有委托诉讼代理人的;(3)自诉案件的自诉人及其法定代理人,自案件被人民法院受理之日起,因经济困难没有委托诉讼代理人的。”至此,因经济有困难而能够申请刑事法律援助的对象从被告人扩展至犯罪嫌疑人、被告人、公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属以及自诉案件的自诉人及其法定代理人,且在侦查阶段就可以申请刑事法律援助。如前所述,经济有困难的人虽然能在刑事诉讼的任何阶段申请刑事法律援助,但是这种申请并不当然具有约束力,即使申请刑事法律援助以后也有可能无法获得律师提供的法律援助。即便是到了审判阶段,经济有困难的人有可能通过法院的指定辩护获得律师提供的法律援助,但是法院的制定辩护同样具有任意性。虽然《法律援助条例》第 13条对“经济有困难”的标准作了规定：“本条例所称公民经济困难的标准,由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的,按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。”但这样的规定过于原则,不具有可操作性,司法实践中经济困难的标准很有可能被人为地提高,导致刑事法律援助成为一纸空文。事实上,司法实践对非指定辩护的受援人的经济困难审查时较为苛刻的,一般规定都在居民生活保障线之上的 20%左右,这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围⑦李业秋：《论我国刑事法律援助制度的完善》,《胜利油田党校学报》2006年第 5期,第 84页。。因此,在制定“经济有困难”的审查标准时,应当综合考核当地经济发展状况、社会法律服务收费标准以及居民消费水平等诸多因素,从而使本地区大多数经济有困难的人获得刑事法律援助。

三、刑事法律援助的质量保障

要保证刑事法律援助的质量,必须建立在完整的保障体系基础之上。这主要包括保刑事法律援助提供者具有专业知识、刑事法律援助提供者有畅通的途径为受援者提供援助以及对刑事法律援助提供者的援助行为进行监督等。关于刑事法律援助提供者提供援助的途径,新《律师法》在《刑事诉讼法》相关规定的基础上进一步完善了律师的会见权、阅卷权、调查取证权等,律师提供法律援助的障碍得到了一定程度的排除,这保证了律师有畅通的途径提供刑事法律援助。本文对此不拟展开论述,而着重就刑事法律援助提供者的专业化与如何监督刑事法律援助行为问题予以探讨。

(一)如何保证刑事法律援助提供者的专业知识

由于现代刑事诉讼呈现精密化、专业化的趋向,加之受援人在刑事诉讼过程中往往缺乏专业的法律知识以及人身自由受到限制或者剥夺,其辩护权能否得到有效行使在很大程度上依赖于刑事法律援助提供者的法律知识和业务能力。如果援助机构提供的辩护人不具备专业知识和业务水平,那么很难保证他们有能力提供有效的法律援助。因此,应当保证刑事法律援助的提供者具备专业知识和一定的业务水平。为保证刑事法律援助的提供者的专业知识和业务水平,我国《刑事诉讼法》第 34条规定了指定辩护的提供者只能是承担法律援助义务的律师⑧我国《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”。然而,根据《法律援助条例》第 21条的规定,法律援助机构除了“可以指派律师事务所安排律师”办理法律援助案件以外,还可以“安排本机构的工作人员”,或者“根据其他社会组织的要求,安排其所属人员办理法律援助案件。”简言之,刑事法律援助的提供者包括律师、法律援助机构的工作人员、其他社会组织所属人员三种。应当承认,刑事法律援助提供者的多元性有利于解决当前不断增长的刑事法律援助需要与有限的经费及援助律师之间的矛盾。但是,由于法律援助机构的工作人员与其他社会组织所属人员为非律师人员,其专业知识与业务水平较之专业律师而言有所欠缺,难以保证其提供法律援助的能力。因此,笔者认为,应当将刑事法律援助的提供者限定在通过国家司法资格考试,具有一定司法实践经验的律师。这既是保证刑事法律援助质量的需要,也是联合国公约的一项重要要求。联合国《关于律师作用的基本原则》第 6条规定：“任何没有律师的人在司法需要的情况下均有权获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师以便得到有效的法律帮助,如果他无足够力量为此种服务支付费用,可不交费。”

考虑到我国截至 2010年,在全国近 3000个县中,仍有210个县没有律师执业的现状⑨张烁：“中国律师 30年增近 850倍仍有 210个县无从业人员”,载《人民日报》2010年 8月 29日。,笔者认为要保证法律援助的有效性,应当加快公设辩护人制度的创设。在公设辩护人的设置方面,我国台湾地区的公设辩护人制度值得我们研究和借鉴。我国台湾地区的公设辩护人是司法人员,具有公务员身份,且必须通过公设辩护人考试、或具有法官或检察官任用资格、或通过律师考试并执业三年以上。公设辩护人的公务员身份既体现了法律援助的国家责任,又保证了公设辩护人队伍的稳定性;而要求通过公设辩护人考试、或具有法官或检察官任用资格、或通过律师考试并执业三年以上,能够保证公设辩护人的专业知识与技能和执业律师旗鼓相当,提供有效的法律帮助。我国台湾地区的公设辩护人制度在帮助贫穷被告行使辩护权,维护被告合法权益方面发挥重要作用。

(二)对刑事法律援助行为的监督

刑事法律援助的直接目的是帮助受援人有效地行使辩护权。如果援助提供者拒绝提供援助,或者不愿提供援助而敷衍了事,那么,设置刑事法律援助的目的就会落空。正因为如此,西方国家普遍采取多种措施积极对法律援助案件进行严格的监督。具体而言,包括规定法律援助人员向法律援助机构履行报告义务、通过受援人的报告监督法律援助人员的工作和设立法律援助监督机构或者人员实施监督等⑩参见宫晓冰主编：《中国法律援助立法研究》,中国方正出版社 2001年版,第 188～191页。。与西方国家多种监督措施的做法不同,我国《法律援助条例》第24条第 1款明确规定：“受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员在案件结案时,应当向法律援助机构提交有关的法律文书副本或者复印件以及结案报告等材料。”据此,刑事法律援助的提供者应当接受法律援助机构的监督。这样的规定问题有二：一是监督措施单一,无法有效监督刑事法律援助的质量。笔者认为,应当扩大监督的渠道。具体而言,可增加当地律师协会对律师提供的法律援助进行监督。即律师协会通过查阅律师承办法律援助案件的法律文书和案卷材料、听取受援人的反馈、征求法律援助机构的意见等,对律师办理法律援助案件的质量进行评价,并据此对律师实行奖惩制度。

《法律援助条例》第 24条第 1款规定的法律援助提供者提交“有关的法律文书的副本或者复印件以及结案报告等材料”过于原则,实践中难以准确把握。如结案报告具体包括几项内容并未细言,案卷材料包括技术性鉴定材料、所指控的犯罪事实的材料是否属于“等”的范围也未明确,导致司法实践中有的法律援助提供者不负责任,严重制约了我国刑事法律援助的质量。因此,应当细化援助提供者提交的结案报告的内容,要求援助提供者在结案时提交的结案报告,包括与当事人会谈的次数与时间、阅卷的次数、调查取证的次数与证据的数量等。

当然,对刑事法律援助的质量保障是一项系统工程,保证法律援助提供者的的专业知识和加强监督虽为其不可或缺的一部分,但远非全部。观念的转变、国家的财政投入、新闻舆论以及其他团体、个人的监督,对于法律援助质量的提高也不可或缺。

(责任编辑 赵海鸥)