城市出租车经营权市场产权分析

曾繁华 程金亮 陈 曦

(1.中南财经政法大学经济学院,湖北武汉430073;2.湖北省委党校公共管理部,湖北武汉 430022）

一、文献回顾及问题提出

出租车是城市交通工具的重要组成部分。随着经济发展和城市现代化进程加快,出租车旅客营运在我国大中城市迅速发展起来,同时,作为城市交通中最为活跃的客运方式,出租车以其方便、快捷、舒适和服务面广的特点区别于其他公交方式,在城市客运交通中占据越来越重要的地位。但出租车的发展给我们带来便利的同时,也给我们带来了不少问题。自2004年以来,出租车“罢运”事件先后在全国10多个大中城市出现,从最南边的海南到最北边的牡丹江都相继出现过出租车罢运,而且一直被其他城市学习的温州2009年也出现罢运。为什么出租车市场会矛盾不断,罢运连连,这是一个引人深思的问题,出租车经营权市场运营更是矛盾和问题的焦点。

关于出租车经营权问题,早在1996年就引起了国内外专家学者的高度重视。国外学者对出租车市场的研究主要涉及市场供求均衡和出租车行业的公共政策。如Douglas构建了一个数量分析模型试图解释在现存管制下出租车市场的供求均衡[1]。Schaller建立了影响出租车需求的概念模型,在此基础上构造了出租车数量回归模型[2]。Cairns和Liston-Heyes建立了一个巡游类市场消费者与司机相互搜寻的模型,据此重点考察了是否需要实施价格管制问题[3]。而国内学者对出租车市场的研究则主要涉及出租车行业的政府管制措施、出租车经营模式、出租车经营权是特别许可还是普通许可以及经营权转让方式等问题。如韩彪对出租车营运牌照投放形式、拍卖方式及牌照投放点的确定等进行了分析[4]。杨帆总结了我国出租车行业现有的三种经营模式(北京模式、上海模式、温州模式）,提出了我国出租车行业发展改革与政府监管改革的方向[5]。汪亚军从出租车市场上政府、出租车公司、出租车司机及消费者四方间利益博弈关系的角度,比较了我国出租车市场上当前存在的四种经营模式的利弊,从而探讨了出租车市场的最优营运模式[6]。宗刚从消费者、出租车行业整体、黑车等三类利益主体间的利益分配格局和出租车行业整体内部合法出租车司机、出租车公司和政府等三类利益主体间的利益分配格局两个层次构建了出租车市场供求模型[7]。从现有文献看,对出租车市场问题产生的原因,主要基于两种角度:一是从政府管制角度进行分析,如王军从法律影响角度指出了政府干预对出租车市场的影响[8];二是从企业契约形态角度进行分析,如荣朝和从企业契约安排角度讨论了出租车行业的产权结构[9]。

总之,关于出租车经营权,国内外学者进行了多方面探索,既有定性研究,也有计量与案例研究,但这些研究鲜有从产权制度角度去探讨出租车经营权市场运营过程中存在的问题。近年来,我国大中城市出租车行业接二连三发生罢运事件,其实从深层次暴露了出租车经营权市场产权关系混乱。由于政府、出租车公司、司机和乘客四者均无法准确定位其在出租车经营权运营和出让过程中的地位及其明确的权利义务边界,从而导致出租车市场利益关系扭曲。因此,理顺出租车市场尤其是经营权市场中的产权关系,明确四者权利和义务边界,就成为解决出租车市场矛盾的关键所在。基于此思路,本文在分析出租车经营权市场存在的问题的基础上,从产权制度视角深入剖析出租车经营权市场问题产生的原因,进而提出相应的产权解决机制。

二、城市出租车经营权市场上存在的问题剖析

出租车作为一种灵活、方便的交通工具,给居民出行带来了极大的便利,但是由于出租车市场制度不健全,导致在出租车行业发展过程中诸多问题日益暴露出来。具体来说,出租车经营权市场运营过程中存在的问题主要体现在以下几方面:

1.出租车投放总体供给不足,高峰期打车难及服务质量差

从出租车数量来看,部分城市总体上存在供给不足问题。受20世纪90年代出租车投入增长过快和经营权有偿出让不规范等问题影响(当然,也有一些地方受到来自于在营公司和司机对新投放运力的强烈反对的影响）,近年来,一些地方新增运力决策受到了限制,多年来没有新增运力,从而导致部分城市出租车明显供给不足,由此产生消费者打车难、等车时间长、司机挑客、拒载等现象,导致了社会福利损失。此外,经营权投放不足的另一个后果就是提高了行业的垄断利润和出租车经营权的价格(出租车经营权的转让价格）,行业垄断利润和出租车经营权价格的提高致使现有出租车经营权拥有者更加强烈地反对政府扩大市场准入,这样,就形成市场供给不足和经营权价格不断提高的恶性循环。

2.出租车司机“份儿钱”过高,缺乏社会保障

所谓“份儿钱”,就是每辆车的出租车司机为了获得出租车的经营权(营运权）,而交给出租车公司的固定费用,也就是出租车所缴纳的承包金[10]。由于出租车经营权的稀缺性,以及我国基数庞大的就业大军,而且出租车行业的工作又是技术含量不高的工作,因此,对于许多下岗工人和技术含量较低的人有着极大的吸引力,许多人都是倾其所有加入到出租车行业,由此推动出租车“份儿钱”不断攀升。据调查统计,2008年北京出租车司机双班的“份儿钱”是每月7 600元左右,南京是6 000多元,重庆是7 000多元。出租车司机成分复杂,既有下岗职工,又有大量农民工,还有各种各样的“兼职”司机,对于其中大多数人而言,他们工作时间长又没有劳动保险与失业及医疗保险,缺乏最基本的社会保障,也是最值得社会关注的弱势群体之一。

3.寻租问题严重

经济学理论表明,政府过度管制必然会产生“经济租”。在出租车行业管制政策下,出租车经营公司凭借政府市场准入管制和数量控制特别是特许经营的权力,取得了垄断地位,出租车经营牌照成为了一种稀缺资源,致使出租车经营牌照价格奇高,远远超过出租汽车本身的价格。在这种情况下,作为既得利益者,为了保有垄断利益和谋求更大利益,出租车经营公司作为利益集团会通过游说、疏通政府,以使对自己有利的管制政策通过并阻止对自己不利的管制政策通过,这就形成了所谓的寻租活动。而另一方面由于法规不健全以及政府掌握着根据实际情况进行决策的权力,这就给利益集团——出租车经营公司——进行寻租活动提供了条件,以至于寻租现象愈演愈烈。

4.“黑车”过多干扰合法出租车营运

所谓黑车,是指那些未经政府部门批准,没有取得出租车运营许可证,擅自实施有偿经营出租车业务的客运车辆。黑车因其不需交纳合法出租车所需交纳的各项费用,如出租车经营权转让费、营运证与出租车管理费等,所以相对于合法营运出租车来说就有很大的营运优势,而在营运市场空间一定的条件下,自然也就侵蚀了合法营运出租车的收入,损害了合法出租车司机的合法权益。据统计,截至2009年我国正式登记在册的出租车数量约为109万辆,而未经正式登记注册的出租车数目(“黑车”）约相当于正式登记出租车数目的1～1.5倍。“黑车”大量存在不仅严重干扰了合法的出租车营运,导致国家财政收入流失,而且时常损害消费者的利益。因此,“黑车”存在本身所蕴藏的不公平因素,严重地扭曲了出租车经营权市场的利益分配格局。

5.出租车经营权市场的利益分配不均衡

由于出租车行业特殊的运营机制和政府对出租车行业的管制政策,使得出租车经营权市场的利益分配畸形化。以重庆市出租车经营权市场的利益分配为例,1997年重庆市政府拍卖了1 000辆出租车经营权指标,规定运营时限为8年,价格为26万～26.5万元,地方政府在该次拍卖中一次性获得收入2.6亿～2.65亿元。出租车公司拿到这些指标后,将其分割为两个4年,分别配置到两辆车上,按每辆车25万～26.5万元(目前已经上涨为35万元）的价格出售给二级承包人。出租车公司分割到每辆车上的实际运营成本为13.25万元左右,加上车价约8.51万元(含各种上路费用）,总成本约21.76万元。这样,出租车公司在分割指标及售车环节上,很轻松地就从二级承包人身上赚走约4.74万元。然而,重庆出租车公司赚走的并不只是这些,二级承包人还得向出租车公司缴纳“月供”。据测算,4年中二级承包人需要向出租车公司缴纳“月供”总计至少51.32万元。而每辆出租车司机每天需要向二级承包人缴纳380～420元份儿钱,当地一辆出租车平均每天总收入约为600元。在这一利益链中,地方政府、出租车公司、二级承包人、出租车司机从一辆出租车一个月运营中获得的利益分别为2 708.33元、3 812元、1 450元、1 376元[11]。从上述案例中我们可以看出,重庆市出租车行业四个利益集团(地方政府、出租车公司、二级承包人和出租车司机）层层盘剥,出租车司机在出租车公司和消费者双层利益夹板中煎熬,出租车市场利益分配极不公平。在这些利益集团中,受出租车司机及社会诟病与抱怨最多的是出租车公司,它们一旦获得出租车经营牌照,作为既得利益者,完全可以坐收渔利,名义上作为出租车公司或作为出租车二级发包人负有管理职责,实际上并没有承担应有的管理责任或根本就没有多少管理责任,其拥有的权利及承担的责任与其实际获得的利益严重失衡。这种实际得益与管理劳动付出不均衡,其结果不是政府财政收入大量流失,就是出租车司机利益受到盘剥。因此,这种利益不均衡的关键是出租车公司得利太多而司机得利太少。

三、城市出租车经营权市场问题产生的原因透析

1.一般原因

导致城市出租车经营权市场供给不足、矛盾重重、罢运事件不断发生的原因有很多,主要有:(1）经营权垄断。目前,我国绝大部分城市的出租车管理模式是“政府—公司(法人）—驾驶者(自然人）”自上而下的管理模式。在此模式下,出租车公司先向政府申请经营牌照,再将其租赁给出租车司机。司机和公司签订承包合同,按承包合同司机一次性向公司缴纳牌照租赁费,取得出租车营运权,车辆到期后归司机所有,同时,司机每天还得向公司上缴100～200多元不等(依不同城市而定）的“份儿钱”,一年按360天计算,风雨不误[12]。在这种经营权垄断经营模式下,地方政府通过经营权拍卖,每辆车可获得10～100万元收入,出租车公司凭借从政府那里获得的一张授权牌照,可获得稳定且不菲的垄断回报,司机则为了完成“份儿钱”,每天不堪重负。此经营权模式使得出租车经营权市场利益分配极不均衡,出租车经营权市场运营矛盾重重,从而导致罢运事件频出。(2）政府管制不经济。对出租车市场而言,政府实行严格的总量控制和价格管制,其决策依据是市场传递和反馈的信息,即根据城市发展规模、现有出租车保有量及市场需求等作出判断。但是以上信息传递、获取往往是不对称的,相互之间关系错综复杂,政府无法准确预测和控制市场上这些自发生成的因素,因此政府不可避免地存在管制失灵。一旦政府错误地对出租车总数进行严格控制,不再投放新运力和不再发放新经营牌照时,就直接导致了原来拥有出租车经营权者的垄断经营。经营权垄断必然导致寻租,从而影响出租车司机及消费者的利益。(3）出租车行业利益诉求的非重复博弈性。我国出租车市场存在着利益诉求的非重复博弈问题,非重复博弈极易诱发道德风险和逆向选择,从而使得经营权市场利益分配扭曲化。因此,只要出租车市场利益诉求的非重复博弈性不改,道德风险和逆向选择就会经常发生,出租车“罢运”也在所难免。一方面,司机与乘客之间存在着非重复博弈。出租车行业由于其运营方式的特殊性——移动运营(即巡游）,因此,同一个乘客很难再坐上同一辆出租车,司机与乘客之间处于一种非重复博弈状态,缺乏后续惩罚机制,司机对于乘客来说占有信息优势,极易诱发司机的道德风险,做出有利于自己利益的行为,比如出租车司机会故意绕道、在计价器上做手脚以及隐瞒车况等。另一方面,司机与公司之间也存在着非重复博弈。目前,我国的出租车管理体制使得公司对司机可以为所欲为,可以罚款、收回营运权,而司机只能在不得已的情况下,采取“罢运”方式寻求政府帮助。司机缺乏自身利益诉求的表达机制,是目前各个城市“罢运”不断的重要原因。

2.深层原因——产权关系模糊

虽然导致出租车经营权市场问题不断、罢运连连的表面原因有很多,包括经营权垄断、政府管制不经济等,但从深层次看则似乎暴露了我国城市出租车经营权市场上的产权关系混乱,从而导致出租车市场上的利益分配关系扭曲化。我国城市出租车经营权市场的产权关系模糊主要有:(1）出租车公司与出租车司机之间的产权边界不清。出租车行业属于特许经营行业,在现行出租车公司管理模式中,大多采取雇员制、承包制、挂靠制或供车经营。司机为获取特许经营权,都要缴纳名目不等的高额保证金、承包金或挂靠金及管理费。而现有出租车经营权市场既没有从制度层面上更没有从实际操纵层面上明确界定出租车公司和出租车司机的权利义务边界,明确各自的权利义务范围,这就必然使得出租车司机陷于一种独特而尴尬的身份中:作为投资者,他们不能享受财产所有权和应有的投资回报;作为雇员,不能享受当地最低工资保障待遇及最基本的社会保障;作为承包者,却还需缴纳承包费以外的费用。出租车司机在经营权市场上的此种身份地位必然使得其在与出租车公司的利益分配关系中处于不利地位,从而导致出租车司机的利益得不到根本保障。而出租车公司由于手中握有应由政府控制的经营权资源,成为实际经营者,凭借从政府那里获得的一张授权牌照,就可以获得稳定的垄断回报,这就隐性地剥夺了出租车司机作为事实上的投资者和经营权有偿使用者所享有的权利。由于二者间产权关系模糊,还可引发其他一系列诸如车辆所有权归属、经营权续展、车辆更换及报废等矛盾和冲突,当某些矛盾冲突激化时,地域性出租车行业罢运也就在所难免。(2）政府与出租车公司之间的产权边界模糊。我国出租车经营权市场产权关系的模糊性还表现在政府与出租车公司之间产权关系界定不明确,两者仅仅是一种经营权的买卖或划拨、挂靠关系。企业一旦取得一定期限的经营权,便成为产权的实际拥有者,政府对其基本没有约束、监督和控制手段。尽管政府有关部门的相关条例从资质管理、营运服务与管理等角度作出了一些规定,但对企业是否有健全的法人内部治理结构,对企业间幕后交易、违规或高价转让经营权,对企业任意转移经营风险、增加司机负担等并没有具体的管理依据来约束、监督和处理。同时,上述三方间的产权边界界定不清还会导致寻租行为的产生。从表面上看,政府管理部门、出租车公司和司机三方在某种程度上都拥有出租车经营权,但在现有产权关系下出租车公司和司机的出租车经营权并没有根本保障,要想长期维持其出租车经营权必须通过寻租。因此,要规避寻租行为,必须明确界定三方的出租车经营权产权边界,确定合理的经营权出(转）让机制。(3）政府各个部门对出租车经营权管理界限不清。统计资料显示,目前在我国989 143辆出租车中,由地方交通部门主管的有800 762辆,占全国出租车总数的80.9%,由建设部门主管的有180 208辆,占全国出租车总数的18.2%,其他部门主管的有8 173辆,占0.9%。在全国344个地级市中,有288个地级市的出租车由交通部门管理,有56个地级市的出租车由建设部门管理,分别占83.7%和16.3%。全国中小城市出租车基本上均由交通部门管理。这样,在我国出租车行业就形成了双头甚至多头管理现象,管理体制不统一,管理条块分割,各管理部门对出租车经营权的管理界限模糊,从而严重影响了行业管理工作的效率,引起市场混乱和行业不稳定因素增加。更为严重的是,由于在交通部和建设部行政职能中,均没有出租车管理职能,导致了在国家层面上,不仅缺乏法律和行政法规,而且难以制定和落实部门规章和政策性文件,使得整个行业发展缺乏宏观指导,从而造成地方政府在管理和执法上无法可依、无章可循。

四、基于产权视角的城市出租车经营权问题解决机制

既然出租车行业罢运事件与出租车经营权市场产权关系混乱密切相关,那么,从产权角度探讨出租车经营权问题的解决机制就至关重要。

1.完善政府管理规制,明晰政府和出租车公司之间的产权边界

城市出租车市场经营权是一种公共资源,出租车市场上的经营权应由政府终极所有。政府通过一定的方式(有偿出让等）将出租车经营权出让给有能力经营的企业,政府是出租车经营权的终极所有者,是出租车行业和市场的管理人,政府的权利和责任边界是将有限资源进行合理配置,并监督经营者在为社会提供高质量服务的同时获取适当的经营利润。而出租车公司的权利和责任则是运用从政府手上有偿获取的经营权,依法开展营运,获取适当利润并不断加强企业管理,提高服务质量,为社会和公众提供优良服务。这是出租车市场上政府和出租车公司各自的权利和义务边界,要明晰政府和出租车公司之间的权利义务边界,政府应:(1）理清管理思路,明确政府的权利、责任。对出租车行业进行管理,政府应从主导式、全部负责式的运作方式转变为政府实施引导和监管、操作层面实现市场化的运作方式。政府部门的主要职责在于制定“游戏”规则,通过研究政策、制定法规,把握行业发展方向;调节供给数量、保持供需均衡;控制、审定进入市场的经营主体的资质;监管市场秩序、惩处违法行为。政府职能应从计划经济的高度集权型逐步转变为市场经济服务型,对出租车总量进行指导性规划。(2）改革营运证管理制度。出租车营运证实行有偿转让,在合理规定使用年限时,必须通过公开拍卖或招标等公平竞争方式取得。出租车营运证取得可实行有偿使用和服务质量招投标相结合的方式,对于已经取得出租车营运证的经营者,在营运证使用期限内应当按照承诺的服务质量提供服务,有偿使用所得主要用于改善城市交通基础设施。对于新增的营运证数量投放,应根据市场需求和城市交通状况,在实行宏观调控、总量规划的前提下,由地方政府交通行政主管部门提出发展规划和新增运力投放计划,经相关部门商讨,报请地方政府批准后组织实施。(3）实行经营权合同使用制度,进一步明确管理者与经营者之间的权责利关系。出租车经营权属于国家所有,属于稀缺的公共资源,管理部门既有义务承担公共管理职能,又有责任监督经营权的使用情况。

2.规范出租车公司治理结构,明晰公司和司机之间的产权边界

(1）积极实行股份制改造,建立产权清晰的股份制公司,确保司机作为实际投资者的权益地位。按照市场经济规律,坚持“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,承认司机的股东身份,确认其作为投资人的股东权益。对挂靠车辆、承包车辆,按照“谁出资、谁所有”的原则,明晰车辆产权,并按照集体所有制企业或股份合作制企业的相关法律、法规,通过劳动仲裁或民法诉讼等法律手段实现其出资者权益。(2）建立合理的出租车行业治理结构。政府对出租车行业管制的最终目的是建立出租车行业合理的治理结构,提高出租车行业的服务质量。为此,政府要明确自身权利义务边界,实施合理适度的行业管制。政府可以通过重点控制司机的素质(身体和知识）要求或者资格认证,即司机通过学习、考试、面试等方式获取从事出租车行业的经营资格,对出租车经营权市场进行数量管制和准入管制。这样,一方面限制了过多人涌入这一行业,实现数量和准入管制;另一方面又有利于形成一个有效的竞争局面,通过市场竞争有效地提高出租车行业的服务质量。政府对出租车行业的宏观管理和监督,应做到公开化、透明化、法治化、市场化,放弃垄断和许可权限制,杜绝寻租腐败机会的产生,从而促进出租车行业稳定、高效、健康发展。(3）推广经营合同示范文本,明确出租车公司和司机的权利义务关系。出租车经营合同是出租车公司和出租车司机的权利和义务关系的直接体现,因此,要明确出租车公司和出租车司机之间的权利义务关系必须规范经营合同。应制定统一的出租车客运经营合同文本,明确经营权、车辆产权归属,明确双方权利义务,明确营运管理和收入分配关系,并把是否严格按合同文本执行作为对公司进行质量信誉考核的重要内容。(4）建立健全出租车企业工会组织和出租车行业协会。我们一直不重视出租车企业的工会组织建设,要么根本不予批准,要么控制在官方之下,出租车司机犹如一盘散沙。在出租车公司与出租车司机之间的非重复博弈中,出租车公司处于优势地位,作为弱势群体、处于劣势地位的出租车司机很难争取自身的合法权益。因此,要维护出租车司机的合法权益,必须建立健全出租车企业工会组织,解决出租车行业一次性博弈问题。对个体出租车从业者,以区县为单位成立“个体出租车工会”,受区县总工会领导,接受上级产业工会工作指导。同时,还应完善出租车行业协会,这样既可增强司机群体与出租车公司进行谈判的能力以及寻求政府支持的能力,又可约束出租车司机内部的过度竞争行为,从而软化“囚徒困境”问题。

3.强化监管机制,提高政府的管制能力和效果

政府管制的初衷是为了矫正市场失灵,但管制者的有限理性与有限能力以及管制实施过程中有限信息的制约,决定了政府管制也存在失灵现象。因此,一是要建立出租车管制机构重大决策的公开听证制度(包括价格听证制度）,保证决策过程及信息的公开和透明,确保消费者的合法权益;二是要完善各种法律规范,使管制者的一切行为皆有法可依;三是要建立多元化的社会监督机制,包括专家监督、利益集团监督、舆论监督、人大和政协监督等,利用各种资源监督政府重大决策的制定与执行情况,并对政府管制的绩效进行评价。

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