关于提高水利防灾减灾能力的几点思考

中央政策研究室副主任 潘盛洲

2011年中央一号文件指出：“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。”文件的这段话，准确地描述了新形势下水利的重大战略地位和作用，是文件的一大亮点。通过这段话我们可以看出，水利具有很强的公益性质，从一定意义上说是一种公共产品，不仅关系到经济社会发展，而且关系到人民群众的生产生活和生命安全。因此，在大力加强水利建设的过程中，必须采取综合措施，提高水利的防灾减灾能力，确保广大人民群众的生命财产安全。由此想到了以下几个方面的问题。

一、积极运用传感技术和传感网预防洪水、滑坡、泥石流等灾害

随着信息网络技术应用的不断深入，集信息获取、数据传输与处理、智能决策于一身的新兴传感技术和传感网，在防灾减灾中得到了日益广泛的应用。发达国家利用传感网进行防灾减灾起步早，很多国家已经形成了准确获取灾害信息、及时发布灾害信息和应急处置联动的快速反应机制，取得了显著成果。比如，在洪水监测预警方面，日本已经建立了高密度的地面自动监测网站，在200 km2左右的小流域设置水文观测站点就达40多个，对及时发现小范围洪水灾害并及时通知人员避险发挥了重要作用。美国、加拿大、澳大利亚等幅员辽阔、人口密度较低的国家则采用适当密度的地面自动监测站网和高频次卫星对地观测相结合的模式进行水文监测。在滑坡、泥石流监测预警方面，日本建立了灾害多发地区泥石流预警系统，通过上游泥石流形成区降雨资料的统计分析和比较判别，确定临界雨量报警线，并自动发出报警信号。美国1985年就在旧金山湾地区建立了滑坡泥石流预警系统，运用地面伸缩仪、倾斜仪、地声监测仪、地下水压力传感器和雨量计等进行实时监测。

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近年来频繁发生的洪水、泥石流、滑坡等自然灾害给人民群众生命财产造成重大损失。由于资金、技术等原因，多年来，我国在预防洪水、泥石流、滑坡等自然灾害方面一直注重传统的“群测群防”，以人工巡视巡查为主，虽然也取得了很大成效，但由于技术手段比较落后，在夜晚或恶劣天气时很难取得准确的观测结果，从而在灾害险情出现时及时通知灾区居民的难度较大，极易错失预警时机，巡视巡查人员的自身安全也受到威胁。近年，我国积极运用传感网防灾减灾，但从总体上看，与发达国家仍有较大差距，存在一些亟待解决的问题。比如，在水情监测方面，我国水文站网大部分分布在较大河流和大型水库上，而中小河流站点极少，特别是在山洪灾害多发区，捕捉突发性暴雨山洪第一手实测信息的能力更差。据有关统计，目前我国19%的重点中型水库、25%的一般中型水库、63%的小（1）型水库和76%的小（2）型水库都没有水雨情监测设施。这种状况难以适应日益严峻的防灾减灾形势。

有关研究表明，防灾减灾传感网建设所需的资金投入远远小于由于灾害预警预报不及时所造成的财产损失和救灾重建费用。因此，在“十二五”期间，应制定和完善有关政策措施，尽快推广普及传感技术和传感网在预防洪水和滑坡、泥石流等灾害方面的应用。应在科学规划、合力布局、改造原有网站和建设新网站齐头并进的基础上，增加传感网建设投入，简化项目审批程序，加快建设进度，推动我国科技防灾减灾能力实现跨越式提升。同时，应完善有关法律法规，明确地方政府相关职责，增加人力、技术、管理等方面专项经费，以保障传感观测站点的日常维护和传感网的运行质量。

二、在山洪灾害易发地区加快建设蓄水滞洪石坝来预防和减轻山洪危害

我国相当多的山区都是山洪灾害易发区。在夏季暴雨时期，由于雨量大、下得急，很短时间内就可以在山沟里形成洪水，顺着陡峭的山势倾泻而下，对居住在山下流域内的村庄和居民形成很大威胁。特别是在夜晚，有的时候山顶部分地区下起了暴雨，而山下地区并没有下雨，这时候山下的居民根本没有任何准备，山洪就从天而降，造成的损失特别大。据报载，有的旅游景点在白天时间，曾经发生过在山脚下游玩的游客被水流湍急的山洪冲走溺死的事情。2010年7月下旬的一个夜晚，东北地区某县山区由于山上突降暴雨形成特大山洪，使山脚下上百户农民的房子全部被冲毁，幸亏当地党委、政府提前组织群众转移，才没有造成人员伤亡。

预防和减轻这种突发山洪危害的有效办法之一就是在山洪灾害易发地区建设蓄水滞洪石坝。这种石坝既可以建在山沟的中部，也可以建在山沟的下半部，具体地点应根据山势、沟壑形状而定。石坝必须筑得结实牢固，经得起山洪的冲击，并在石坝的底部留有适当大小的空洞，以供洪水下泄。这样的石坝实际上起到了缓冲山洪的作用，使山洪的冲击力大大减小，从而给下游地区建立了一道安全屏障。这种石坝在山东省的一些山区曾经建过，并发挥了重要作用，但由于种种原因（主要是经费问题），这些年已不再建了（据有关材料，美国等国家也在其山洪灾害易发地区普遍建设了这种蓄水滞洪石坝）。因此建议，为预防和减小突发山洪可能造成的损失，从现在开始，应该由公共财政出资，在全国山洪灾害易发地区普遍建设这种蓄水滞洪石坝，因为按照目前我国的经济发展水平和财政实力，我们完全有能力承担这种石坝的建设成本。

三、通过建设大型蓄水防洪设施把南方汛期洪水引流到北方缺水地区

这纯粹是个人的“胡思乱想”。之所以冒出这个想法，主要是看到每年汛期，我国南方大水浩渺，巨量的淡水资源流入大海白白浪费不说，搞得不好，还要造成洪涝灾害，给人民群众带来生命财产损失，而我国北方却普遍缺水，有的地区甚至极度缺水、望“水”欲穿，实在于心不甘。如果能够建立一些具有防洪、灌溉、供水等功能的综合水利枢纽，在汛期南方水量充沛之时，把南方洪水蓄起来，然后引流到北方的缺水地区和湖泊、河流中去，则一方面可以减轻南方江河下游地区的防灾减灾压力，另一方面可以有效解决北方地区水资源短缺问题，可谓一箭双雕。为此，可能需要在合适的地方再修建一些大型水库，或者进一步拓展现有大型水库（如长江三峡水库）的功能和作用，使其在发挥防洪、发电、航运等方面作用的同时，发挥在我国水资源配置特别是在南水北调中的水源基地作用。当然，这仅仅是一种想法，不知可行不可行，今天在这里讲出来向专家请教。