论我国农村信用社盈余分配的法律控制——规范与发展之间

郑景元

(韶关学院 法学院，广东 韶关 510025)

农村信用社是一种市场弱势组织，不可能完全摆脱法律的特别关爱与控制。具体表现为，一方面，政府确实对农村信用社盈利状况普遍存在担忧，时而出台诸多惠农政策，时而又通过人事连锁或者征税措施对其发展加以限制;而另一方面，农村信用社盈利分配的失范问题却十分严重。为此，政府对农村信用社不可能放弃整顿工作，而整顿又要涉及到诸多利益调整问题。由此看，农村信用社若有效服务社员，既要恪守合作本性，又要借鉴商业模式，在规范与发展之间寻找一个平衡点。而对这种平衡点的落实首先必须准确界定盈余概念，然后再配以相应的盈余分配规则。

一、对农村信用社盈余问题的争论

盈余通常是指农村信用社的积极财产 (所有者权益)减去消极财产 (债务)后所剩余的财产。就其名称而言则有不同称呼。如法国称盈余为“补义”(Boni)，意即将交易时向社员多收的“不义之财”每届年度终了时还与社员。对此，法国还有“利市多纳”(Ristounne)、“公平价格”(法国季特教授)等称呼;日本农业合作社法称为“剩余金”;英国合作学者狄格贝则称其为“交易剩余款”。

关于盈余的特点，学界存在不同看法。我国学者李锡勋认为，“对于服务性合作社而言，年终按交易额分配的盈余，实系当年来自社员多收或少付的价款，乃属于社员储蓄性质”［1］118，在私法上构成为一种债权关系。这与营利性公司有着本质区别。与之相左，美国学者亨利·汉斯曼则认为，营利性公司与农村信用社之间在盈余问题上并无本质区别。他甚至将营利性公司看成是一种资本合作社。在私法上，这被看成为一种物权关系。在此逻辑下，资本合作社就成为一种由投资者所有的商事公司，而合作社则是一种由客户掌握所有权的企业，而向企业投入资本的人仅是合作社众多客户中的一种，因而商业公司其实就是合作社的一种特殊表现形式。资本合作社的每个社员要借给合作社一定数目的资金，合作社用这笔资金来购买设备以及营运所需要的其他资产。作为回报，合作社的每个社员在支付一定的利息以及其他开支后还有相当数量的净收益，企业按照每个社员贷给合作社的资金的数额确定净收益的分配比例——或者在收益发生的当年以股息的形式分配。同样地，表决权也是按照每个社员向合作社提供资金的数量按照比例在社员中间进行分配。同时，作为一种补充性的融资方式，合作社也可以向非社员介入资金，但只按一定的利率向该债权人支付利息 (该利率可能不同于社员利率)，而不允许其参加合作社的管理与净收益的分享。［2］17－19在商事公司里，企业为了方便起见把盈余支付给社员债权人，即通常我们称之为“股东”的利率一概定为零，这在一定程度上掩盖了社员投资的贷款性质。在提供贷款的期限方面，商业公司不是以年或其他固定的时间单位来计算，而是永久的。尽管单个股东也可通过将股份转让给其他人来撤回投资，股东作为所有人从整体上来说只能在公司解散时才能收回股本 (值得说明的是，基于利益平衡，为保护不利益中的股东利益，当代公司股东撤回投资之禁止规定也趋于缓和。如我国《公司法》第七十五条规定:有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权:(一)公司连续五年不向股东分配利润，而公司该五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件的;(二)公司合并、分立、转让主要财产的; (三)公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会会议通过决议修改章程使公司存续的。自股东会会议决议通过之日起六十日内，股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可以自股东会会议决议通过之日起九十日内向人民法院提起诉讼。由此看，合作社与商业公司之间既具有同质性，也具有差异性。将合作社与其成员看成为债权关系或物权关系均具有实践证成性。据此，农村信用社社员通常都可以自由调节与其交易的数量，甚至终止对其“惠顾”。但这种区别不是绝对的，投资者所有的商事公司有时也允许其成员在某一特定时间以后撤回投资，有的甚至允许其成员在任何时候撤资，如合伙企业。相反，农村信用社却经常要求其社员承诺长期惠顾该企业。

关于盈余的确定问题，理论上也颇有争议。农村信用社社员存贷款之利率，有超过资本金之价格。该超过部分即社员加以行为之财产效果，一般称之为盈余，而应为社员所共有。但超过多少，也即交易价格，理论上有实价主义、高价主义与平价主义等不同主张: (1)实价主义认为，农村信用社为社员服务，其交易价格应为成本与经营费的总和。然而，该论很难成立，理由如下:一是，该论已为经验所否定。农村信用社经营若不求盈余，实难于收支平衡。二是，在营业年度以前，所谓实价，无法决定。三是，农村信用社的交易对象若不限制在社员范围内，商事企业等非社员便乘机将其盈余转化为利润而据为己有。若仅限制在社员内，社员也会基于人性弱点进行转贷，而难以克服社员转手营利之行为。四是，若实行实价主义，公积金也会因为无盈余而失去提存的来源，农村信用社的资本充实难以保障。至于合作社发生意外损失，除以社股金额支付外，更无其他途径。最终，农村信用社之事业目的不仅无法实现，甚至难以维持现状。(2)高价主义，笔者认为，该论为商业企业所追逐目的，至于结果如何则不得而知。(3)平价主义，也称时价主义，即农村信用社的交易价格，其高出于实价而相等于一般市场的时价。我国台湾地区《合作社法》第三条第四款规定:合作社之业务“为谋金融之流通，放贷生产上或制造上必要之资金于社员，并收受社员之存款”(参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。该规定通过平价主义来确定合作社的盈余具有一定的合理性。应该说，这为我国农村信用社的利率调整提供了一个可资借鉴的市场化模式。

二、对农村信用社盈余分配的法律限制

农村信用社的社股财产是盈余分配的渊源，而盈余分配又是实现社股财产的目的。然而，从我国农村信用社经营资金缺乏、支农任务繁重的现状看，盈利分配又不是无限度的。从域外考察，世界主要国家与地区对此通常从静态与动态两个方面加以规制。

(一)从静态角度把握农村信用社盈余分配之比例与方法

诚如前述，各国合作实践之结果是将农村信用社盈余平价主义法定化。也即，在平价主义的前提下，法律承认农村信用社的盈余存在。然而，这种盈余是如何加以分配的呢?早期罗虚戴尔公平先锋社是按照社员交易额的多寡来处理的，并将其确定为合作社的基本原则。但后来各国立法多有发展，如英国《合作社法》第十条第六项及德国《合作社法》第十九条均规定:盈余应于或得于章程上定期处分;奥地利《合作社法》第二十七条规定社员利益分配之决定，由社员大会行使;在解释上当为确定按照交易额分配的方法及其与其他分配项目，如公积金等。［3］123

(二)从动态角度把握农村信用社盈余分配之顺序

农村信用社盈余确定后，如何分配?世界主要国家与地区立法严格规定了农村信用社的盈余分配顺序:

1．弥补累积损失。我国台湾地区《合作社法》第二十条第一项规定:合作社盈余用于弥补累积损失。但在弥补损失前，盈余或许仅是本年度的计算，很难判断其是否成为盈余 (参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。也即，农村信用社的积极财产是否会超过消极财产，这有赖于弥补累积的损失后才能确定。从债权人利益保护、社员入股积极性与农村信用社资本充实角度出发，弥补累积损失应该列为第一顺位。

2．支付社股息金。我国台湾地区《合作社法》第二十条第一项规定，在合作社盈余用于弥补累积损失后，若还有盈余，可用于支付社股息金 (参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。从某种意义上说，农村信用社在弥补累积损失后才形成真正的盈余。这种实在的盈余归诸支付社股息金之用。

3．提取公积金。公积金是为巩固农村信用社的物质基础与发展合作事业所提存的资金。早期农村信用社的盈余全部提存为公积金。但这严重忽视了农村信用社可能亏损的现实以及社员出资的目的，因此，该方法不久便被修正。至于农村信用社应在盈余中提取公积金之用途与比例，世界主要国家与地区农村信用社法通常采取两种方法加以确定:

一是立法直接规定。如美国华盛顿州《合作社法》RCW23.86.160规定，董事得从净利润中提取合理比例的公积金用于公共利益。美国纽约州《合作社法》第十四条第六款规定，合作社为了既定目标得设立公积金，并以其投资章程允许的公债或者其他类似财产。该法第九十二条第四款规定，合作社执照或细则可以授权将净盈亏的一部分打入集体公积金账户。董事会可决定将集体公积金账户中分配的净收益用于实现合作社的任何目标。第一百一十三条规定，除了用于折旧、损耗、退化和呆账公积金外，合作社应创立并维持最低限度的综合目的公积金。该公积金应该按期提取，直到或者至少达到如下比例:(1)不少于每年毛收入的1%或其他需要的比例，直到前5年平均毛收入的2%为止;或者 (2)不少于每年净利润的10%或其他需要的比例，直到已付股本或社员资格股的总数为止;或者 (3)不少于每年净利润的10%或其他需要的比例用于创立并维持至少净资本的60%，而净资本中的已付资金与盈余应当占合作社总资产的60%。［4］133欧盟《合作社法》第六十五条第二款规定，合作社若有盈余，章程应规定盈余在进行分配前提取法定公积金，直到该公积金达到30，000欧元为止，且盈余减去亏损后而用于投入法定公积金的比例不得低于15%。第三款规定社员出社后不得分割法定公积金。第四条第八款规定，由行政或管理机构提议，社员大会决定，合作社可将全部或者部分公积金转增为股份资本。该股份资本应按原社员持股比例分配。芬兰《合作社法》第三十三条规定合作社应建有准备金 (也即公积金)，并保持其增长到占决算表总量的1%，但不少于15，000芬兰马克;该法第三十四条规定:合作社公积金未达到法定或章定前，在扣除年度损失后，应将至少年度盈余的1/20转作公积金。该法第三十七条第三款规定:合作社的公积金若被用于弥补亏损后，三年内不得向社员分配盈余，直至该公积金增至填补亏损的数额为止。［5］161日本《农业协同组合法》第五十一条规定:(1)合作社每年应当将盈余的10%以上作为公积金，直至达到章程所规定的上限。(2)章程所规定的公积金数额不得少于股本总额的一半。(3)公积金仅能用于弥补亏损。(4)合作社应将当年5%以上的盈余转投下一年的社员公益 (参见日本《农业协同组合法》，昭和61年修正案)。我国台湾地区《合作社法》第二十条第一项规定:合作社的盈余在用于弥补累积损失与支付社股息金之外，应提取总额20%以上为公积金。若公积金的提取未超过股金总额时，合作社不得自定每年应提的数目 (该法第二十条第二项) (参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案);若公积金的提取超过股金总额时，社员大会不但有权决定每年应提的数目，对于超过的部分，而且还有权决定用于经营业务或公共事业 (我国台湾地区《合作社法实施细则》第二十三条)(参见我国台湾地区《合作社法施行细则》1946年6月8日社会部修正案)。但依我国台湾地区《合作社法》第二十三条第三款规定:“社员对于公积金不得请求分配”(参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。

二是授权章程规定。有的国家农村信用社立法并不直接规定公积金比例，而由章程规定公共积累的数额、方法等。如德国《合作社法》第十九、二十条规定:年终决算确定时，该年度之盈亏应分配或者分摊于社员。其中，第一年按出资比例办理;第二年后按第一年度盈亏加减后的社员股金比例分配或分摊。盈余分配应持续计入社员个人股金账户，直至该社员交满股金为止。但章程既可另行规定盈亏分配或分摊标准，也可排除盈余分配，而“转充法定公积金和他项盈余累积之用” (参见《德国合作社法》1994年修订案)。而德国《工商业与经济合作社法》第七条则直接授权章程规定弥补亏损的公积金的筹集、筹集方式与比例等。

4．提取法定公益金。公益金是为了社员公共利益所提取的资金，如开展合作教育、职工福利等 (依规范来源，公益金有法定与意定之分。意定公益金属于企业自治范畴，此不赘述。这里仅探讨法定公益金)。我国台湾地区采取法定公益金模式，如该《合作社法》第二十条规定:公积金提取后，应该提取“5%以上为公益金”(参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。但从国际上看，各国很少就法定公益金进行规定，原因如下:(1)法定公益金制度混淆了职工报酬制度与社会保障制度的区别。强制性提取法定公益金的制度安排，属于计划经济的产物。这实际是用公益金制度替代应由政府承担的社会保障职能，由农村信用社及其所有者来承担应由政府财政支出履行的社会义务。在目前社会保障体系逐步建立和完善的情况下，农村信用社对职工的责任主要体现在工资性的薪酬之中，职工社会保障责任应由政府来承担，特别是企业职工住房制度与社会保险制度改革后，农村信用社已无必要为职工筹集住房资金和其他福利性资金，法定公益金制度已失去其初衷，实践中出现了大笔公益金长期挂帐闲置、无法使用的问题。因此，法律没有必要、也不应该继续设定法定公益金制度来解决职工的集体福利。(2)法定公益金会使企业所得税增加，进而加重了职工的负担。农村信用社从税后利润中提取一定比例的法定公益金，表面上维护了职工利益，而实际上却在损害职工利益。因为工资性支出与其他福利性支出等均可以在税前扣除。作为“经济人”的农村信用社一般会将这部分企业所得税部分地转嫁到社员身上，这不仅没有给予社员优惠，而且还给社员增加了更多负担。(3)法定公益金会导致农村信用社高管人员的道德风险。公益金在使用过程中包含着权力分配问题。此时，高管人员具有着更多的权力优势和话语优势，而普通职工的决定权与使用权却十分有限，因此，与普通职工相比，高管人员有更多的机会将公益金用于解决自身的福利。(4)法定公益金导致农村信用社的产权不清。法定公益金是从农村信用社的税后利润中提取的，而税后利润属于所有者权益，其不能随意冲减，否则难以维持农村信用社的资本稳定。而当农村信用社将提取的法定公益金用于购买职工住房等集体福利时 (我国农村信用社的职工即社员)，如果将产权过户到职工名下，则意味着农村信用社已经不再拥有这部分资产，如果不冲减，就虚增了农村信用社的社股财产;如果不将该住房过户到职工名下，那么该资产依旧属于所有者权益，用于农村信用社对外清偿债务的责任财产。由此看，法定公益金并不能成为职工的福利性财产，更得不到法律上的保障。(5)就农村信用社历史论，留存的法定公益金是很多年积累下来的，而与这些积累下来的法定公益金相对应时期的职工很多均因各种原因离开了单位。因此，将全部的留存公益金全部用于当下员工身上是不公平的。在此情况下，可考虑经农村信用社全体职工代表大会通过，将部分留存法定公益金转作农村信用社资本公积金，为其长远发展壮大实力。［6］(6)法定公益金的功能式微。法定公益金的制度设计曾经是立法者不可跨越的历史认识，一定程度上发挥了它的积极作用。但这种制度所暴露的缺陷也是显而易见的。从经济人角度看，在不违背法律的前提下，农村信用社必然会为了提高职工工资性收入而压缩法定公益金的计提比例 (因为法定公益金只能在税后分享)。因为“我们每天所需的事物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出自他们自利的打算。”［7］13农村信用社也不是慈善机构，法定公益金也不存在“公益”的问题。因此，随着农村信用社支农资金的日益短缺，法定公益金制度的“公益”功能也在日渐式微，应该退出历史舞台。

5．提取酬劳金。一般来讲，在企业分配制度中，对人力资源 (企业中任何一名员工)实行的是工资制，对人力资本 (企业中的技术创新者和职业经理人)实行的是薪酬制。工资是将人力资源作为劳动而享受的回报，而薪酬则是将人力资本作为资本享受的回报。而此处薪酬即为酬劳金，被作为支付理事、经理以及其他职员的报酬。依我国台湾《合作社法》第二十条规定:公益金提取后，应该提取“10%为理事、事务员及技术员酬劳金”(参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。对于上述人员的酬劳金数额应由社员大会决定。该决定具有稳定性，农村信用社章程与社员大会不得随意变动。由于农村信用社经营越来越强调金融专业化，因此对其专业经营，通常采取在工资之外另行支付特殊薪酬的奖勉办法来激励专业人士。

值得说明的是，我国《农村信用合作社管理规定》对农村信用社理事、经理、主任和其他职员的酬劳金没有作出规定。笔者以为，我国当下农村信用社带有计划经济体制下的诸多痕迹，其工资概念涵盖了工薪、福利乃至酬劳等诸多内涵，因此有些农村信用社为周延起见，统称为薪酬。这显然不符合现代企业经营理念，未来立法有必要借鉴现行成功做法而加以补充规定。

6．分配余额。农村信用社的盈余在经过上述次第提取之外，若仍有盈余，为激励社员参与的积极性，可转向社员分配。而这种分配在理论与立法上存在着三种不同原则:一是社员均分。该办法充分体现了社员平等原则，但就社员结构来说，既有发起人社员，也有新入社社员，还有随时退社社员，如何在这种动态中分配，实难操作。况且，随着合作金融的发展，农村信用社出现了资格股与投资股。若在资格股与投资股之间进行平均分配，必然挫伤投资股的投资积极性，有违法律的公平原则。二是以社员出资额的多寡为分配比例。该原则普遍适用于商业银行的盈利分配。而农村信用社毕竟为人合性的企业，实行“一人一票”的民主原则，因此，该方法会导致适用对象的错位。三是以社员交易额的多寡为分配原则。依我国台湾地区《合作社法》第二十四条规定:合作社盈余除进行前项提取之外， “其余额之分配，以社员交易额之多寡为标准”(参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案)。农村信用社是取之于社员又用之于社员的，因此，该方法应为农村信用社的通例。

然而，社员参与农村信用社并非真正想要从中分得盈余，而在于利用合作为其独立生产或者经营提供服务，因此，为更好通过互助而最终实现自助目的，盈余可以不予分配。在立法实践中，这种盈余不分配可以授权章程规定，也可以由社员大会直接决定。如《德国合作社法》第二十条即规定:“章程可规定盈余不分配，而转充法定公积金和其他盈余积累之用” (参见《德国合作社法》1994年修订案)。

7．分担损失。农村信用社有盈余的时候，固然应按交易多寡进行分配;而若发生损失，则与交易多寡没有直接的关系。因为农村信用社是一种人合性组织，因此应由其社员分担损失。如我国台湾地区《合作社法章程准则》第四十五条规定:该分担次序，首先是公积金，其次为股金。我国台湾地区《合作社法》第四条规定:不足部分，再按照责任组织的类别，由社员承担责任。至于新社员的责任，与旧社员相同 (参见我国台湾地区《合作社法》1941年修正案第十五条)。无限责任或者保证责任合作社，已出社社员，若出社期间未满6个月，而合作社解散时，该社员视为未出社，故而仍不能解除其责任 (依该法第三十一条)。

由于历史原因，我国农村信用社普遍存在亏损情况，因此，如何科学规范损失分担甚为重要。一般来讲，在发生亏损的情形下，农村信用社先应以公积金填补，其次以股金，再次以其他财产。若农村信用社的消极财产超过其积极财产，即资不抵债，则这种超过的数额风险如何分配，则由农村信用社的法人性质决定。在此情况下，社员对于农村信用社仅以其出资额为限承担责任。

三、对我国农村信用社盈余分配的现实把握

面对日益激烈的市场竞争，我国农村信用社如何求得生存乃至如何经营发展，存在着诸多不确定因素。因此，农村信用社法以强制性条款对于公积金、公益金等盈余的提取进行严格规制有失合理性，有必要通过任意性条款加以缓和。具体来说，农村信用社在设立初期，常因资金规模、社员信心等问题，不能提取各种资金。如在开业年可不提取公益金与酬劳金，但可增加社员的盈余分配，以吸引更多社员的入社;农村信用社每年的经营状况会有不同，因此应该区别对待。如在营业绩效好的年度，可以适当增加公积金、公益金与酬劳金，而相对降低社员的分配额度;而在营业绩效差的年度，可适当增加社员盈余的分配，而少提其他的金额，以防社员退社与减少农村信用社负担。从理论上讲，这种灵活办法仍然恪守了社股财产的制度规定，但也同时满足了农村信用社盈余分配中的效益原则。因此，未来农村信用社法应该增加此项任意性条款，或者干脆删除农村信用社盈余的各种定额的限制。

值得说明的是，我国学界对农村信用社的物的要件的研究主要着墨于出资方式与股权配置等几个方面，而对盈余分配限制的探讨却几近空白。因此，笔者简撰拙文，以希学界能够广泛关注，引起深度思考。

［1］李锡勋．合作社法论 ［M］．台北:台湾三民书局，1983．

［2］亨利·汉斯曼．企业所有权论［M］．北京:中国政法大学出版社，2001．

［3］张则尧．比较合作社法［M］．台北:中国合作文化协社，1943．

［4］徐小平．中国现代农业合作社法律制度研究 ［D］．重庆:西南政法大学，2007．

［5］管爱国，符纯华．现代世界合作社经济［M］．北京:中国农业出版社，2000．

［6］李文伟．对企业提取法定公益金相关法律规定的质疑［J］．思想战线．2001，(4);靳远文．取消企业提取法定公益金需完善的配套措施［J］．财会通讯，2007(4)．

［7］亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究 ［M］．郭大力，王亚南，译．北京:商务印书馆，1983．