城市绿地系统防灾避险功能的建设与利用

孙保国

现代城市的发展始终遵循以人为本的主导思想，城市建设的根本任务就是建设宜人的人居佳境，为满足公众社会生活的内在需求，不断完善城市的各项基础设施和服务功能。城市绿地系统是城市唯有生命力和相对宽松环境的基础设施，是改善和维护城市生态安全的重要载体。

随着现代城市化建设步伐不断加快，城市规模在不断扩大，高层建筑林立，人口密度增大，城市基础设施和服务功能的压力不断增加，城市防御灾害的能力仍然薄弱。如果一旦发生突发性事件及重大灾害，社会公众紧急疏散，防灾避险，救治伤员，安置受灾群众，就需要城市提供足够的应急空间，满足社会公众应对灾害的客观需求。城市绿地系统此时既可发挥其重要作用，成为抢险救灾的重要场所。所以，城市绿地系统的建设与利用，应是防灾减灾体系的重要组成部分。

本文通过对陕西省宝鸡市城市绿地系统防灾避险能力的评价，分析讨论如何加快城市绿地系统防灾避险功能建设，完善防灾避险功能，充分发挥城市绿地系统在防灾避险中的重要作用，有效拓展城市防灾避险空间，全面提高城市防御灾害风险的综合能力，最大限度减轻自然灾害给人类造成损失。

一、城市绿地系统的作用及类型

城市绿地(urban green space)，是指以自然和人工植被为地表主体存在形态的城市用地。它包括城市建设用地范围内用于绿化的土地和城市建设用地之外对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的特定区域。城市绿地以自然要素为主体，为城市化地区的人类生存提供新鲜的氧气，清洁的水，必要的粮食、副食品供应和户外游憩场所，并对人类的科学发展和历史景观保护，起到承载、支持和美化的重要作用。

城市绿地从用途上可以分为如下类型：

①公共绿地：包括市、区级综合公园、儿童公园、动物园、植物园、体育公园、纪念性园林、名胜古迹园林、游息林荫带；

②居住绿地：包括居住区游园、居住小区游园、宅旁绿地、居住区公建游园、居住区道路绿地；

③附属绿地：包括工业、仓库绿地、公共事业绿地、公共建筑庭园；

④交通绿地：包括道路绿地、公路、铁路防护绿地；

⑤风景区绿地：包括风景游览区、休养疗养区；

⑥生产防护绿地：包括苗圃、花圃、果园、林场、卫生防护林、风沙防护林、水源涵养林、水土保持林等。

城市绿地系统是一个复杂的自然—社会—经济复合生态系统，其空间分布由城市自然环境、经济条件及城市规模而定，在突发灾难降临时，城市绿地的防灾功能具体包括：防洪、防火、避震、热岛效应、防沙尘。避震，一般地震发生后，部分树木不致倒伏，可以利用树木搭建帐篷，创造避震的临时生活环境；防火，一定面积规模的城市公园等绿地，能够切断火灾的蔓延，防止飞火延烧，在熄灭火灾、控制火势、减少火灾损失等方面有独特的贡献。许多绿化植物枝叶中含有大量水分，一旦发生火灾，可以阻止火势蔓延扩大；防风，北方城市的风沙、沙尘暴，沿海城市的海潮风、风暴等灾害常常给城市带来巨大损失。另外，由于绿地公园地势平缓，建筑稀少、低矮，不仅可以作为灾民的临时生活住所，也可作为救灾物资的集散地、救灾人员的驻扎地、临时医院的所在地和救援直升机的起降地。

二、宝鸡市城市绿地系统现状

宝鸡市地处陕西关中西部，市区南北西三面环山，北邻渭北台塬，南依秦岭北麓，渭河从市中心由西向东穿过，位于渭河断陷盆地的阶地和漫滩之上，南北狭窄，沿东西方向呈带状分布，市区地貌川、塬兼有。截止2008年底，市区建成面积71.35万平方公里，人口64.4万人。2010年国家批准的关中—天水经济区规划正式启动实施，城市发展目标是建成关中—天水经济区副中心，向大城市迈进。

在城市发展过程中，历届政府都非常重视城市绿化及生态发展。现有城市绿地系统面积2766.63万平方米，人均公共绿地面积14.05平方米。现有的绿地系统主要包含公园绿地，生产绿地，防护绿地，附属绿地和其他绿地。

2.1 防灾避险功能对绿地的选择性

防灾避险客观上具有较强的选择性，城市绿地系统中大约有79%以上的不适宜用于防灾应急避险。如生产绿地，它主要是以经营性为主，地表附着物较多，距离居住区较远；防护绿地大部分处在南北黄土台塬区，易发生山体滑坡；还有一部分公共绿地距离建筑物较近、结构松散、不具备足够开敞空间和疏散通道；同时考虑面积在1500平方米以下的小型绿地、坡面绿地、道路林荫带，在高层建筑物垮塌范围距离之内的绿地，铁路沿线两侧20米范围内的绿地，这些都存在安全性差，不利于管理等因素，不能作为城市防灾应急避险的用地。依据GB21734—2008《地震应急避难场所、场址及配套设施》中防灾避险绿地地址选择、面积、安全性、可通达性等相关标准要求，宝鸡市可选择46处基础条件好，具备足够的开阔空间，群众居住相对集中的城市绿地作为防灾应急避险场所，总面积达370.66万平方米。其中面积10万平方米以上的大型绿地9处，面积293.66万平方米；5-10万平方米的绿地8处，面积53.07万平方米；1-5万平方米的绿地6处，面积10.45万平方米；1万平方米以下的小型绿地23处，面积10.98万平方米。

2.2 防灾避险功能对绿地的有效利用

由于现有公园、绿地承担着休闲、娱乐、防护等多种功能，绿地系统中的水面、建筑物、坡地、树木、绿篱等，无法为防灾避险之需要提供空间。所以，宝鸡市城市绿地系统防灾避险有效可用面积仅为207.2856万平方米，占总面积的56%。如按2m2/人计算，绿地系统有效面积，可承载紧急避险人口103.6428万人；如按4m2/人计算，绿地系统有效面积，可安置临时避灾人口51.8214万人；如按12m2/人计算，绿地系统有效面积，可安置过渡性避灾人口17.2738万人。汶川特大地震对宝鸡市影响烈度达到Ⅵ度，全市受灾人口达37万人，集中到市区各绿地系统过渡性防灾避险的人口超过10万人，还有一部分人在道路两旁、渭河大堤等不利于防灾避险的地段栖息。所以，从宝鸡市区人口防灾避险的实际需要来看，城市绿地系统防灾避险有效面积严重不足，适用性较差。

三、城市绿地系统防灾避险能力评价

3.1 综合防灾能力薄弱

宝鸡市区渭河公园、上马营生态公园、高新渭河公园3处占地面积较大的公共绿地，紧邻渭河两岸堤防，如遇发生洪涝灾害，防灾应急避险绿地将减少160万平方米，该区域城市防灾应急避险实际可用绿地面积仅为71.4429万平方米，可承载的防灾避险人口数量将会大量减少。若从综合安全角度考虑，一些地势低洼和容易积水的绿地，也不能用于防灾避险，可用于防灾避险的绿地面积还会进一步减少，绿地避灾能力将严重不足。另外，防范不同的自然灾害，避险的空间要求也会有差异，现有的绿地系统在综合防灾避险方面仍然严重缺失。

3.2 绿地系统分布不均匀

由于宝鸡市老城区以渭河北岸的台塬而建，开阔地带少，人口集中，老旧建筑物多且抗震能力差，公共绿地距离老城区较远，疏散线路长且通道狭窄。全市可用的46处防灾避险绿地，有19处分布渭河河道及沿岸，占防灾避险绿地总面积的76.84%；20处分布在城市南山、北坡黄土台塬的坡脚平坦地带和城市的南北出入口，面积仅有39.82万平方米，占防灾避险绿地总面积的10.74%；7处分布在区域内5条道路两侧，面积46.03万平方米，占防灾避险绿地总面积的12.41%。防灾避险绿地分布不均匀且比较分散，人口集中区防灾避险绿地少，服务半径小，疏散通道不畅，而一些新建的社区、单位绿地缺乏防灾避难所险承载能力。

3.3 防灾避险设施配套不足

由于城市防灾避险绿地规划与建设起步较晚，原有公共绿地未规划专门用于防灾避险时提供服务和生活保障的相关设施，新建公共绿地规划与建设不同步。46处防灾避险绿地中，只有渭河公园按照国家三级应急避难场所标准，完善了供水、排水、供电、照明、广播、医疗卫生、物资供应、车辆停放、各类应急分区标志牌等基础设施，基本达到防灾应急避险要求；河滨公园正在由市地震局按照应急避难场所标准实施建设。其余44处防灾避险绿地中，设立固定应急供水点只有24个，其中可直接作为饮用水点11个，厕所55个，垃圾收集储运设施360个，缺少照明、供电、排水、排污、医疗及疏散标志等设施，生活服务功能差，配套基础设施不足，不能适应防灾应急避险需求。

3.4 组织管理机制不完善

由于城市公用设施管理服务不到位，普遍的宣传教育缺乏力度，社会公众的公德意识没有完全建立，部分群众缺乏爱护公共财产、财物的主动性和自觉性，导致一些已建成的防灾避险绿地公用设施丢失、损坏。城市绿地系统防灾避险管理机制不健全，公用设施维护资金不足，设施设备无法系统维护，难以保证在突发事件发生后正常使用。如5.12汶川地震应急期间，由于缺乏应对突发事件的管理经验和有效组织管理，面对纷踊而至的众多避险群众，部分供电、供水、厕所设施无法启用，能够正常使用的设施数量少且分布零散。

四、城市绿地系统防灾避险功能建设

“十一五”期间和灾后恢复重建过程中，宝鸡市依托渭河公园、河滨公园，建成了2处面积约115万平方米，可容纳12万人防灾避险应急避难场所，12个县区的应急避难场所建设正在积极推进。但从总体需求来看，仍然存在绿地系统防灾避险功能缺乏，应急避难场所总量不足，容纳避难人口有限，布局还不能满足就近、方便的应急需要，距离保障城市安全的要求还有较大差距。因此，在今后城市绿地系统防灾避险功能利用和应急避难场所建设方面，要重点做好以下几个方面的工作

4.1 调研评估，完善规划

加强城市绿地系统防灾避险功能建设，是提高城市综合防灾能力的迫切需要，也是贯彻落实科学发展观、关注民生、构建和谐社会、促进城市可持续发展的必然要求。宝鸡市处在中国大陆东西过渡，南北交接的地带，遭遇的自然灾害在内陆地区具有一定代表性。城市绿地系统防灾避险功能的利用和建设，要结合宝鸡易发灾害类型、地理环境、气候条件、城市规模、人口密度及分布、城市建（构）物抗震等级、密谋、高度及分布特点，对城市现有绿地系统防灾避险功能进行科学评估分析。依据评估结果编制城市绿地系统防灾避险规划，规划要按照防灾减灾的总体要求，充分考虑经济、社会、自然、城市建设的实际情况，坚持以人为本、因地制宜、合理布局、平灾结合的原则，科学设置防灾公园、临时避险绿地、紧急疏散绿地、隔离缓冲绿带、绿色疏散通道，形成一个防灾避险综合能力强、各项功能设施完备的城市绿地系统。

4.2 统筹安排，综合利用

在城市绿地系统防灾避险规划实施中，要统筹安排生态、游憩、观赏、科普等常用功能，满足公众休闲娱乐的要求。同时，要综合考虑防震、防洪、防火等功能，有效利用社会资源，发挥防灾避险的综合效益。按照城市防灾避险长远和总体的需要，借鉴日本的防灾经验，将面积在10km2以上的公共绿地建设成“广域避难场地”，防灾避险的功能具备一定规模，应急设施设备齐全，配备临时救护、物资供应、广播通讯、信息发布等功能，作为灾害发生后公众短期应急的集散场所，服务半径在2km以内。将面积在1km2以上或不足1km2的绿地，以及居民小区绿地、隔离缓冲绿带、绿色疏散通道作为临时避难场所或避难“中转站”，小区专用绿地、单位附属绿地、校园等服务半径为300-500m；临时性避难场所如区级公园绿地服务半径为500-1000m。

4.3 健全机制，加强管理

按照可容纳避难人数设计避难绿地。目前，国外临时性紧急避难场所的有效避难面积一般是1—2m2/人以上，中长期避难场所是3m2/人以上，日本的防灾公园则是7m2/人。根据我国实际情况，应急避难的城市绿地面积不小于2m2/人。

城市绿地系统防灾避险场地不仅要建设好，更要管理好。其关键是要建立健全管理、维护机制，规划、建设、园林、地震、应急部门要密切配合、分工负责，建立有序协作的管理制度，对城市绿地系统防灾避险设施、功能定期检查，对新建或改建城市绿地系统，不符合防灾避险基本要求的不予验收，责令整改，对不符合要求的应急设施设备要求尽快更换和完善，使应急设施设备时刻处于完好状态，确保灾时能够正常发挥作用。

4.4 强化宣传，共同参与

城市绿地系统作为城市公共基础设施的组成部分，社会公众对其游憩、休闲、观赏、娱乐的功能非常熟悉。而对绿地系统防灾避险的功能还不够了解，对城市灾害应急疏散通道、路线、地点以及正确地避险措施知之不多。因此，要在加快城市防灾公园、应急避难场所以及绿地系统防灾避险功能建设的同时，大力开展防灾减灾知识宣传教育，广泛告知应急避难场所的位置、紧急疏散路线、以及临时避险地点和各种应急设施设备的使用方法，增强公众防灾避险意识和行为能力，让广大公众积极、自觉地参与城市安全体系的建设，共同携手建设和谐家园。