论社会转型中的社区管治与社区警务

金 路，严 丽

(江门市公安局警察学校，广东 江门 529000)

社会转型作为西方社会功能结构学派提出的一个重要概念，它不是指社会某个领域、某项制度的变化，而是指社会结构的整体性、根本性的变迁。在我国现阶段的社会转型中，作为基层社会结构基本单元的城乡社区，它所发生的“整体性、根本性”变迁，在催生了具有现代特征的社区人关系的同时，也使社区治安问题更为复杂多变，往往被放大而构成对社会稳定的极大侵害。因此，以加强社区管治为基本措施，实现社区人事物关系的和谐及有效化解社区治安问题，就成为现阶段社会管理的必然选择。

现代社区管治的基本形式是政府管理和居民自治，两者构成了国家社会管理的基础，与社会的发展变化状态密切相关。现代的社区警务，无论是作为社区的全部治安事务还是专门的警察事务，都是社区管治工作的重要组成部分，承担着维护社区治安稳定的主要责任。在社会转型过程中，由于社区警务在社区管治中的独特地位和作用，以及对公安机关其他警务活动具有的基础性影响，因而一直受到各级党委政府和社会公众的高度关注。

一、社会转型中实施社区管治的基本方式

在现代社会中，人类的生存和发展都离不开社区。社区作为社会的基本单元和以某种特征划分的居住区，已经成为人们由聚居而组成的社会生活共同体，也成为人类社会关系存续的一种基本形态。现代社区管治的基本主体，是基层政府组织和社区居民自治组织。虽然其他社会组织(如行业协会、群众团体)也是社区管治的参与者，但毕竟不承担管治的主要责任，只是在自身工作范围内或在一定程度上对社区管治产生作用。在我国现行政治体制中，实施社区管治的基层政府组织可以也应当视为党委及政府两个系统的工作机构。

(一)政府管理是社区管治的主导

政府对社区的管理，主要是从政治上、组织上和资源配置等方面对社区实施管理，代表着国家意志和国家权力对社会治理的导向。政治管理的主要内容包括监督法律法规的执行，党和国家方针政策的贯彻落实，开展思想政治教育与公民道德教育等等;组织管理的重点在于健全和完善社区居民自治组织，依法指导和监督自治组织尤其是组织负责人的工作;在社区资源的管理方面，政府管理的职能主要是监督、协调资源的合法分配和合理利用，防止国家和集体资源流失，从公共资源配置上保障社区居民基本的、不断增长的民生需要。政府管理在社区管治中的主导作用，集中表现在以国家和社会的层面，为社区的经济、政治发展制定正确方向，为社区居民的生存发展创建良好的社会政治环境与人文环境，为社区居民充分实现正当权益提供有效的制度保障。在居民自治组织缺失的地方或不够完善的时候，政府管理的主导作用明显地表现出行政权力的制动。

(二)居民自治是社区管治的基础

在社区管治中，居民自治具有政府管理不可替代的作用。居民自治组织的治理内容可以涵盖社区事务的方方面面，如缓和“家长里短”的摩擦、解决“流言蜚语”的争端、处理“鸡犬相闻”的矛盾等等，以其组织成员生活在社区熟悉情况和亲近居民的便利条件与优势，为政府管理“拾遗补缺”或“添砖加瓦”。在现代社会中，居民可以通过依法建立的自治组织和采取相应的自治方式，去表达自治意愿和行使自治权利。居民参与社区管治的自治范围和能力，在一定程度上体现出公民素质和社会文明的程度，也反映了政府公信力和执行力的高低。换句话说，居民自治的范围大小、能力强弱，是衡量公民素质和社会文明程度的“温度计”，是观察政府公信力和执行力的“晴雨表”。

(三)政府管理与居民自治在社区管治中相辅相成

要建设社会主义和谐社区，既不能没有政府的管理，也必须依靠居民的自治。政府管理必须通过完善的居民自治才能最大限度地发挥作用，居民自治则需要在政府的引领下才能充分实现其自治功能。引领社区居民依法充分实现自治权益，是政府对社区实施管理的最终目标。在政府的引领下，社区居民自治的积极性和潜力一旦激发起来，就能转化为巨大的自治力量，为社区管治提供不竭的动力和坚实的群众基础。在现代国家治理的“小政府、大社会”理念指导下，伴随着社会团体和民间组织的自治能力不断增强，以及居民自治行为逐步趋向理性，政府对社区具体事务实施管理的强制力度虽然会逐渐减弱，但在社区管治中的主导地位和引领作用必将在宏观层面上更加彰显。

二、社会转型对社区管治及社区警务的影响

20世纪70年代末改革开放以来，我国社会转型以经济体制改革为先导，推动着社会结构的转型。在社会转型过程中，党和政府的政治影响及行政权力始终发挥着重要的推动作用，主导着社会结构变迁的大势走向。社会转型以其丰富的内涵和强大的动力，对传统的社会管理模式提出了新的挑战，尤其是对社会基层的社区管治与社区警务产生着深刻的影响。

(一)由经济体制变革牵动社区管治环境发生变化

改革开放前，计划经济体制是我国经济活动的基本制度。改革开放之后，政府逐渐转变了对社会生活的管理方式，弱化了以往对经济生活的直接干预，鼓励经济的多元化发展，并由此引发和培育了政府、市场和社会之间的结构性分化。这种分化突出表现在:一是形成了以市场为基础的经济资源的多元化配置，二是形成了以公共利益、公共事务为基础的社会资源的多样化配置。人们日常生活中的大量社会事务正逐渐回归社会。社区居民自我管理作为一种全新的社会管理方式，在承担政府行政组织难以有效提供、市场赢利组织不愿提供的许多社会管理功能方面，发挥着越来越重要的作用。

城乡二元化的特征在社会转型期的社区发展中表现得特别突出。尽管改革开放最早带来的是农村的发展变化，但由于我国农村积贫积弱，以及经济政策上长期“重工业轻农业”的偏颇，其发展步伐明显落后于城市。在城乡分治的社会管理体制下，城市社区的发展能得到更多的公共资源和政策支持，而农村社区建设却依然在低水平上徘徊。我们在调查中发现，在那些生产力相对落后、工商业相对不发达的地方，农村集体经济已经无名无实，作为集体经济主要来源的土地已由村民家庭承包，社区大小公益项目建设都只有等靠政府拨款或四处“化缘”。在构建和谐社会的进程中，这种二元化的社区管理方式既是影响社会公平正义的政策偏差，也是影响经济、社会协调发展的制度性障碍。

(二)由城乡建设变迁促使社区人际关系发生变化

随着市场经济的发展和城乡一体化的进程，城镇老社区的改造和新社区的建设、延伸，使许多传统的、单位制的社区瓦解，形成了高楼单元化的居住格局;在农村，由于过去集体生产管理体制的解体，村民生产的自主权增强和流动性加剧，以及“新农村建设”改变了村民的生活居住环境。这些都使城乡居民的日常交往空间和交往对象发生变化，不同程度地使社区成员之间形成陌生感、疏远感或孤独感，从而阻碍了人们之间友爱互助精神的发展。如今，无论是城镇还是农村的社区，人际关系由以往的血缘亲情关系更多地向地缘业缘关系转变，从熟人社会规则向陌生人社会或者契约社会规则发展。

在社会转型中，市场竞争原则使社会活动过程中的人际关系，更多地表现为功利取向和利益契约关系。通过社区管治的完善与社区建设的发展，去不断加强社区人之间正常的沟通和联系，对于激发人们高尚的精神需求，实现人际交往的价值理想与规范伦理的统一，构建高水平、高层次的社区文明，都具有重要的社会意义。应当特别关注的是，在许多地方的农村社区，虽然仍以“熟人”关系为主，但一些以亲缘关系为纽带的宗族结盟往往成了社区管治的“另类”强势，尤其是在处理内外部利益矛盾时，既可以起到化解矛盾的积极作用，也可能成为激化矛盾的负面因素。因此，政府如何规制农村宗族活动并发挥其积极作用，使农民中的对抗转变为依法依理的协商谈判，以避免社会恶性冲突的发生，已经成为当前和今后农村社区管治的重大政治任务。

(三)由社会组织发展推动社区管治方式发生变化

随着传统计划经济体制逐渐被突破，社会分工的高度发展推动着社会组织功能的不断分化，过去集中统一的国家行政组织模式，被许多专业化、独立化和多样化的社会组织模式取代，逐渐形成一种社会组织类型多样化、功能专门化的新格局。目前我国的社区建设中，已经产生并不断孕育着许多新型的社会化组织，如各类行业协会、各类志愿者组织、业主委员会等。这些新生的公益性、互助性、自治性组织，不仅以专业化的趋势，更为精干、高效、灵活地满足着人们日趋丰富和复杂多样的需求，而且在由“单位人”向“社会人”转变的过程中，使那些已呈离散状态的“社会人”逐渐得到聚合，以全新社区人的组织方式和行为方式参与社会活动。

我国社会转型中的社区管治，是在“单位制”解体的基础上进行的，正面临着全能政府“失效”和万能市场“失灵”的社会环境。因此，应当关注社会的阶层、区域、组织等方面分化所伴生的消极因素，特别是社区成员的同质性减少、异质性明显增多而导致社区整合难度大的问题。所以，在社会组织丰富多样的背景下对社区实施管治，就不能只依靠政府的力量，而必须在社区建设的平台上，充分发挥各种社会组织的积极作用，以加强政府、社会、单位、个人之间的相互协调，从而缓冲矛盾、沟通相互联系，对社区资源进行新的有效整合，以促进社区在社会转型中的良性发展。

(四)由社区利益关系转变导致社区治安生态发生变化

政府通过单位的行政强力对社区实施管理，以严格规制社区居民的利益关系，是我国过去很长一段时间采用的社区管治形式。从政治上看，这是社会管理过度依赖行政权力的具体表现;从经济上看，这是过去的计划经济模式在社区管治中的衍生反应;但从对社区治安控制的角度看，却不失为一种相对稳定社区治安的有效方式。然而，在社会转型中，过度依赖政府行政权力的社会管理形式失去了原先似乎“万能”的作用，社区利益关系也伴随着多种经济模式的发展而呈现出多元化的转变态势。我们调查发现，我国社会转型中社区出现的许多社会治安问题，通常都与社区居民的利益关系转变密切相关。

在社区居民利益关系的转变过程中，许多社区的治安问题都表现出社会转型带来的特有“印记”。在一些社区尤其是在农村社区，居民中由于共同利益关联而往往抱团结伙，形成一种并非非法的“灰色团伙”。据调查，有些“灰色团伙”以居民自治名义阻挠公安机关的治安控制措施，为维护团伙利益故意为社区警务设置障碍，纵容违法犯罪活动或恃强欺弱对弱势人群进行打压;有些“灰色团伙”的活动即往往披着表达民意的合法外衣，规避法律惩处或居民规约的处罚，社区发生的一些利益纷争甚至违法犯罪活动，或有他们的隐秘参与，或是在他们的庇护下滋生，因此而恶化了社区的治安生态环境，影响了社区的和谐发展。因此，如何在社区居民利益多元化的情况下，有效地加强社区治安控制以优化社区治安生态，是社区警务应当承担的重大社会责任。

三、社会转型期开展社区警务的基本路径

从社区管治中政府对社区实施管理的整体工作上看，公安机关是政府的一个职能部门，具有治安行政和刑事司法的双重属性，社区警务是政府对社区实施管理的一项重要工作内容。从社区管治中各主体的工作与社区警务的整体相关程度上看，虽然政府的民政、司法和城乡建设等部门也应当担负处理社区治安事务的一定责任，但公安机关责无旁贷地必须承担社区警察事务的主要职责。因此，各级公安机关要根据社会转型期的政治经济发展状况，尤其是目前社区建设的现实条件，实事求是地选择开展社区警务活动的基本路径。

(一)立足社区履行公安机关的社会管理职能

公安机关开展社区警务的根本目的是:服务社区，创建更加平安的治安环境;服务群众，创建更加和谐的警民关系。在公安机关的诸多警务工作中，社区警务虽然只是针对社区而开展的，但它涉及各警种、各专业的工作内容，如开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序和协助办理各类案件等，都与公安工作的各警种各专业发生着直接或间接的联系，因而它既是一项综合性的警务工作，又是一项基础性的警务工作。可以说，社区警务是整个公安工作的缩影，专业化的社区警务就是公安机关最为完全的专门工作。

立足于社区和服务于社区，是社区警务区别于公安机关其他警务工作的突出特点。社区警务不仅包括公安机关的几乎全部专业工作内容，而且鲜明地表现出社区的地域针对性。公安机关的其他警务如治安、刑侦等专门工作，大多都是以人、事、物而划分，只具有专业的针对性而不带有地域的针对性。在社区警务中，公安机关的职能作用可以表现得淋漓尽致。无论是预防和打击违法犯罪，还是治安防范或处置治安事件和治安事故;无论是维护社会稳定和保障经济健康发展，还是保护公民合法权益或巩固执政党的执政地位，社区警务都在自身特定的区域内，充分地显现着公安机关的整体职能作用。从这一意义上说，对于社区和社区居民，有了完善和成熟的社区警务就等于有了整个公安工作。

(二)充分利用社区资源改善警务运行条件

社区管治是一项复杂的社会系统工程，需要社会各方面的密切配合才能实现对社区的有效管治。作为社区管治基本主体的基层政府组织，包括基层政府机构中对社区管理负有直接或间接责任的多个部门，如民政、司法、公安、社会保障和城乡建设等部门，都是社区管治的执行主体。从政府各机构的职能分工来看，虽然社区警务的职能更多地归属于公安机关的特有职能，但由于其涉及到政府管理与居民自治的多方面工作内容，因而其管理目标并不是仅靠公安机关一家就能实现的。社区警务作为社区管治的一个重要组成部分，尽管有着自身工作的独立性和特殊性，但仍然需要得到其他管治工作的支持才能顺利运行。

充分发掘和利用社区资源，是开展社区警务活动的基本方法和主要手段。社区有效管治所形成的良好社区条件，可以为社区警务的顺利运行提供丰富的社区资源。社区资源，主要包括社区的组织资源、人力资源以及物质和文化资源。其中，社区的组织资源和人力资源是制约社区警务运行的战略性资源;社区的物质和文化资源，则依赖于组织资源和人力资源而发挥作用。对于社区的所有资源，公安机关及其社区警务都不是主要掌控者。基层公安机关和社区民警在社区警务中要充分发掘和利用社区资源，就必须与基层政府其他组织或居民自治组织相互支持和配合;在相互的支持和配合中，社区资源才能在社区管治和社区警务中发挥更大的作用。也只有这样，才能使社区警务得到无穷的民力支持，与基层政府其他组织的工作相互促进;同时也可以使政府管理与居民自治相得益彰，从而实现对社区的有效管治，共同推动社区建设的发展。

(三)建立和谐警民关系为社区建设提供治安保障

和谐的警民关系是开展社区警务活动的首要条件;没有和谐的警民关系，就没有真正的、有效的社区警务。公安机关的社区警务为社区管治提供治安保障，其基本方式是以法定的职责和权力，支持基层政府各部门和其他组织的社区管理工作，指导和帮助社区居民开展维护社区治安秩序的自治活动。社区警务的地域针对性，决定了社区警务在社区管治中的重要地位和作用。无论是对社区生活生产秩序的管治，还是对社区公共事务的管治，社区警务都在其中充当着重要角色。毫无疑问，社区警务的有效运行是社区实现有效管治的重要条件。在实施社区管治的过程中，社区警务以其特有的警务功能，通过建立和谐的警民关系以畅通基层政府与居民的联系，以及为基层政府其他组织的社区管理和社区的居民自治提供有力的治安保障，从而促进社区管治的各项措施更好地发挥作用。

社区管治工作的成效，主要表现在“居民安居乐业、邻里和睦”管治目标的实现程度。我们调查发现，由于社区警务的缺失，往往导致一些社区的治安生态恶化，严重地阻碍了社区的其他管治工作;而且在有些地方或有些时候，一些本是社区内的治安问题也时常被“升级”或“放大”，成为影响更大范围社会稳定的危机诱因。在围绕社区管治目标而开展的全部管治工作中，社区警务担当着为实现管治目标创建良好治安秩序和治安环境的重要责任。一方面，以公安机关的专门工作手段，预防和打击危害“居民安居乐业”的违法犯罪行为，如开展治安防范、协助专业部门查处各类案件，为社区居民提供公共安全服务;另一方面，以依法进行的各项警务活动，与政府其他部门相互配合，排除妨害社区“邻里和睦”的不利因素，如调解邻里纠纷、化解居民日常生活生产中的矛盾，为社区居民的人际关系和谐提供警务支持。毫无疑问，社区警务的治安保障作用不仅在社区管治中显得尤为重要，同时也是维护社会稳定与建设和谐社会的迫切需要。

［1］李强．中国社会变迁30年 (1978－2008) ［M］．北京:社会科学文献出版社，2008．

［2］俞可平．中国治理变迁30年 (1978－2008) ［M］．北京:社会科学文献出版社，2008．

［3］张兆端．社区警务论—社会治安综合治理社区化理论与实践［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2007．