公安社会管理创新的观念与路径

程金生

(广东警官学院 公共管理系，广东 广州 510232)

公安社会管理创新如何展开，是公安工作可持续发展的基本问题。在改革开放30年后的今天，公安社会管理创新已经成为能否有效治理社会治安的基本内容，不仅如此，可以预言，在今后30－40年内公安社会管理创新仍将是能否有效进行社会治安治理的基本内容。道理非常简单，在改革开放30年经济高速增长、政治民主化进程达到一定水平条件下，现代化向纵深推进，大规模的社会建设时代已经到来。我们能否建立使社会治安得到有效治理的治理结构，使社会治安置于可控之中，取决于公安社会管理的成功创新。

公安社会管理创新无疑与体制和机制问题紧密相关，但是，由于体制与机制问题总是在特定的价值观念与理论视角的深层制约下构建的，并最终决定社会治安治理的现实实践模式，因而，公安社会管理创新可以从深层观念、中介体制和机制、外在行动三者间的内在关联的框架体系来理解和把握。其中深层观念具有先导性的地位。事实上，时下，针对公安社会管理问题，尽管我们已经做出了很多创新，但是在观念上仍然存在着不少误区，符合和谐社会建设的治安治理结构仍然处在形成过程中。正因为如此，讨论体制与机制问题时，首先要解决公安社会管理创新最基本的观念问题，然后才谈得上通过科学的观念来引导合理的体制与机制的创新，最后才有治理实践模式的创新。对公安机关而言，说清楚公安社会管理创新的基本观念不仅非常必要，而且也非常紧迫。说到底，到目前为止，我们对公安社会管理创新还没有一揽子的设想。本文不求面面俱到，仅对影响公安社会管理创新的基本观念作一探析，以引导公安社会管理创新整体架构的产出。

一、从国家中心论到多元治理论

公安社会管理创新最大的观念迷误是“国家中心论”。公安社会管理创新的国家中心论持有这样一种基本观念，公安社会管理即公安机关对社会治安的管理。公安机关管理社会治安是公安机关代表国家管理社会治安的活动。管理治安是公安一家的事情，而且只有公安机关才能管理社会治安。由于国家的权威性和对资源的垄断性，使得公安机关成为天然的社会治安治理的主体，社会治安需要公安机关来管理，社会治安通过公安机关是可以治理的，公安机关是治理社会治安的唯一正式主体和全能主体。这一观念也得到制度上支持。国家改造了社会，并且正在创建新的公民社会。从制度生产过程看，社会后于国家成长起来。国家不仅设定社会的地理边界，并且划定社会活动的合法性边界。对于国家来说，公安社会管理就是在国家把社会有效地组织起来的基础上，控制国家与社会以及社会内部的冲突，使治安达到治理状态。这种观念和制度背景直接影响着中国学者对公安社会管理的理解。许多理解都直接或间接把公安社会管理等同于“政府的社会管理”，即“公安机关的社会管理”。这样，公安社会管理就是“公安机关运用法律、法规、政策直接或间接地对社会治安不同领域和各个环节进行服务监督和控制的过程。”在这里，包含着三种内涵:一是良性的社会治安治理状态是国家追求的价值目标。国家以安定为首要目标。这种治理状态在性质上从属于国家;二是，治安治理是政治任务，即治安治理是国家的政治职能，公安机关是国家机器;三是，国家是社会治安治理唯一合法的权威性和制度性主体。尽管无论是企业还是私人都无一例外地追求安定。由此，公安社会管理创新成为公安机关社会治安治理创新。

但是，这种理解的偏颇之处仍然很明显。

从概念内涵分析，公安社会管理的治理对象是社会治安。在英文中“社会治安”为public order，直译为“公共秩序”。显然，这是一个充满现代意义的概念。政治民主化已经形成或正在形成;市场经济作为创造社会财富的最有效率的制度形式得到普及或正在得到普及;公民社会 (civil society)已经形成或正在形成。这样，在现代社会，国家、市场、社会三者间形成了一种互动的结构关系模式。现代国家、市场机制、公民社会相互协调又互为补充。这构成了把握社会治安问题的基本背景。

同国家一样，以私人利益最大化为取向的市场与以血缘为基础的家庭生活和以个人旨趣为取向的社会交往，都无一例外地追求治安安定，而且都有自己的运转机制，这就使得社会治安问题不能归结为单一的国家问题。本质上，社会治安与代表公共利益的社会秩序直接关切，即它以公共利益为出发点。国家、市场、社会在社会治安问题上的追求在这里交合一起，构成了我们所谓的“公共秩序”，这是一个共同生活的空间。是人们创造更好生活的起点。因而，社会治安的治理状态既是人类共同生活的基本价值，也是普遍性价值，尽管在现代社会，国家在社会治安治理上的权威性、制度性和对公共资源的支配性地位无容置疑。但并不能因此把社会治安归结为只能由国家管理，只从属于国家。

上述分析表明，在社会治安的概念背景中内在地包含着“公域”与“私域”的分野和统一。国家、市场和社会的互动性的构成关系是把握社会治安治理的一个最为基本的视角。国家主体、市场主体和社会主体都关切于治安之治，都是治安治理的主体。恰当的定位在于，国家在社会治安治理中担当主导性主体，但并非唯一主体，市场主体和社会主体是参与主体。事实上，在公共行政学的视野中，社会治安治理作为国家的职能，它既包含着国家作为公共利益的代理人，以公共利益的名义治理社会治安，也包含着国家吸纳社会，通过社会主体参与而治理治安，由此，国家主体、市场主体和社会主体形成了合作的关系，公共资源和社会资源得以整合，形成了网络化的治理格局。在此意义上，社会治安问题的处理并不应该仅仅局限在国家中心论的范畴之下，而应该置于多元主体参与的治理论的范畴之下。它既包含着国家管理社会治安的主导性地位，也包含着社会自主管理治安的内涵，还包含着国家与社会合作管理社会治安的内涵。既包含着公共资源的主导性，也包含着社会资源配置的参与性。

治理论中的治理概念无疑非常重要。治理概念是从域外引进的，它的核心内核在于多元主体合作起来共同管理，从而使对问题的处理达到理想状态。近年来，随着治理概念逐渐形成和清晰化，以治理范畴来处理治安问题成为官方和学界的共识。治安问题的处理走出国家中心论而步上“治理化”的道路，而治理论也必然成为处理治安问题应该持有的基本的观念选择。治安管理的治理化其实正如上述所申述的两层基本含义。一是，社会治安管理的主体除了国家之外，还包括各类社会组织以及市场主体和公民个人。二是社会治安管理不仅包含着政府利用行政法律等强制性手段进行的管制、约束和规范，更包括着政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理。［1］47 －48

事实上，决策层已经将这认识转化为政策规定。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》提出治理格局的基本框架: “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。有了决策依据，关键是要对这一治理格局基本框架背后的观念有清醒的认识。从上述分析中可能引出的基本的观念变革的结论在于，从国家中心论走向多元主体共同治理论。这种观念对于当前公安社会管理创新的意义在于，它突破了公安机关一家治理治安的局面，使公安社会管理创新有了更为开阔的视野。从体制与机制看，单一国家主体治理治安的格局是必须变革的。而运用行政强制手段通过单一的公共资源支持治安治理的机制在现代社会条件下是无法奏效的，也是必须变革的。以行政手段、市场手段和社会自治相互配置的治理机制来治理治安的治理论正是从中引出的结论。

二、从公安管理服务并重论到社会权利论

第二个大的观念误区是治安管理服务并重论。建设服务型政府无疑是一个巨大的社会进步。对于正在向发达国家迈进的社会主义中国尤其如此。它走出了管制型政府的陈旧观念，有利于塑造政府的崭新形象。在这一宏观背景下，公安社会管理创新在于从过去的治安管制走向管理与服务并重。但是，支持服务型政府的观念并非政府管理服务并重论所能够包含。

政府管理服务职能立足于政府的职能变革。其基本立场是政府，仍然是国家中心论的。治安管理服务并重可以更好地巩固政府的权威和地位，更好地塑造公安机关新形象，并使多元主体参与治安治理有了可以依托的体制与机制。这当然是一个不错的局面。然而，它与社会管理和社会建设的核心价值仍然有较大偏离。实际上，实现社会权利才是社会治安治理的价值归宿或最终目标。这就将政府管理服务职能从政府立场转向社会本位立场。在这一价值观念之下，以及在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容:一是实现和维护好公民的社会权利;二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为条件。所谓社会建设，就是社会权利的实践化与社会组织化、结构化的互动过程。［1］48换言之，服务型政府的支持性观念背景是社会权利，这是一个社会本位立场上的观点，它比之于立足政府立场，有更深刻和更深厚的观念内涵及其相应的社会背景。

人类社会走到今天，把社会权利作为政府职能的立脚点，并以此作为构建服务型政府的基本依据和逻辑起点，无疑是人类社会文明进步积累起来的极其重要的成果。社会权利的概念的形成以及社会权利的实现都与一定的历史条件紧密相关。但它同时也展示了人类社会进步的一般历史过程。即以社会权利为导向，把社会组织起来，实现社会结构的优化，保证公平公正得到落实。这构成了人类社会建设的宝贵经验，给我们很多启示。

第一，社会权利是作为社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。它既使人作为平等的个体融入社会获得公平的发展机会，也构成一个社会存续的基本内容和条件。它不仅促进全体社会成员形成基本的共识，而且基于此而创造了使社会成员之间相互交往与合作的基本的制度条件。一个社会中的社会成员基本的共同权利的实现，有助于缓和可能出现的冲突与矛盾，加强社会团结，促进社会融合，反之，则形成社会排斥与社会分裂。在此意义上，社会权利帮助社会成员融入社会，更好的促进人的社会化的实现。“扩展我们有理由珍视的那些自由，不仅能使我们生活得丰富和不受局限，而且能使我们成为更加社会化的人。”［2］10

第二，社会权利是在一定经济发展水平上形成的，又成为抗衡市场的力量。作为构成公共权利基本内容的公共教育、医疗保健、充分就业、科技进步、生态环境只有在现代经济水平下才能够得到实现，同时，它可以帮助社会个体可以通过市场外的力量去改善自身的生活。就此而言，社会权利改变了公民作为“商品”的地位。在此意义上，社会权利的实现既促进了市场，也促进了社会，并因此而促进市场与社会之间的协调和均衡。社会权利实现的产出是社会结构的完善，并有助于实现社会公平公正。对市场而言，实现社会权利提高了人力资源的质量，储备了大量的人才，节约了市场运行的成本，从而，构成市场经济的“生产性投资”。对于国家而言，实现了社会权利不仅培养了公民对国家的忠诚，而且也为社会成员创造了参与政治、进入市场和社会的基本条件，提高了公民参与能力和创造能力。

第三，社会权利的实现与相应的制度安排相配套才是可能的。例如，福利国家正是这样一种制度安排。它通过保障公民基本的、最低限度的福利而明确了政府的责任。它不仅赋予公民一定的权利，而且这些权利的实现有助于社会成员融入社会，促进了国家与社会之间的互动结构关系的形成，社会权利因此才真正成为“具有社会意义”的权利。

社会权利构成了“社会本位”的基点，也提供了观察社会治安问题产生和治理的视角。我们通常所说的产生社会治安问题的根源在社会，其实从社会权利的角度看更为清楚，因为，社会治安问题根源于社会权利受到损害。

犯罪学的研究表明，社会治安是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映。最主要的社会治安问题就是犯罪问题。在当前条件下，从犯罪类型看，侵财性犯罪在所有犯罪中占有比例最大。在一些发达地区，如广东、浙江、上海等地，这类犯罪占到所有犯罪的85%以上。侵财性犯罪的原因主要是由财富分布的不均衡所导致的。我国目前的基尼系数已接近0.5，已经远远超过警戒线。从犯罪主体看，流动人口仍然是犯罪中比例最大的群体 (当然他们也是受到犯罪侵害最大的群体)。流动人口以农民工为主体。由于体制原因，他们大部分人已进城，但身份仍然未能融入城市。对于城市福利，他们为体制所排斥。在社会生活上，他们也没有被城市市民所接受。在城市生存的困难是造成他们成为犯罪主体的深层次原因。可以预言，随着城市化进程的加速，流动人口所引起的诸多问题，尤其是社会治安问题，还会长期困扰我们。而实现流动人口的社会权利虽然并非公安机关所能够解决，但是，尊重他们的权利，为他们提供以安全为基本内容的公共服务仍然是他们融入城市的基本条件，也是公安机关责无旁贷的责任和义务。

社会权利概念的提出意味着，社会治安治理是整个社会的责任和义务，更是政府的责任和义务，只有改善引起犯罪的社会条件和体制环境，社会治安的状况才能得到根本的好转。这是使社会治安得到良性治理的背景建构。而对于公安社会管理创新而言，它意味着，应尊重社会权利，提供安全保障，改变被动反应型的治理模式，主动深入社会中，使公民参与治理中来，真正回应公民的安全需要。以公民的安全需求为导向才有可能真正做好社会治安工作。

三、从单一的专业控制论到综合性社会化治理论

很显然，多元主体参与治理需要建构合作型的治理框架，实现社会权利则意味着合作型的治理框架以社会治安治理的价值理念、体制机制原则、治理战略构想为引导，公安社会管理创新最终要落实到实践的层面。在当代中国境遇中，在重塑治理结构、价值理念、治理战略的背景下，公安社会管理创新以何种思维在实践层面展开呢?这涉及到的问题即是公安社会管理创新的实践模式问题。其思维的轴心是什么呢?我们认为，它需要处理构成治安治理框架的各个环节之间的关系。

谈到治安治理的实际工作，人们不免指出，治安治理是知识蕴含和技术蕴含都非常丰富的工作，具有强烈的专业色彩。在现代条件下，治安治理的专业性也越来越突出。正因为如此，社会治安的专业控制论也相应地成为治安治理在实践层面的重要观点。有人据此认为，公安社会管理创新就是在专业控制的方维上的创新。公安工作就是操作性的实战工作。这种观点和思维不仅代表了当前社会治安治理的主流观点，也反映了当前社会治安治理的现实。无论是在理论方面还是在实践方面，专业化治理社会治安占据优势地位。这种优势地位的获得是有依据的。由行政授权、具有特定法律责任的公安工作，如刑事执法、治安行政执法、消防管理、道路交通管理、特种行业管理，等等，是专业化的工作，也是公安工作的核心工作，这些工作是社会力量无法替代的。其专业化发展一方面是社会分工的必然产物;另一方面，其专业化的发展可以大大提高其运行效率。然而，专业化并不能从根本上解决社会治安治理存在的问题。公安社会管理创新的旨趣在于探寻一种从根本上解决治安治理的方略与实践模式。社会治安治理的辩证法在于，专业化以社会化为基础，专业化是社会发展到一定水平的结果，它深深地嵌在社会的变动脉络之中。在多元主体参与、以实现社会权利为价值导向的公安社会管理创新框架体系中，公安社会管理创新的实践模式构建需要专业化和社会化有机结合的新思维。只有在这一新思维下，公安社会管理创新的各个要素、各个环节才能构成有机的统一体。

实际上，党的十六届五中全会所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局已经给出了公安社会管理创新的路径。如果建构以社会为本位、以实现社会权利为价值导向的体制与机制背景，并以专业化和社会化有机结合的新思维，来构建社会管理的实践模式，那么我们可以认为，党委领导、公安主导、社会协同、公众参与的治理格局是一个理想的结构框架。这是一个公域、私域、第三部门相互协作、共同治理的实践模式，也是一个以强政府与强社会互动结构关系之形成为基本目标的治理模式。

党委领导是我国基本政治制度的内在要求。也是我国的政治优势所在。在我国，一切改革都不能脱离党的核心价值观。在这里，党委领导体现为党对社会治安治理的领导，这种领导就是制定科学的治安治理的政策，供给治安治理的公共财政保障。

公安主导有两层意思，一是指公安机关是政府专门治理社会治安的职能部门，是社会治安治理的责任主体。二是指公安机关是主导公安社会管理创新的主体。公安机关从全局上予以谋划，主导社会管理创新的框架体系和实践展开。从而使“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局在社会治安治理领域成为现实。

大致说来，公安主导作用体现在四个方面:一是做好政策建议工作。公安机关要当好党委的参谋，根据社会治安的现状和发展趋向，通过向党委提出政策建议，推动政府主导社会治安治理大局的构成。二是推动社会治安治理法律保障体系建设，明确各社会组织、企业各自的治安责任，建构社会性治安防控体系。三是引导并组织社会力量参与治安。公安机关要通过义务分担、市场服务等方式，积极引导社会力量 (市场主体、第三部门与公民个人)在社会治安治理中发挥作用，形成公安机关的专门力量与社会力量整合的局面。使社会协同与公民参与成为可能。四是主动把公安工作自觉地融入到大社会之中。政治民主化、经济市场化、社会生活自治化构成了现代社会国家、市场与社会的互动结构关系，公安机关要从社会的外部转变为政治民主化、经济市场化和社会生活自治化构成的社会秩序的内在力量，成为社会秩序的一个有机组成部分。

［1］杨雪冬．社会权利与社会治理 ［M］．北京:国家行政学院出版社，2009．

［2］阿玛蒂亚·森．以自由看待发展 ［M］．任赜，于真，译．北京:中国人民大学出版社，2002．