河道管理范围内非防洪建设项目管理问题刍议

周 虹

河道管理范围内非防洪建设项目管理问题刍议

周 虹

一、引言

河道管理范围内建设项目可分为防洪类工程和非防洪类工程。根据《中华人民共和国防洪法》规定，防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书；非防洪类工程其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据防洪要求审查同意。笔者多年从事河道管理工作，仅对河道管理范围内非防洪建设项目的管理问题发表些看法。

二、河道管理范围内非防洪建设项目的概念

河道管理范围内非防洪建设项目也可简称涉河非防洪建设项目。根据《中华人民共和国水法》第三十八条，涉河非防洪建设项目是指桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，跨河管道、电缆；根据《中华人民共和国防洪法》第二十七条，涉河非防洪建设项目是指跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施。

三、存在的问题与原因分析

根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》的要求，涉河非防洪建设项目“应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定，妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意”。同时要求“工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行”。在实际工作中，涉河非防洪建设项目在立项、审查、审批、验收、运营等程序上大多未按上述要求执行，该项管理工作困难重重，步履维艰。

1.政府层面

在经济社会快速发展的今天，创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展，打造民生工程、改善生态环境已经成为各级人民政府当前和今后相当一段时期的重要工作。桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线以及亲水休闲设施等均涉及民生和环境，得到各级人民政府的高度重视，有的还列为为民办实事的重点工程。为体现高效能，政府决策一下达，项目马上就实施，建设单位简化或者是省去了许多按照法律法规应该履行的程序和工作，而在决策过程中水行政主管部门和河道管理机关很少参与，有的开工建设后水行政主管部门和河道管理机关才知晓。同时，非防洪工程建设项目，往往是国家投资、地方政府集资或招商引资的重点项目，建设单位往往认为自己有地方政府的支持，河道主管机关在巡查过程中发现违章、违规问题进行制止时，建设单位就会直接找当地政府出面协调。地方政府出于对建设项目的重视，就会召开建设项目协调会，其实质就是变相的行政干预水行政执法；有时还组织各相关单位的负责人进行“统一调度”，甚至直接以行政命令的形式，责成相关单位在规定的时间内完成相关的工作，导致水行政主管部门和河道管理机关对项目管理处于非常被动的地位。

2.法律法规层面

《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》对涉河非防洪建设项目的禁止行为和法律责任都有规定，相关办法对立项、审查、审批、验收、运营等也有具体要求，但是，作为执法（管理）主体的“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”面对的被执法（管理）主体往往是受到政府支持的单位（部门），甚至有的就是政府本身。由于法规对违规涉河非防洪建设项目的处罚措施刚性不强，只有告之、经济处罚等手段，建设单位我行我素，甚至已移交法院强制执行的项目仍违法施工。水行政主管部门和河道管理机关的管理与执法工作十分尴尬。

3.百姓认知层面

随着经济发展和人民群众物质生活的提高，文化精神生活需求日益增长，桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建设大大改善了人们的生活条件，便利了人民群众的物质生活，尤其是沿河（湖）风光带等亲水休闲设施建设，更为人民群众业余文化生活增添了乐趣，使百姓享受了发展的成果、得到了实惠，受到百姓的高度称赞和积极拥护。而百姓对防洪方面的技术要求和涉河非防洪建设项目的管理要求并不清楚。因此，对水行政主管部门和河道管理机构的依法管理往往并不理解。

4.技术层面

根据法律法规和有关技术要求，涉河非防洪建设项目在审批时需提供的材料包括：申请文件；建设项目所依据的文件；涉河部分的工程建设方案，项目可行性研究报告及有关图纸；防洪评价报告及专家审查意见；占用河道管理范围内土地、影响河道管护设施情况及补救措施；项目防御洪涝的设防标准及防洪影响补救措施；涉河部分现场清理复原承诺文件；涉及取水工程项目应提供水资源论证报告书等文件，新建、改建、扩建入河排污口项目应提供环境保护部门批准文件，边界工程应提供有关协议；法律法规规定需提交的其他有关材料等。

审查机关接到申请后，先对申请材料初审，申请材料不全或不属于其审查的，审查机关按规定时限要求申请人补全材料或告知申请人向有关部门申请；材料齐全的，按有关规定应征求相关水行政主管部门意见。审查机关应对申请作出同意或不同意的审查决定。

按照上述要求和程序，并严格执行《中华人民共和国行政许可法》所规定的时限，但由于种种客观原因，审查机关的最终决定仍需较长时间，与政府和建设单位的要求相差较大，形成强烈的反差。导致一些项目边报手续边建设或未批先建，造成既成事实，使建设方案审批形同虚设。

四、违规涉河非防洪建设项目的危害

根据《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》，防洪综合评价的主要内容有：项目建设与有关规划的关系及影响分析；是否符合防洪防凌标准、有关技术和管理要求；对河道泄洪的影响分析；对河势稳定的影响分析；对堤防、护岸及其他水利工程和设施的影响分析；对防汛抢险的影响分析；防御洪涝的设防标准与措施是否适当；对第三人合法水事权益的影响分析等。从这八个因素的影响分析，对违规涉河非防洪建设项目来说，实际上可归纳为三大方面的危害。

1.危及防洪工程安全

未经水行政主管部门和河道管理机构批准的项目大多是为了减少投资，而不考虑对防洪影响的补救措施。有的穿堤、跨堤建筑物或构筑物不仅不满足防洪抢险的基本要求，而且更严重的是不满足《堤防工程设计规范》和《堤防工程施工规范》要求，发生洪水时，极易出现管涌、滑坡等险情，从而导致溃堤。在一条河道上，单体跨河、拦河建筑物一般产生的壅高水位和壅水长度均较小，可忽略不计，但连续几个、几十个相距不远的跨河、拦河建筑物产生的壅高水位和壅水长度则不可小觑，小流量、高水位、大险情的危害极大。为了充分利用水资源，不少季节性河道上层层拦蓄，建设了橡胶坝，改变了原有河道的特性，严重影响水文测报，同时，橡胶坝的运用控制随意性强，造成防汛部门掌握的信息失真，从而错过洪水调度的最佳时机，严重危及防洪工程及下游的安全。

2.危及项目自身安全

未经水行政主管部门和河道管理机构批准的项目不仅仅影响洪水下泄，大部分工程底部的设计高程低于标准设防洪水位，有的工程安全冲刷、稳定甚至不能满足规程规范的要求，且无应急自保措施，同时运行管理不规范，当洪水来临时项目自身安全很难保证。

3.危及公共安全

许多河道几十年未发生设防标准及其以上的洪水，人民群众的洪水风险意识极度淡漠，当洪水来临时，低于标准设防洪水位的项目必然被淹没，有的还可能产生垮塌；行洪断面减小必然使水位壅高，可能产生溃堤。这些都对公共财产和人民群众生命财产构成极大的潜在威胁。一旦发生危及人民群众生命财产的事件，不仅会造成不良的社会影响，而且政府的形象也将受到损害。

五、建议

综上，为妥善处理涉河非防洪建设项目的管理问题，消除其危害，建议如下。

1.加大洪水防范的宣传力度

各级水行政主管部门和河道管理机关要在不同的场合，以喜闻乐见的形式向各级领导、相关部门和广大人民群众宣传防洪知识，以人水和谐的实例宣传“人给洪水出路、洪水也会给人造福”的辩证关系，以违规建设项目对防洪工程安全的严重影响警示人们洪水可能造成的危害。

2.加大政府决策过程的透明度

对专业性、技术性较强的重大行政决策事项进行可行性论证、技术咨询，体现了政府工作的依法、高效、民主、科学，也可大大提高决策的质量。各级水行政主管部门和河道管理机关应提前介入涉河非防洪建设项目的前期工作，为政府依法科学决策提供技术支撑，当好参谋，这样有利于项目依法按程序早日实施，早日发挥效益。因此，对于此类项目的决策，应当有各级水行政主管部门和河道管理机关全过程参与。

3.加大管理和执法力度

各级水行政主管部门和河道管理机关要强化涉河项目的事前、事中和事后的管理，加强所辖范围内已建、在建项目的日常巡查工作，对批准的项目应自始至终做好服务，依据职责解决好相关问题；对未批先建或未按批复内容建设的项目，应及时与建设单位沟通，依法予以制止，督促建设单位依法履行相关程序，严格按照防洪标准和批复内容进行施工。联合执法机制在处理某些水行政案件中有着不可替代的作用，也取得了很大成效。涉河非防洪建设项目往往涉及交通、国土资源、规划、农林（渔业）、环保、市政等各部门，依法建立健全联合执法机制，符合新形势发展的需要，也符合客观实际的管理需要，是加大管理和执法力度的好办法。

4.加大技术规程规范修订力度

《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》等系统地规定了相关程序和防洪评价的主要内容，对项目管理起到了技术支撑和积极的指导作用。依据相关法律法规，根据目前工作需要，应当制定、修订和完善相关规程规范，进一步明确工作程序、设计单位资质、技术标准等，在提高工作质量和办事效率的同时，为建设单位提供更好的服务

淮委沂沭泗水利管理局221009）