着力打造政府融资平台多渠道筹资建设水利

张红兵

（水利部财务司，100053，北京）

如何在10年内筹集4万亿元资金投入水利建设？中央一号文件明确提出要多渠道筹集资金，建立水利投入稳定增长机制：一是加大公共财政对水利的投入，发挥政府在水利建设中的主导作用；二是综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金；三是广泛吸引社会资金投资水利。

近年，由于水利建设项目资金需求量持续增长，为弥补财政投资缺口，在各地政府的大力支持下，水利建设项目筹资渠道不断拓宽，多渠道融资建设水利取得了显著成效。但在筹资过程中也遇到了不少问题，大的方面有如何明确融资主体，如何争取放宽贷款条件等。这些问题将随着各相关部门与水利系统共同落实中央一号文件精神得以逐步解决。当务之急，水利系统要抓紧做好前期工作，为多渠道筹资建设水利准备条件。

一、整合两类资源，打造政府融资平台

由于争取金融支持和吸引社会投资与财政投资支持水利建设的途径不同，为解决适格的融资主体问题，打造政府融资平台，成立具有独立法人地位的水利投资集团公司，是多渠道融资的前提条件。

政府打造水利建设项目融资平台，需要依托两类资源，一类是以公共财政投资为主形成的国有资产，一类是以水资源为主的国家自然资源。目前这两类资源都分散在零散的水利工程项目中，各水利工程项目的管理体制也不尽相同，大多数资产与资源的利用效率较低，管理费用偏高，经济效益不佳。同时，单一的水利工程项目在资产运营和运用资源实现收益的能力方面都十分薄弱，为新建水利项目融资渠道和规模也非常有限。为实现大规模融资兴建水利，必须克服现存体制障碍，通过对可以进入市场运营的资产和资源进行整合，实现规模化运营，盘活资产，充分发挥资源的经济效益，实现资源资产化、资产资本化运作，并通过投资集团公司统一承贷、统一还款等方式为争取信贷资金和吸引社会资金投资水利新项目建设提供基础，以实现水利建设项目的滚动开发。

为此，各地水行政主管部门应抓紧盘点、整合本地已建成投入运行水利工程，通过重组改制，整合水利工程占有使用的国有资产和水电资源，尽快组建具有法人地位的省级水利（水务）投资集团，作为政府授权的各类水利工程建设项目的融资载体，承接各类贷款，吸收社会资本和战略投资者参与对各类水利工程项目的投资建设，并在政府授权范围开展水利国有资产的运营管理。积极争取政府优惠政策，扶持水利投资集团公司快速发展，将其培育成为成熟的市场融资主体，同时促进规范管理，树立水利企业品牌，推动全面提升水利国有资产与水电资源管理水平。

目前，全国已有重庆、吉林、海南等18个省（自治区、直辖市）因地制宜地建立了水利投融资平台，并取得许多值得借鉴的成功经验。如重庆市水利投资（集团）有限公司经市政府批准于2003年11月28日挂牌成立，成为全国水利行业首家省级水利投资集团。该投资集团以“以水养水、以电补水、以经营性收入反哺公益性职能”为指导思想，突出“抓筹资、上项目”两大主要工作任务，负责水利国有资产的营运管理，大中型水源、城镇供水排水、污水处理项目的投资和经营，河道整治、水土保持项目的投资和经营，水力发电、风力发电等可再生能源项目的投资和经营；销售水利水电设备及材料；实施政府授权范围的土地储备、整治，房地产开发、旅游、种养殖业项目的投资、经营。截至2010年，该投资集团完成投资180亿元，经营性收入年平均增速74%。又如，2006年吉林省政府注入5.8亿元组建了省水务投融资集团公司，截至2010年，该投资集团已累计完成投资62.13亿元，为水利建设项目顺利启动和建设提供了有力保障。

二、用好两项政策，积极争取金融支持

根据中央经济工作会议精神，为保障我国经济持续稳定发展，抑制通货膨胀，2011年将继续实行积极的财政政策，同时将前两年实施的适度宽松的货币政策调整为实施稳健的货币政策。截至2月份，中国人民银行已两次决策回笼货币，一是自2011年2月9日起上调金融机构人民币存贷款基准利率，二是自2011年2月24日起再次上调存款类金融机构人民币存款准备金率。在这种银根紧缩的大环境下，财政投资的示范效应将会更加突显。水利基础设施建设作为“调整结构，促进转变经济增长方式”重要内容，是公共财政投入的重点领域，必将引导信贷资金流向水利建设。水利系统必须紧紧抓住机遇，用足用好财政货币政策，做好相应的项目储备，根据建设项目具体条件，运用多种金融工具筹集资金。

1.进一步发挥财政贴息资金的政策扶持、引导作用

为国家基本建设项目贷款提供财政贴息，是引导信贷资金投资基建项目的重要手段。为做好财政贴息工作，国家发改委出台了《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》，财政部出台了《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》和《节水灌溉贷款中央财政贴息资金管理暂行办法》等制度办法，每年为国家扶持的特定基建项目进行贴息。目前，平均每年全国各行业基本建设项目中央财政贴息总额约为4亿元到6亿元。“十一五”期间，财政部共批复水利部上报基建项目财政贴息1.78亿元，吸引了近60亿元银行信贷资金，为顺利启动和建设一系列大中型中央和西部水利建设项目提供了有力支持，财政贴息的乘数效应巨大。

2)本文的核心观点为智能电网是传统电力系统和现代信息技术的深度融合，而能源互联网是智能电网和互联网思维模式、技术的深度融合。智能电网是能源互联网的基础平台，微电网、泛能网、智能电网和能源互联网都以实现更加清洁、高效、灵活的用能为目标，是现代智慧能源体系的组成部分。

由于现行财政贴息政策仅限于中央，且补贴率不高于3%，贴息期限不超过5，就水利总投资需求而言，当前财政贴息政策引导信贷资金的乘数效应尚未充分发挥。水利部门应进一步扩大中央水利工程财政贴息的规模，提高贴息率、延长期限以及创新贴息方式与财政部门共同进行研究，并推动有条件的地方出台水利工程财政贴息政策，充分发挥财政引导信贷资金投资水利的作用。

2.支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务

政策性贷款是目前我国政策性银行的主要资产业务。一方面，它具有指导性、非营利性和优惠性等特殊性，在贷款规模、期限、利率等方面提供优惠；另一方面，它明显有别于可以无偿占用的财政拨款，而是以偿还为条件，与其他银行贷款一样具有相同的金融属性——偿还性。由于政策性贷款突出政策导向，对于落实国家产业政策，弥补财政投资缺口提供了有力保障。自中国农业发展银行成立以来，其提供的政策性贷款有力地支持了水利基础设施建设。

中央一号文件一出台，中国农业发展银行就积极商水利部制定出台《中国农业发展银行水利建设贷款管理办法》。目前，两部门共同围绕中央一号文件提出的6大项水利建设任务，根据水利工程建设特点，就承贷项目的分类，承贷主体的确定、贴息政策、还贷资金来源等进行磋商，水利部结合以往贷款情况，就适当降低贷款条件，扩大贷款范围，增加贷款额度，延长贷款期限提出了建议，如适当放宽财政垫付性贷款项目的贷款条件。中小型项目允许独立核算的企业、事业及其他经济组织性质的建设项目法人作为承贷主体。推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，在风险可控的前提下适当提高贷款额度。短期贷款一般不超过3年，中长期贷款一般在30年以内，贷款利率在同期同档次基准利率的基础上适当下浮等等。

3.积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资

收益权质押贷款是以未来收益权质押担保还贷本息的贷款模式，属于我国担保法明确的一种权利质押，不同于传统的第三方保证、房地产抵押担保等方式，收益权质押贷款是一种创新的金融产品。

2000年，为做好农村电网建设与改造工作，原国家计委和人民银行共同印发了《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》。该办法对收益权以及收益权质押进行了界定。如明确，电费收益权是指电网经营企业，按国家有关规定，经国家有关主管部门批准，以售电收入方式获取一定收益的权利；电费收益权质押是指电网经营企业以其拥有的电费收益权作担保，向银行申请贷款用于农村电网建设与改造的一种担保方式。农村电网建设与改造工程收益权质押贷款为开展水利建设项目收益权质押贷款提供了可以借鉴的成功先例。

广东省、重庆市在水利项目收益权质押贷款方面也作了有益尝试。2009年，广东省水利厅与国家开发银行广东省分行共同签署了 《共同支持广东省水利基础设施建设合作协议》，双方通过国家政策引导和政策性贷款支持相结合，帮助广东省各市、县融资开展水利基础设施建设。佛山市以堤围防护费权益作抵押，贷款16亿元用于佛山大堤等堤围建设。惠州利用土地资源贷款筹资5.1亿元用于城市防洪工程建设，清远市利用河砂开采权拍卖所得向银行抵押贷款8000万元用于水利工程建设。重庆市水利投资（集团）有限公司以“政府补贴收益权”为担保向国家开发银行申请了63亿元 “政府信贷”用于水利工程建设，同时以新增资产收费权质押，为开县鲤鱼塘水库等13个水利项目申请了17.63亿元项目贷款。

各地水行政主管部门应充分借鉴行业内外收益权质押贷款经验，积极争取财政，明确本地涉水项目收益权的范围，就开展收益权质押贷款的条件与各银行业金融机构进行沟通，创新贷款担保模式，为新建水利项目争取信贷资金。

4.探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务

融资租赁的实质是依附于传统租赁上的金融交易，是一种特殊的金融工具，在功能和模式上接近于信贷。融资租赁业务属于特许经营，根据《融资租赁公司管理办法》规定，融资租赁公司必须是经央行批准以经营融资租赁业务为主的非银行融资机构。目前，我国融资租赁行业整体发展迅速。据了解，银监会和商务部监管的融资租赁公司总数接近200家，注册资本金超过800亿元，按照允许的杠杆水平，潜在租赁资产承载能力可高达1万亿元以上，仅2010年，上述融资租赁公司新增租赁投放就超过4200亿元。

目前，我国医疗、航空、工程机械等行业融资租赁业务发展很快，但水利系统开展大型水利设备设施融资租赁业务尚处于探索阶段。由于水利建设项目涉及大型水利设备设施较多，大型水利设备如钢坝、大型船闸、集成式启闭机、水电站电气设备等；大型水利设施有大型水力发电站、坝堤、污水处理设施等，开展融资租赁业务的远景广阔。探索开展大型水利设备设施融资租赁业务，可以缓解购买固定资产的资金压力，改善项目现金流量状况，以及为难以提供传统银行贷款的有效抵押物 （如房地产）进行贷款融资等，对于创新融资模式意义重大。各地要尽快开展确定融资租赁业务的大型水利设备设施的范围，根据建设项目的具体情况与融资租赁公司研究选择简单融资租赁、融资转租赁、返还式租赁、杠杆租赁、税务租赁、委托租赁等方式，为开展融资租赁业务创造条件。

三、借助两个市场，广泛吸引国内外资金投资水利

政府融资平台除作为承贷主体融资外，还要充分发挥市场主体融资功能，即通过上市和发行企业债券借助股票市场和债券市场融资。由于经营性水利项目运行周期长，投资回报稳定，加之政策倾斜，近年，水利项目为资本市场所看好。抓住机遇，积极培育、扶持省级水利融资平台和其他具备条件的水利企业，积极沟通证监会、发改委等部门，建立绿色通道，推进水利企业上市和发债融资，是借助资本市场为水利建设筹集资金的重要工作。2010年，国家发改委批准水利部长江水利委员会所属汉江水利水电 （集团）有限责任公司发债6亿元，用于建设潘口水电站。汉江集团成为水利部部属企业发行企业债券第一家，为水利企业发债融资提供了成功案例。由于资本市场的规范性要求，政府融资平台在吸附资金的同时，也将进一步强化规范管理，完善投资公司法人治理结构，防控投融资风险，保障水利融资机制的健康、良性运行。

要充分调动场外民间资本参与水利建设、形成全民建设水利的合力。近年，民间资本参与水利基础设施建设的势头日益强劲，投资规模逐年增大，投资领域不断拓展。尤其是东部地区的民营资本，不但参与当地的水利建设，还积极参与中西部地区的水电开发，出现了民间资本大规模跨地区流动现象。2010年，国务院印发了 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本参与水利工程建设。提出建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。民间资本参与水利建设的热情高涨。如河北省2010年前11个月，农田水利建设的投入达到了48亿元，其中民间资本达到15亿元，占到总投入的30%。

四、几项保障措施

1.统筹规划，建立水利投资稳定增长机制

各地水行政主管部门要在政府的支持下，与财政、发改委、银行等金融机构建立合作机制；主动沟通，共同研究建立水利投资稳定增长机制；转变思想，创新方式，多管齐下，筹集财政资金、信贷资金，广泛吸纳社会资金。由于财政资金、信贷资金和社会资金性质不同，对水利项目回报需求和融资风险也不同。要认真分析拟建设的水利项目，准确定性，划分公益性项目、准公益性项目和经营性项目，并根据项目的性质确定融资渠道。

2.开辟水利建设融资网页，构建沟通平台

各地水行政主管部门要开辟水利建设融资网页，搭建水利建设资金需求与社会资金供给的桥梁。及时披露水利建设相关信息，让国内外的潜在投资者了解政策，知道需求，明晰沟通渠道。同时建立全社会关心、参与水利建设的良好氛围，让群众参与到水利建设上来，在工程建设、方案设计、资金融通、设备供应等方面献计献策。

3.建立水利建设资金监督管理机制

各地水行政主管部门要切实加强水利投资项目和资金监督管理，完成水利建设资金制度体系，建立监督管理机制。开展融资风险评估工作，及时预测、预防融资风险，采取有效措施降低风险。在加强政府监督的同时，充分发挥中介机构作用，形成由市场识别风险、承担风险、控制风险的有效机制。认真研究与完善社会监督机制。适时披露水利建设项目融资情况，资金使用管理情况，节约资金的具体措施、项目效益发挥等相关信息，将水利建设项目处于全社会的广泛参与监督之下，让水利建设在阳光下进行。

4.大力培养人才，建立高级管理人才队伍

多渠道融资，大规模开展水利建设，对水利系统人才队伍提出了新的更高的要求。新形势要求水利系统要有一批懂财务、懂管理、懂法律、懂资本运作，掌握各种融资工具的高级管理人才。在开展水利建设中，水利系统要抓住时机大力培养人才：一方面研究出台优惠政策，吸引专业的投融资管理人才投身到水利建设事业中；另一方面，要创造条件，在现有的水利干部队伍中发现培养人才。要抓住机遇，建立起一支水利财务领军人才队伍，为水利建设事业的可持续发展提供人力资源保障。

所谓“兵马未动，粮草先行”，充足的资金保障是全面推进水利建设的前提和基础。乘中央一号文件之东风，举全社会之力，掀起全面开展水利建设新高潮，让我国水利基础设施建设在十年内大踏步迈进，为全面建设小康社会，保障粮食安全、经济安全、社会安全打下坚实基础。