泉州市水资源综合管理改革探索与实践

福建省泉州市人民政府副市长 洪泽生

从2008年3月起，福建省泉州市相继开展节水型社会建设、地下水保护行动、水资源红黄蓝动态分区管理等试点工作，取得了成功经验。2010年，水利部水资源司将泉州市作为继深圳市之后的第二个全国水资源综合管理试点城市。2010年7月，泉州市委、市政府作出“改革水资源管理体制，实行水务一体化管理体制”改革的决策。在总结泉州市水资源红、黄、蓝动态分区管理试点经验和借鉴深圳等地成立水务局等水务一体化改革经验的基础上，成立了泉州市水资源管理委员会，下设市水资源管理办公室，作为行政工作机构与市水利局合署办公。按照对水资源实行最严格管理制度和“三条红线”水资源管理办法的要求，建立了水资源红黄蓝分区动态管理和应急响应，以及水权交易的管理制度，探索出一套结合信息化、对水资源实行“四个统一、两个确保”的水务一体化管理模式，促进了水资源的可持续利用和经济社会又好又快发展。

一、探索水资源管理体制改革模式

1.成立高层次的议事协调机构

成立的泉州市水资源管理委员会，作为泉州市政府的议事协调机构，负责全市水资源的宏观管理，统筹协调水资源管理中的重大问题，实行水资源“四个统一、两个确保”的水务一体化管理。“四个统一”即：①统一规划。根据泉州市国民经济和社会发展总体规划，统一制定全市水资源开发利用、配置节约和治理保护、节水型社会建设、跨流域调水、海水淡化等规划，以及水资源中长期计划和年度计划，并统筹协调、指导监督各级各部门组织实施，保障泉州市经济社会持续发展的用水需求。②统一管理。负责全市水资源的宏观统一管理，统筹协调供水、排水、节水、保护等水资源管理中的重大问题。组织实施最严格的水资源管理制度，制定具体管理规定和方案，实行水资源“三条红线”和“红、黄、蓝”分区管理。协调解决县市区间、部门间、行业间的涉水管理有关问题。组织实施节水型社会建设，推广先进的节水技术和环保设施，开展水资源节约和保护宣传教育活动，增强全民节水和保护水资源的意识。③统一调配。科学合理配置水资源，组织制定全市水量分配方案，统筹协调全市水资源的统一调度和配置工作，统筹协调解决跨地区、跨流域调水的重大问题，统一制定和组织实施水务管理体制改革方案，建立和完善水权交易市场，监督指导水权交易工作。④统一监控。组织对全市水资源的水质、水量、水情进行统一监控，组织按水资源“三条红线”和“红、黄、蓝”分区管理的原则，制订应急预案，当出现水质污染或缺水等紧急情况时，启动应急预案，指挥和协调各级政府、各有关部门落实应急措施。“两个确保”，即①确保全市工农业生产和人民群众生活用水需要；②确保当出现缺水和水污染等应急事件能及时启动预案，使事件得到快速高效的处置。市水资源管理委员会主任由市长担任，常务副主任由分管水利的副市长担任，成员由市委宣传部、市水利局、发改委、科技局、经贸委、财政局、国资委、国土资源局、住建局、市政公用事业局、环保局等23个部门以及各县（市、区）政府分管水利工作的领导组成。当出现缺水或水质污染应急事件时，市水资源管理委员会改为应急处置指挥部，总指挥由水管委常务副主任担任，成员由水管委各成员单位担任。水管办改为应急办，下设现场处理、宣传报道、工程抢险、后勤保障、善后处理五个工作小组。

2.组建泉州市水资源管理办公室

组建泉州市水资源管理办公室，作为市政府工作部门，与市水利局合署办公。其主要职责：负责统筹协调和监督检查有关部门依法实施水资源管理以及供水、排水、节水、污水处理及回用、水环境治理等水务一体化管理工作，负责会同有关部门开展水资源节约保护宣传教育活动，实施全市节水型社会建设工作，承担市水管委日常工作。

二、开展水资源红黄蓝分区动态管理

1.建立宏观水资源红黄蓝动态分区管理制度

在全面普查掌握全市和各县（区、市）水资源总量、人均水资源量、年降雨量，水资源开发利用状况，供用水现状和经济社会发展近、中、远期用水需求，各行业的用水效率，水库水质、江河流域水环境纳污现状的基础上，按照确立“水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线”的要求，将泉州市11个县（区、市）划分为红区、黄区、蓝区三个水资源管理分区，对红、黄、蓝分区进行分类管理，分别用不同的管理办法和措施来实现水资源水务一体化管理目标，确保泉州市各县（区、市）经济社会发展和生产生活的用水需求。

（1）合理分区

水资源管理分区是根据各县（区、市）所在地区域或流域水资源开发利用和保护要求，工农业生产和城乡居民生活用水的需要，以及水量、水质、用水效率的现状，将区域划分为红、黄、蓝三区。红区是水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污中超过水资源管理“三条红线”的区域或流域，即取用水总量已达到或超出水量分配方案水量；区域现状可供水量小于当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目今后五年规划所需水量；城市集中式生活饮用水源水质达标率小于98%、水功能区达标率小于90%；县界断面水质不符合Ⅲ类标准；万元GDP用水量大于76m3且年降低率小于6%，农田灌溉水利用系数低于0.55，万元工业增加值用水量大于82m3且年降低率小于6%。黄区是水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污中接近水资源管理“三条红线”的区域或流域，即取用水总量接近水量分配方案水量；区域现状可供水量接近当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目今后五年规划所需水量；城市集中式生活饮用水水源水质达标率等于98%、水功能区达标率等于90%；县界断面水质符合Ⅲ类标准；万元GDP用水量大于76m3且年降低率等于6%，农田灌溉水利用系数等于0.55，万元工业增加值用水量大于82m3且年降低率等于6%。蓝区是水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污中低于水资源管理“三条红线”的区域或流域，即取用水总量小于水量分配方案水量；区域现状可供水量超过当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目今后五年规划所需水量；城市集中式生活饮用水水源水质达标率大于98%、水功能区达标率大于90%；县界断面水质符合Ⅲ类标准；万元GDP用水量小于等于76m3或年降低率大于6%，农田灌溉水利用系数大于0.55，万元工业增加值用水量小于等于82m3或年降低率大于6%。

（2）分类管理

《泉州市水资源红黄蓝分区区划及管理规定》已于2009年10月经泉州市政府颁布实施，分类管理就是对水资源红、黄、蓝不同分区分别采用不同的管理手段。红区按照上收水资源论证报告审批权限等19项规定从严管理，黄区执行防止水问题进一步恶化的15项措施，蓝区按照常规的办法管理。与此同时，近几年来通过编制和组织实施水资源开发利用保护规划、水资源近中远期供需规划；建设山美水库扩蓄、金鸡水闸重建、南北渠扩整治、湄南二期引水、桃源水库扩蓄以及规划闽江北水南调等水源工程和跨县域、市域调水工程；强化取水许可，开展城乡节水型社会建设；落实市人大决议案，组织实施晋江、洛阳江“两江”水污染和近海污染治理工程；开展水库、小流域环境综合整治；加强污染企业、入河排污口监督整治等措施，推动水资源合理开发、利用和保护，促使红区向黄区转变，黄区向蓝区转变，从而促进水资源可持续利用。

（3）目标考核

《泉州市水资源红黄蓝分区区划及管理规定》明确实行水资源分类分区管理目标责任制，将分类分区管理工作列入各级领导干部政绩考核内容；明确规定各县（市、区）政府要制定和颁布红区综合治理方案，采取措施促进红区向黄区转化、黄区向蓝区转化。

2.建立实时水资源红黄蓝分区管理应急响应机制

（1）实时水量红黄蓝应急响应机制

通过各水源点、取水点的实时数据，综合考虑渠道渗漏、管网损失等水损因素，计算供需水的平衡关系进行红黄蓝管理，以供水水源、供水区域为单位进行区域红黄蓝划分和颜色预警：供水量大于需水量为蓝区；供水量等于需水量为黄区，发出黄色预警；供水量小于需水量为红区，发出红色预警。

（2）实时水质红黄蓝应急响应机制

通过实时水质监测数据按水质标准对各水库、河流，各城镇生活用水排污口、工业区排污口、企业排污口、污水处理厂排放口进行红黄蓝管理，按照水源地供水区域对各个水库、河段进行颜色预警，符合Ⅰ类水、Ⅱ类水的显示为蓝色；Ⅱ类水的显示为黄色，发出黄色预警；Ⅳ类水的显示为红色，发出红色预警；Ⅴ类水和劣Ⅴ类水显示为深红色；对于发生突发事件严重影响水质的水库或河段归为深红色预警。同时实时监测城镇生活污水、工业区、企业、污水处理厂的排污口水质检测数据,对照排污标准进行红黄蓝管理，对排污口水质进行颜色预警：排放达到国际标准的为蓝色，达到国内标准的为黄色，低于国内标准的为红色，发出红色预警。

（3）实时用水效率红黄蓝应急响应机制

建立用水效率控制红线，开展节水型社会建设，坚决遏制用水浪费。根据用水户取用水数据，汇总各用水区域、各行业的现状年用水情况，实现用水效率红黄蓝管理，即当用水效率低于国家标准显示为红色预警，当用水效率等于国家标准显示为黄色预警，当用水效率大于国家标准显示为蓝色。

当上述实时水量、水质、用水效率三个红、黄、蓝应急响应的信息监控中心视频，发出红色预警信号时，市水资源管理委员会就改为应急处置指挥部，由常务副主任、分管副市长任总指挥，下设5个工作小组，开展应急处置。市水管办改为应急处置办公室，马上启动应急预案，及时监督协调各涉水部门，突发事件发生地的政府应急处置，确保缺水或水污染突发事件和用水效率偏低问题能快速得到应急处置，以保证全市工农业生产、人民生活用水需要和安全。具体程序为：①当水资源红黄蓝动态电子信息监控中心发出预警后，水资源管理办公室工作人员应迅速查明水量、水质、用水效率预警发生的时间、地点、类型、原因，确定影响范围，立即向水管委应急指挥部报告。②接到报告后，市水管委应急指挥部应立即召开会商会议，根据发出预警的原因、事件类别和地点，由市直主管部门牵头，有关涉水部门和事件发生地地方政府有关领导成立应急处置工作小组，同时根据需要成立现场处理、宣传报道、工程抢险、后勤保障、善后处置等工作小组，并按预警类别、级别提出应急处置方案，启动相应预案。③在市应急处置指挥部统一指挥协调下，各工作小组按各自职责和应急预案有序开展应急处置各项工作，以最快速度解决发生的缺水、水污染突发事件和用水效率偏低问题。

三、建立水权交易平台

1.市县之间的水权交易

（1）下游缺水县补偿上游供水县水权费用机制

根据《泉州市晋江、洛阳江流域水资源保护上下游补偿规定》，按照下游受益县用水量比例合理分摊补偿费用给上游水资源保护县。2005年以来，下游受益县按晋江下游水量分配方案，依据水量分配比例，每年筹集2000万元补偿上游供水县，自2010年起调整为3000万元。

（2）各县按水量分配比例承担流域内有关水利工程建设资金机制

如山美水库扩蓄、金鸡拦河闸重建、南北干渠改造工程等晋江流域内多个重点水利工程项目均按照《晋江流域水量分配方案》分配给相关县（市、区）的水量分配比例，各县（市、区）分摊相应的建设资金。

（3）缺水县水权购买机制

为了进一步促进水权的流转，《泉州市水资源调度配置管理规定》明确各县（市、区）因超出水量分配方案的分配额度，进行跨区域、跨流域调水，应向水源地支付水权补偿费用。

2.县与自来水厂和大工业用水企业之间的水权交易

根据分配给各个企业的水量定额（原水）标准，当企业用水总量超过定额标准，系统自动对该企业的超额用水量按用水量累进加价制度进行计算，年终对各企业的用水量进行统计，对有节余水量的企业，收回相应节余水量定额并按节水奖励制度给予奖励。

3.自来水企业与用水户的水权交易

根据制定的人均生活用水量标准，当用水户的用水总量超过人均标准，系统自动对该用水户的超额用水量按用水量累进加价制度进行计算，年终对用水户的用水量进行统计，对有节余水量的用水户按节水奖励措施给予奖励。

四、实行水资源保护补偿机制

为实现水功能区控制目标，协调上下游关系，调动上游地区保护水资源的积极性，2005年以来，泉州市制定实施了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》，依据水量分配比例，每年从下游受益县（市、区）筹集2000万元，5年来下拨补偿资金9983.03万元，带动近11亿元的资金投入，促进了上游地区近百个水资源保护项目的建设。2010年4月，《晋江洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理规定 （2010—2014年）》已正式印发实施。2007年泉州市还出台了下游每年筹措1000万元资金，对上游水源涵养林等生态公益林进行补偿的办法。

泉州市自推行水资源红黄蓝分区动态管理应急响应、水权交易、水资源保护补偿等水务一体化管理制度以来，有效提升了水资源水务一体化管理水平，通过强化水资源“四个统一、两个确保”管理，加快了经济发展方式转变，改善了人居环境，保障了用水安全，实现了以占全省8%的水资源量，养育了占全省20%的人口，支撑了占全省27%的地区生产总值，促进了经济社会的可持续发展。