我国社会救助制度存在的问题及解决思路探析

周 毅

（重庆三峡学院民族学与公共管理学院，重庆万州 404100）

建国至今，我国社会救助建设工作取得了很大进步，1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，1994年颁布了《农村五保供养条例》，2007年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截止目前，我国的社会救助主要分为三类:自然灾害救济、孤寡残疾救济、城乡反贫困救济。我国目前的社会救助体系包括:最低生活保障制度、农村特困户救助制度、农村五保户供养制度、医疗救助制度、住房救助制度、司法救助制度等。我国虽然建立了一个相对完善的社会救助体系，但是在社会救助的诸多方面，仍存在一些急需改进的地方。

1 社会救助体系存在的问题

1.1 体系不够完整

农村五保供养制度和城市居民最低保障制度是我国最早明文规定的社会救助制度。随后国家又对我国的社会救助体系进行了一系列完善，但和西方国家相比较，中国的社会救助还存在很大缺陷。如美国的社会救助体系包括:补充安全所得、失依儿童的家庭补助、医疗救助、一般社会救助、食物补助方案、住宅补助等社会补助项目，其不同的社会救助项目本身独立，划定的准人资格是不一致的，其内容涵盖了自然灾害，孤寡残疾，反贫困。而我国表面上建立了一个庞大全面的社会救助体系，但实际上只有农村五保制度和城市居民最低生活保障制度得到了有效实施，而其他的社会救助项目大多“名不副实”。例如民政部、卫生部、财政部早在2003年11月18日就颁布了《关于实施农村医疗救助的意见》，但是直到现在，农村医疗救助对于大多数农村人口来说仍然是一个陌生的名词，这说明我国在各社会救助项目的实施上欠缺力度。通常而言，如果一项制度得不到认真的实施就等于没有，从这个意义上看，我国的社会救助体系的漏洞是很明显的。

1.2 城乡二元结构突出

和其他的社会保障项目一样，我国的社会救助仍然存在城乡二元结构。我国是世界上最大的发展中国家，正处于工业化、信息化进程当中，随着城市化进程的加快，城市人口快速膨胀，大量其他的社会保障项目无法解决的社会问题日益显露。而农村虽然贫困人口较多，但是居住分散，不容易形成太大的社会问题，因而国家对农村社会救助的建设速度有所放慢，重点放在了城市社会救助的建设上面，从而造成了现在社会救助的城乡二元结构这一现象。农村五保供养制度虽然最早在农村建立，但是享受“五保”的条件极其严格，属于贫困人口中的贫困人口;而在城市，国家先后建立了城市居民最低生活保障制度、医疗救助制度、失业救助等社会救助制度，对解决城市严重的社会问题起到了明显的作用。

1.3 大多为临时性救助，缺乏长效机制

目前，我国的社会救助大多为应急性救助，长效的社会救助机制基本上没有。以突发性火灾为例，如果受灾的是单个家庭或个人，那么基本上得不到救助，特别是在农村地区，灾民甚至还没有享受其他社会救助的资格。只有当受者以群体身份出现，在某一地区造成严重的社会问题时，才能得到相应的社会救助制度。这虽然似乎不可思议，但却是客观存在的现实。

2 我国社会救助在管理上存在的问题

2.1 缺乏统一的管理机构，导致政出多门，效率不高

在这方面城市最低生活保障制度就是一个突出的例子。城市最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制，民政部负责管理，财政部门按照规定落实资金，而统计、物价、审计由劳动保障和人事部门负责。由于政出多门，容易出现活动不统一、行动不协调的现象，不但影响工作效率，而且还造成管理资源的浪费。

2.2 救助基金来源单一，发放不规范

我国的社会救助基金主要来源于财政和社会捐助，其地方政府是资金的主要责任者。社会救助基金由于没有长期稳定的来源，造成社会救助基金缺口较大。还由于我国的社会救助缺乏有效的监督机制，许多地方的社会救助资金在使用上存在不规范现象，基层干部在发放救助资金时“优亲厚友”的问题也时有发生。

3 社会救助实施中的问题

3.1 救助范围狭窄，不能做到应保尽保

从《农村五保供养条例》中可以知道，农村五保供养的对象为老年、残疾、或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养义务人;或者其法定赡养、抚养义务人无赡养、抚养能力的农村绝对贫困人口。国家虽然对享受五保的对象做了明确规定，但仍有很多农村“三无”人员没有享受到农村五保供养。2008年，全国有五保供养资格的人口约为1300万人，但是只有约500万人享受到了“五保”，其余800万人只能靠领取国家临时救济度日。

3.2 救助水平低

五保供养制度旨在解决农村三无人员的基本生活问题，由于救助资金不足，导致救助的水平偏低。2008年农村五保集中供养的平均标准为2176.1元/人、年，平均支出水平为2055.7元/人;农村五保分散供养平均标准为1624.4元/人、年，平均支出水平为1121.0元/人。而在2008年，全国人均GDP排名最低的贵州，人均GDP也有6742元，远远高出五保的供养标准。

4 我国社会救助问题的原因分析

4.1 经济落后，资金紧张

我国是世界上最大的发展中国家，虽然从1979年实行改革开放以来，我国的经济取得了快速发展，人民生活水平有明显提高，但和其他发达国家相比，我国的经济仍然相对落后。表1为2008年世界主要发达国家的国民生产总值和人均总收入表。中国在2008年的国民生产总值为43362亿美元，排名世界第三。但是，由于中国的人口基数大，人均国民收入为2940美元，排名世界第127位。对我国这样一个经济欠发达国家来说，社会救助支出是一个沉重的负担。

表1 2008年世界主要发达国家GDP和人均GDP

4.2 政府重视程度不够

近年来我国虽然大力发展社会救助，建立了农村最低生活保障制度等社会救助制度。但是，社会救助的对象大多为社会中的弱势群体。因此，政府对他们的重视程度较低，这从历年国家对社会救助投入的资金占国民生产总值的比例中可以看出。目前，社会救助资金投入总量只占财政支出的1% ～2%，占GDP的0.2% ～0.5%，而纳入社会救助的经常救助对象则在6350万人左右，占我国人口的4.8%。而发达国家的社会救助支出一般要占到GDP的1% ～2%。

4.3 中国人口的受教育程度低

2000年，全国第五次人口普查时，我国15岁以上人口中，受过高等教育的比例为4.5%，而文盲人口所占比例则为9.08%。2008年的最新数据显示，中国的成人识字率为90.9%，教育指数为8.4，也就是说我国仍然有9.1%的成年人不识字，处于绝对文盲状态。由于大量人口受教育程度低，思想观念落后，对国家的法律法规缺乏认识，不知道用法律来维护自己的权益，不能有效地监督政府社会救助制度的实施，造成我国社会救助的监督管理力度不足，社会救助的实施不到位。

4.4 缺乏系统的社会救助法律法规制度

近几年，我国虽然先后制定了《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《农村居民最低生活保障条例》，以保证社会救助的实施，制定社会救助法也被提上了“两会”的议程。但是，我国至今没有完善的社会救助法律制度，造成社会救助工作无法全面、有效开展的局面。

5 解决我国社会救助问题的思路

我国正处于重要的社会转型时期，贫困问题将在较长时期存在。为适应经济社会的发展需求，推进社会救助工作全面、有效地开展，必须完善我国的社会救助制度，使社会救助工作同我国的经济发展相适应。完善社会救助制度，必须从以下几个方面入手。

5.1 要制定完善的社会救助法律制度

只有制定了《社会救助法》，作为社会保障的基本制度之一，才能保证社会救助的公开、公正与公平，才能使得社会救助制度早日完善，给社会公众以安全、幸福的心理预期，维系社会的诚信。只有通过法制的完善，才能从根本上改变社会救助中存在的主观随意性、某些欺骗行为以及地方政府因经济困难而停发、减发社会救助金等不正常现象，才能使社会救助纠纷有法可依和社会救助工作有效运行。

5.2 加强社会救助城乡一体化建设

近几年，由于中国经济的快速发展，城乡贫富差距拉大，农民的收入虽然表面上增加，但是由于物价的飞涨，其收入增长的速度远远低于通货膨胀的速度。据调查，2008年中国大约有2300万贫困人口，而大部分集中在西部农村地区和少数民族地区。农村贫困问题已经成为我国贫困问题的一个焦点，加强农村社会救助制度建设，实现城乡一体化的社会救助体系，是解决农村贫困问题最有效的方法。

5.3 在我国经济发展允许的条件下，适当提高社会救助的水平

我国的经济在近几年快速发展，已经超越日本成为世界第二大经济体，提高社会救助的标准是必要的，也是可能的。调整的原则应当是:社会救助标准随物价指数的上升和其他人群收入的提高而相应增加，使这些贫困人口的生活不因物价的上涨而受到影响，使他们也分享到经济发展和社会进步的成果。

5.4 加强社会救助管理，确保资金有长期稳定、可靠的来源

首先要建立统一的社会救助管理机构，加强对资金的管理和统一利用，以利于社会救助基金的保值增值。第二，培养专业的社会救助管理人员，使社会救助的管理更为合理化，社会救助工作有效运行。第三，在资金的来源上，应该克服由政府单一出资的现象，倡导私人与个体工商业者积极参与捐助。在这方面，我们可以借鉴西方国家的做法，以一定的比例设立社会救助税，保证社会救助资金有长期可靠的来源。不仅如此，设立社会救助税还可以缩小贫富差距，体现社会公平。第四，加强人口的教育工作，使人们从观念上改变对社会救助的认识，增强他们的法律意识，使他们在遇到困难需要救助时能够很好的运用法律手段来维护自己的合法权利。

6 结束语

我国是世界上最大的发展中国家，贫困问题将在较长时期内存在。加强社会救助的法制建设，完善我国的社会救助制度，已经成为我国社会主义建设的必然要求。为了维持社会的稳定，完善社会救助制度，更好地服务于民众，需要国家和全社会的共同努力。

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