R＆D的市场失灵与政府干预＊

吴知音，王 冰

（1.东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116025；2.中国石油大连销售分公司，辽宁 大连 116001）

研究与开发（以下简称R＆D）是整个科技活动的主体和核心内容。按其产出品的性质来划分，R＆D活动可以分为专有技术、通用技术和基础研究R＆D。这三种产品的市场化程度越来越高，“市场失灵”现象逐步加重。公共财政理论认为，“市场失灵”是政府介入社会经济生活的原动力，因此，世界各国政府干预R＆D活动已经成为普遍的现象。

一、R＆D的市场失灵

R＆D的市场失灵原因归结于R＆D过程和R＆D产生的知识品的三个主要特征：第一，R＆D的不确定性和风险；第二，R＆D产出品的专用性；第三，R＆D利益的外溢。用私人部门的行为解释，市场失灵来自于私人部门在部分功能上的失调。这些功能包括：评估R＆D项目的经济潜力、进行R＆D活动和维持对R＆D成果的私人产权。

1.R＆D的不确定性和风险

在R＆D初始阶段，其投资回报率很难确定，这种不确定性阻碍决策的制定。当不确定性很高时，私人部门会明显减少总的R＆D投入，或者抛弃长期R＆D项目，转而投向短期R＆D项目，使社会福利受到损失。

（1）信息因素。缺乏对R＆D信息的充分了解，就无法正确地评估R＆D项目。私人部门缺乏对可能的技术和市场结果概率分布知识的足够了解，就会导致私人部门R＆D投入过少；私人部门缺乏对技术风险知识的了解，可能使企业对某一R＆D项目过分乐观，结果造成风险，引起损失。

（2）复杂性和资本密集性因素。随着科技的发展，R＆D过程越来越复杂，常常需要不同R＆D团队的整体协作，这经常超越了私人部门的核心竞争能力。另外，部分R＆D需要的资金规模巨大，私人部门可能无力承担，以致无法满足企业R＆D战略的多样化需要。

（3）时间因素。私人部门对所有的投资项目都采用了相对较高的贴现率，这意味着R＆D的收益必须在几年内实现，否则用现价计算的收益就会被估价得不够高，达不到可接受的项目回报率。私人部门出于利益的考虑，在R＆D项目组合中将更倾向于短期的R＆D项目。

2.R＆D产出品的专用性

在基础技术的开发上，由于所需的专业技术不同，不同产业或者不同私人部门的开发方式、开发程度是不同的，从而导致私人部门资助的基础技术通常在数量、质量和一致性上是不同的。如果社会中有许多单位使用某种基础技术，那么将产生一个标准，这样，单个私人部门的基础技术就变得没有价值，或者必须与其他企业分享它所开发的基础技术。又由于技术的专用性非常强，同一技术很难被其他行业甚至部门顺利使用，为了使用某项关键基础技术，其他行业或部门将不得不重新进行R＆D，这种重复研究浪费了R＆D资源，降低了社会福利水平。

3.R＆D利益的外溢

根据内生增长理论，R＆D产出的知识品与一般的私人商品具有极不相同的性质。它具有使用的非竞争性，也就是说当知识品创造出来以后，任何相关使用人都可以对其进行应用。在假设不存在专利保护制度和知识产权的条件下，复制、使用和传播知识品的成本与生产成本相比极其微小，甚至可以忽略不计。知识品高度的利益外溢使其排他非常困难。知识产权与专利制度的确立使得知识品部分地具有了私人产权，排他成本大大降低，可在一定程度上解决“免费搭车”问题，然而知识品的私有产权并不能通过专利与知识产权完全解决，知识品的利益外溢难以阻止，如专利过期、模仿创新等。总而言之，R＆D产出品的利益外溢无法完全解决。格里彻斯等学者的研究表明，产业R＆D的社会回报率达到40％—60％，大大超过其产业回报率［1］。利益的外溢使私人部门生产这类产品没有足够的利益刺激，对整个社会来说将产生福利损失。

二、政府干预R＆D活动的范围

R＆D市场失灵为政府干预提供了理由，但也并不是说所有的R＆D活动政府都要进行干预，政府干预的范围和力度关键要看R＆D市场失灵的范围和程度。R＆D风险越高、产出品专用性越低、外溢越严重，政府干预程度就应当越高；R＆D风险越低、产出品专用性越强、外溢越能有效控制，则政府干预程度就应当越低。因此，我们对以下三类产出品进行分析。

第一类是基础研究产出品。基础研究是指认识自然现象、揭示自然规律，获取新知识、新原理、新方法的研究活动，其成果能够扩大科学理论领域，提高应用研究的基础水平，与商业目的无关。基础研究的投入与产出关系不确定，投入资源的多少与创新成果和经济效益的多少没有直接数量关系，资源与人力的大量投入也不一定能产出创新成果，并转化为经济效益，其不确定性和风险十分巨大。这类研究的产出品一般以公开发表的学术论文、专著等形式存在，无法通过申请专利获得产权，几乎没有专用性，产品利益完全外溢，排他成本趋近于无穷大，属于纯公共产品的范畴。政府干预的重点应当在这类产品上。纯公共产品性质的知识品也并不意味着只能由政府支持其生产，1870年到1900年间英国的纯理论科学研究者每12.5年增加一倍，而在此期间私人投入的增加大于随后任何政府投入的增加，便说明了这一问题［2］。其原因在于“金钱赋予富人的权力，能培养他们的责任感，这种责任感促使他们资助科学和大学”［3］。另外，在某些情况下小部分私人从提供的公共产品中获益，由于利益的驱动，这部分人在其他人不愿意支付任何成本的情况下，也会独立承担这类产品的全部成本。但从总体而言，基础研究的基本特征决定了政府干预其中是各国政府普遍接受的最佳选择。

第二类是通用技术。通用技术“是存在潜在的机会，可以应用于多个产业的产品或工艺的科学事实，这种科学事实在这里体现为科学概念、技术组成、产品工艺以及科学调查”。通用技术体现基础性和通用性，并与专有技术相区别，它是跨行业、跨产业的交叉技术，能够为多项产品和技术的发展提供支持，其风险比基础研究要小，专用性比基础研究要强，同时，通用技术利益外溢仍然十分明显，排他性较弱，私人部门缺乏对通用技术投入的动力，全社会对通用技术投入不足。但是通用技术也并非完全不能排他，通过一些合理的政策设计和制度安排，可以将通用技术外部性内在化，以实现部分排他。目前世界上各国政府干预通用技术研发的组织形式一般采取技术联盟、技术联合体和研发合作等形式，先合作，后竞争。其研究成果划分为两类：无法排他的完全共享；能排他的则按照谁投资谁受益的原则，由参与者分享。因此，我们可以把通用技术看作是准公共产品当中的“俱乐部产品”。

第三类是专有技术。专有技术是指从事生产、管理和财务等活动领域的一切符合法律规定条件的秘密知识、经验和技能。专有技术具有经济性，它的发展是以收益为目的的。某项专有技术的产生能够为私人部门带来利益，并且具有可传授性和可转让性，其风险较低，专用性强。专有技术分为专利技术和商业机密两种形态，可以通过法律手段有效地实现排他。专利技术和其他财产权利一样，可以出售、转让，在有效的时限内（通常是几十年），未经所有者许可，任何人都无权实施有关技术，或出售用有关技术制成的产品。法律保护了专利技术所有者享受专利技术的私有权。相对来说，商业机密是微观主体自主的排他行为，它没有时效限制，只要商业机密不外泄，微观主体就可以长期占据所有权。可见专有技术是一种以保密性为条件的事实上的独占权，能有效地控制其外溢。因此，政府对专有技术应尽可能减少直接干预，充分发挥市场资源配置的基础性作用，政府主要依靠政策和法规对其加以引导和支持。

表1列示了R＆D产出品的性质和政府干预力度之间的关系。从表中可以看出，基础研究产出品、通用技术和专用技术三者越来越亲近市场，也就是说市场失灵程度越来越弱，政府干预的力度也就应当越来越弱。

表1 R＆D产出品性质与政府干预力度

三、政府干预R＆D活动的方式

财政介入R＆D活动的方式有很多，主要包括以下几种：

1.财政R＆D支出

财政R＆D支出是政府通过预算列支投入财政资金直接用于R＆D支出，或者通过拨款来鼓励企业、资助研究机构和高等院校从事研发活动的经费。财政R＆D支出是政府支持科技活动最直接、最有效的手段，可使从事科技活动的主体通过财政资金的直接资助或国家政策的间接优待提升R＆D活动的积极性。财政支出对解决R＆D的利益外溢问题效果突出，利益外溢严重的R＆D，比如基础研究，主要应通过财政R＆D支出解决其足量提供问题。

2.政府采购

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，政府采购主要解决R＆D的风险问题。政府部门的购买起着“需求拉动”的作用，政府部门的需求构成了一个大市场，对于创新产品的问世起着激励作用，尤其是在产品的早期阶段更是如此。与此同时，政府采购还具有导向效应和示范效应，可带动其他社会需求的提升，从而为企业R＆D活动营造和培育需求空间，降低企业研发投入的风险，增强产品竞争力，提高综合实力。

3.税收激励

税收激励措施通常有以下几种：税收折扣（从总税收收入中扣除的数额）；税收减让（从税基中扣除的数额）；税收减免（从应纳税额中扣除的数额）；特别税率减免（某种税率的直接降低）；加速折旧；延期纳税及设备的免税购置。税收激励能合理地降低企业成本，有效减少R＆D的风险，增强企业参与R＆D活动的主动性。美国经济学家曼斯菲尔德在对美国、加拿大和瑞典所实施R＆D税收抵免效果的实证分析表明，税收激励使R＆D支出增加了近2％。

4.其他扶持政策

其他扶持政策主要包括：第一，帮助企业与高校建立长期紧密型的研究伙伴关系；第二，科技溢出，通过政府资助公共实验室和高校的R＆D活动间接实现科技溢出，政府资助这些机构从事R＆D活动获得的成果（主要是基础知识方面的）可以被企业有价，甚至无偿地使用；第三，组织或协助企业建立R＆D联盟；第四，建立高科技园，帮助企业在大学或科技园区设立自己的R＆D中心或实验室。上述方式主要解决R＆D利益外溢、专有性问题等。

四、政府干预R＆D活动的局限

基于市场失灵的存在，政府干预R＆D活动有助于弥补市场机制天然存在的不足，但与存在市场失灵一样，政府失效在现实中亦广泛存在。信息不足与信息时滞、政府利益和公共利益的矛盾都是产生政府失效的原因，科技活动中的政府失效也不可避免。因此，政府是否应当干预科学技术，在学术界是一件颇有争议的事情。①这种争议以培根（F.Bacon）和斯密（A.Smith）两种观点为代表。培根提出了技术发展的“线性”模式，认为政府应该资助科技事业；而斯密认为技术进步的来源并非纯理论研究，所以他不赞成政府支持科学研究。具体参见孙晓峰著：《支持科技进步的政府行为研究》，中国财政经济出版社2006年版，第13－16页。

从目前的研究来看，政府干预R＆D活动的局限主要集中于政府资助企业R＆D可能产生的“挤出效应”，也就是政府的公共投入会对私人投入有替代作用，加大公共投资必然会挤掉私人投资。这种挤出效应将大大降低政府干预的效果，甚至不及不存在政府干预的结果。英国的自由放任主义者特伦斯·基莱提出了关于这种挤出效应的两条定律：第一，国家对科学研究的投入会“替代”私人对科学研究的投入；第二，这种替代是不成比例的，国家的投入所导致的“替代”大于投入本身［4］。他认为在自由放任体制下，政府的介入会使科技活动走向低效甚至腐败，而慈善家和企业家的努力能够使科技活动自然出现。

约瑟·加西亚·魁瓦多的一篇重要文献综述，回顾了20世纪60年代以来政府R＆D支出对私人部门R＆D投入挤出效应的计量经济学研究成果。对于公共和私人R＆D投入的研究主要体现在三个层次：企业层级的跨部门研究、某一行业内微观层级的数据分析和国家层级的计量经济研究（见表2所示）。在研究所回顾的文献中，有23.0％的文献认为政府R＆D会产生挤出效应，有51.3％的文献认为政府R＆D会起到激励作用，有25.7％的文献认为结论不显著。

Dominique和Bruno的研究表明，私人R＆D支出中政府资助所占的比例与对私人R＆D支出的影响呈倒U型的函数关系，即公共R＆D对私人R＆D支出的激励效应随着政府对企业R＆D资助率的增加而提高，在比例达到13％时达到最大，超过这个临界点后，激励效应将随着资助率的增加而降低，在比例超过25.4％时将会产生“挤出效应”［3］。

以上的研究说明，政府R＆D投入的挤出效应是客观存在的。因此，在R＆D活动中，政府的适当参与显得十分重要。“谨慎的选择性干预政策”应当是政府的基本取向。“干预”是与自由放任相对的，从R＆D市场失灵的角度考虑，政府的干预是必不可少的；“选择”就是要对R＆D活动的对象加以区分，不能“眉毛胡子一把抓”，R＆D市场失灵的程度为政府干预提供了基本的范围，政府干预的力度和方式应当有所选择；“谨慎”，就是要有一定的标准，经过适当的评估才能实施，原因在于政府干预R＆D的局限是存在的，在市场失灵和政府失效之间要做到“两利相权取其重，两弊相衡取其轻”，反对粗率任意的政府干预［5］。

总之，充分发挥市场和政府在R＆D活动中的各自作用，关键是将二者结合起来，扬长避短，趋利避害。在这对矛盾统一体中，市场是R＆D活动的主体，而政府是起引导作用的次要方面，政府主要作用是要构筑良好的外部环境以利于市场主体充分发挥作用。

［1］Griliches，Z.The Search for R＆D Spillovers［J］. Scandinavian Journal of Economics，1991，（94）：29－47.

［2］Jose，G.Q.Do Public Subsidies Complement Business R＆D？A Meta－analysis of the Econometric Evidence［J］.Evaluation of Government Funded R＆D Activities ZEW，2003，（5）：15－16.

［3］Dominique，G.，Bruno，V.P.The Impact of Public R＆D Expenditure on Business R＆D［J］.Economics of Innovation and New Technology，2003，（12）.

［4］特伦斯·基莱.科学研究的经济定律［M］.石家庄：河北科学技术出版社，2002.431.

［5］孙晓峰.支持科技进步的政府行为研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2006.13－16.