沿海发达地区民生需求及建设实证研究——以宁波市鄞州区“两会”提案为样本

孙伟儿

（中共鄞州区委党校，浙江 宁波 315100）

正确把握“民生”的涵义对于我们做好实际工作有着非常重要的意义。“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。在中国传统社会当中，民生一般是指百姓的基本生计。基于本文研究需要及关注点，把民生的内涵主要框定为民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益的状况等等。具体地说，民生问题包括三个层面的内容：

第一个层面的内容，主要是指民众基本生计状态的底线。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生存状态”问题；第二个层面的内容，主要是指民众基本的发展机会和发展能力；第三个层面的内容，主要是指民众基本生存线以上使生活更加美好为目的的社会福利状况，这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生活质量”问题。上述三个层面的内容有层层递进的关系,前一层内容的基本实现是后一层内容实施的前提条件。第一层面属于基本生存型，第二层面属于发展保障型，第三层面属于幸福小康型。

改革开放特别是撤县设区以来，鄞州坚持以科学发展观统领全局，认真贯彻省委“两创”总战略，围绕“共建和谐鄞州、共享全面小康”目标，经济社会发展取得显著成绩。2009年地区生产总值和财政一般预算收入实现历史性飞越，财政一般预算收入145亿元，连续两年超过萧山，跃居全省第一；地区生产总值651亿元，位居全省第二。当地领导始终牢记发展成果由人民共享的宗旨，坚持以人为本，让群众共享“发展红利”，近年来在多项民生工程实施方面走在全国前列。

本案之所以对“两会”提案进行民生需求方面的分析研究基于以下几个方面的考虑：一是提案反映民生需求的客观性；二是提案反映民生需求的广泛性、代表性；三是提案反映民生需求落实的可能性。考虑到人大代表来自社会各个阶层，看问题更能贴近民众，提案具有一定的广泛性、基层性；政协委员大多学历高、知识积累丰富，看问题角度比较独特，提案更具有概括性、前瞻性。所以本案采集鄞州区2003-2009年七年来“两会”所有提案样本，力求使调研的内容能更全面、客观、真实的反映鄞州区撤县建区以来民生需求的总体情况及发展轨迹。

一、提案所反映的民生需求总体情况

据笔者统计，“两会”提案共3586件，其中涉及民生提案1858件，所占比例高达51.6％，尤其是人大提案民生类所占比例更是达到56.54％，政协提案民生类比例也占47.07％（见表1）。（如把三农建设作为一项民生需求要素来统计比例会更高）

（1）从受关注的需求对象看，农民最受“两会”代表委员关注。每年都有大量提案反映失土（失山）农民的养老保险、就业及职业培训、减轻农民负担、提高农民大病医疗及解决农村大龄青年婚房等问题；特殊群体广受两会代表委员关注，如调动全社会力量帮助弱势群体奔小康、全方位关心弱势群体子女就学、关心“四残”员工(是指盲、聋、哑及肢体残疾的人)生活、做好超龄人员养老保险、落实残疾人安置问题、建立重障残疾人托管所、给精神疾病患者给予更多关怀、农村低保户子女上学免费乘车、外来工子女就学与本地学生同等待遇、免收全区独居老人自来水费、对交通事故受害人加大救助力度设立救助基金、建立流浪儿童救助站等等。

表1 提案中的民生所占比例（单位：件）

（2）从受关注的需求内容看，提案中反映最强烈的是生态环境保护问题，占提案总数的10％以上。其中要求加大力度整治企业污水排放、规划工业园区对外排污通道、加强对江河湖面水污染的治理、加快河道清淤疏浚工程建设、加大污水管网投资力度、加快垃圾中转站建设、建造粪便集中处理池、解决农村环境脏乱差问题、建立农村环境整治资金补助机制、完善社区开设餐饮业的监督管理、解决百姓饮水难问题呼声最高；其次是对交通出行问题的关注，接近提案总数的10％。主要在全区骨干路网建设、新城区道路建设、农村康庄道路建设和实现公共交通城乡一体化等方面提出了大量的可行性较强的解决群众出行难问题的提案和建议。就业问题也备受关注，但提案中反映的就业问题大多是失土农民的就业及其职业培训问题。排在最后两位的是住房保障和文体惠民工程建设（见表2、表3）。

（3）从受关注的需求地域类型看，远离中心城区的山区半山区等偏远地区最受关注。如加大贫困山区教育投入、提高山区边远地区教师待遇、关于给章水镇无地农民享受养老保障的建议、加大对高山移民扶持力度、落实山区半山区被征地农民的养老保险政策、提高偏远地区医务人员待遇、加强边远乡镇医资力量、在鄞州边远地区建立急救分站、加强边远镇乡农村文化建设等；农村比城区更受关注。主要有进一步重视农村敬老院建议、完善农村医疗保险政策、农村企业职工独立参加城镇职工医疗保险、解决农村青年住房问题、面向广大农村群众建设文化强区、加强农村垃圾处理营造美好生活环境、提高农村医保体检针对性、扩大对农村公共卫生经费支出、农村赌博等新农村建设中亟待解决的问题。

表2 政协提案各项民生要素提及情况表（单位：件）

表3 人大提案各项民生要素提及情况表（单位：件）

（4）从受关注的需求纬度看，要求均衡化的呼声大大高于要求优质化的呼声。如要求大幅度改善边远地区学校办学设施、加强区内教学人力资源合理配置、关于农村医保与城镇居民医保接轨、加强边远地区社区医生的培养、对欠发达镇在创建公共文化明珠镇上给予政策倾斜等等。

（5）从受关注的需求经度看，从注重民生制度的总体框架的设计制定到更关注细节化人性化的民生需求。如从要求完善养老保障制度、建立新农村医疗合作制度到社区卫生服务中心应加强对患者生活行为方式的干预、放宽慢性病人的配药剂量、重视对贫困归侨侨眷的生活状态、加强外来民工子女课外生活管理等等。

二、提案所反映的民生需求发展轨迹及建设现状

1.就业是民生之本。

区委区政府高度重视代表委员的意见，并于2003年起先后出台了多项政策，对被征地人员就业培训工作进行全方位扶持，2008年鄞州区委又通过了《关于实施幸福民生40条的决定》，该决定对民生工程建设提出了近中期规划（2008年-2011年），并提出了推进“充分就业村（社区）创建”工作。以帮扶“零就业家庭”、未就业大学生、被征地人员就业和提升行政村（社区）劳动力就业质量为重点，通过开发公益岗位，提供社保补贴、岗位补贴、用工补贴等措施，全面推进“充分就业村（社区）”创建工作，每年新增岗位1.5万个、转移农民1万人，城镇登记失业率控制在3.5％以内，三年内全区80％以上行政村和全部社区达到“充分就业村（社区）”标准。

2.养老是民生之要。

区委区政府对此十分重视，2005年把被征地人员养老保障问题列入区政府八大实事工程之一，并出台了《鄞州区被征地人员养老保障实施细则》，区财政也设立了社会保障风险基金，保证被征地人员养老保障制度的顺利推行。如今，鄞州按照保障全覆盖、享受普惠化的要求，以“双轨并行、全面覆盖”为途径，构建了城乡养老保障全覆盖体系。2006年，率先实施老年人生活补助政策，全区6万多名未进入社保体系的老年人，每人每月已能领到100到140元的生活补助金，并建立了连续5年每年递增10元的增长机制。2007年1月起，率先实施老年人养老保险政策，解决了未参保老年人无法享受社会保障的体制缺失，2009年老年人保障金标准已提高到每人每月300到400元。

3.医疗是民生之重。

图1 政协提案民生五要素提及率曲线图（数量：件）

图2 人大提案民生五要素提及率曲线图（数量：件）

区委区政府于2007年率先启动新一轮农村卫生事业改革发展，强化医疗、医药、医保、医助“四医联动”。2008年，区财政安排卫生各项经费3.3亿元，工作重点主要放在三个方面：一是扩大优质卫生资源供给，缓解群众“看病难”。区财政每年投入2亿元用于乡镇卫生服务中心建设，并连续三年每年安排1000万元用于补助行政村卫生服务站建设；连续三年每年招聘250名左右大中专毕业生，定向充实到乡镇、行政村卫生服务机构工作，并通过财政补助保障医疗人员的正常待遇。二是系统建立减负机制，缓解群众“看病贵”。该区对到农村卫生服务机构就诊的农民，实行免挂号费、诊疗费和减半收取住院床位费、住院护理费“两免两减半”政策，并实行药品限价和门诊处方限额管理，推行药品集中采购和统一配送制度，为此，区财政每年需安排专项资金2200万元。三是提高农民医保补偿标准，将农民住院和门诊医疗补偿率分别提高到2009年的55％、45％，区财政2008年还将大病救助基金提高到2300余万元。2008年9月，该区居民医保政策将在校学生纳入参保范围后，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民这一目标就提前得到实现。

4.救助是民生之急。

随着经济实力的不断壮大，鄞州区始终把社会救助和福利工作摆在十分重要的议事日程。自2003年以来，鄞州区按照“广覆盖、保基本、分层次、可持续’的方针，不断完善最低生活保障制度，认真执行低保标准正常增长和调整机制，科学核定低保家庭收人，严把低保“人口关’和“出口关”、努力实现动态管理下的应保尽保。同时突出城镇“三无”、农村“五保”对象和老年人员、残疾人员两大类重点人群。落实城镇“三无”、农村‘五保’对象集中供养。加快城乡养老设施建设，区老年公寓基本建成，全区社会保障体系不断完善。开展慈善救助、帮困结对、送温暖等三类帮扶活动。积极发动组织社会力量开展各类慈善帮扶，实施“生活、医疗、助学、住房”救助等四项工程。切实加强社会救助和福利工作与城镇职工社会保障、被征地人员养老保险、农民住院医疗保险的衔接，进一步落实救助资金，不断提高救助水平。一是生活救助。三年来，全区累计发放临时生活救助1000万元，有近2万人〔次)得到救助。二是医疗保障。目前全区已累计发放医疗救助金近3000万元。同时，建立完善重病、慢性病门诊受惠机制，三是助学救助。从2007年秋季起，给予每人每学期2000-4000元的教育救助金，确保贫困学生不因家庭经济困难而失学。四是住房救助。加快建立和完善多层次的住房保障体系，对符合城乡居民最低生活保障条件且住房困难的家庭发放住房租金补贴，对符合城乡居民最低生活保障条件且居住危房的家庭给予一次性补助修缮经费。此外，鄞州区还认真做好重特大自然灾害救助、助残救助、就业援助和法律援助等工作，切实保障弱势群体的合法权益。

5.文化是民生之乐。

针对富起来了的百姓文化需求不断增强的现状，鄞州着眼于保障群众文化权益，提高文化共享度。以明珠工程、星光工程“两大工程”为抓手，大力发展繁荣群众文化，让普通群众动起来、舞起来，让基层文化火起来、热起来。在全区400多个行政村全面开展综合宣传点、文化阅览点，体育健身点和活动培训室“三点一室”建设，区财政每年安排专项补助资金600万元，目前绝大多数行政村都建有篮球场和图书室，97.3％行政村有老年活动中心。从2006年开始开通的“文化直通车”至今已下乡演出近千余场，2008年已全面完成“星光工程”创建工作，并将建成省市级村落文化宫40家。目前全区所有乡镇（街道）都已创建成为省市级东海明珠镇和体育强镇。2009年3月，该区又实施了“天天演”文化惠民工程，按照“人人享受文化”的目标，构建完善“政府采购、公司运作、全民享受”的公共文化服务常态化机制，加大文化演艺产品的供给，全面繁荣该区城乡文艺舞台，做到“周周有定期演出，月月有品牌剧目，重大节日有大型活动”。

这些年，鄞州区委区府十分注重民生工程建设。近6、7年来，鄞州区用于民生的支出每年大幅度增长（见表4），良好的公共服务水平不仅让本地人而且让新鄞州人的幸福感也逐年递增。现如今鄞州区基础性的民生问题早已解决，百姓对环境、交通、文化娱乐等问题提出了更高的要求，为了满足群众不断增长的民生需求，区委十二届四次全体（扩大）会议在2008年通过了《关于实施幸福民生40条的决定》，坚持共建共享理念，全面改善民生，在更高层次上提升城乡群众生活品质和幸福指数，努力让全区人民过上更加幸福美好的生活。

三、满足群众不断增长的民生需求建设应树立的几大理念

1.树立坚持社会公正理念。

一个现代的、健康的社会所应信奉的基本理念是：公正、共享、发展。制度之所以能够履行社会的协调和整合作用,在一定程度上是基于制度本身所包涵的公平、正义、道德、伦理等价值。如果一种制度只是服务于少数人、特定部门,就可能是损害其他群体或社会整体利益的,那么这种制度将产生社会不和谐的结果。美国著名政治伦理学家罗尔斯在其标志性的巨著《正义论》一书的开端宣称:“公正是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”社会不公一般都有其制度性根源,因为制度安排和规定实际上就是对人们利益的分配和权利与义务的规定,所以,它是否符合社会公认的正义精神和社会上大多数人的利益要求,不仅直接关系着人们对制度的接受、认同、遵守,而且间接关系着由此带来的制度的绩效。公正的制度,就能够使绝大多数社会成员都受益,可以充分激发各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能,实现社会的有效整合和社会团结。因此,千百年来人们把社会公正作为衡量社会各项制度的合理性和社会进步的直接标志。制度构建只有体现公正的理念,才能够最大限度地表达最大多数人的利益和需求。

表4 2003-2009年民生支出比重（单位：亿元）

2.树立坚持量与质统一的理念。

民生问题不仅仅只是一个数量问题，它还涉及到质量问题。以就业为例，数量与质量问题就是同一个矛盾的两个方面，一方面，要为需要工作的人提供足够的岗位；另一方面，还要使工作条件符合一定的社会标准。我们今天关注的往往只是就业数量，忽视了就业质量问题。什么是有质量的就业？国际劳工大会通过的《费城宣言》对此有一个明确的界定：“全人类不分种族、信仰或性别都有权在自由和尊严、经济保障和机会均等的条件下谋求其物质福利和精神发展。”它包含四条基本原则：一是自由，包括政治自由和选择职业的自由；二是尊严，强调并承认了人的独立人格；三是经济保障，使劳动者本人及其家庭的生存和发展成为可能；四是机会均等，它给予劳动者竞争的动力和免于歧视的权利。随着社会的不断变化，就业的质量标准也会逐步提高。换句话说，“就业质量”只是一个相对的概念，人们追求更高质量工作的努力是永远不会停止的。

其实，重视就业质量还能够大幅度增加就业机会。在中国现阶段，如果改善劳动者的劳动条件，做好劳动者基本权益的保护工作，就可以明显地增加就业机会。据国家劳动与社会保障部于2003年完成的一项大型调查（19万份），统计数据表明，2002年，在中国城市当中，所有行业的从业人员的工作时间都超出了国家每周工作40个小时的规定，每周平均工作48.16个小时。这一调查报告同时还显示，大部分劳动者并没有得到应有的加班费或足额的加班费。这种现象产生了十分有害的负面影响：既大面积的损害了劳动者的基本权利，也限制了正常的就业机会的增加，并损害了民生状况，进而降低了经济发展的内需拉动力。

3.树立坚持可持续发展理念。

在民生工程实施过程中要坚持社会福利水平与经济发展水平和各方面的承受能力相适应，实现社会福利的可持续发展的理念。首先要建立一个完整的民生工程系统的落实制度和民生项目的从无到有的问题；其次要解决实际覆盖群体由少到多乃至全面的问题；再次要循序渐进的解决待遇水平由低到高的问题。既要抓紧实施群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。鄞州区在养老保障与医疗保障的制度设计和具体操作中充分体现了这一理念。