创新驱动、转型发展：夯实体育强市之基——以宁波为例

张荣昌

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

建设体育强市是未来一段时间宁波市发展体育事业的总体指导思想，也是宁波“十二五”时期建设现代化城市的重要内容之一。经济和社会发展的背后，其实都有文化发展（含公共体育）在发挥着极其深刻的内在影响。宁波建设体育强市的路径是“以转型促发展；以开放增效能；以规范促监管”。按照如此改革模式和发展逻辑，宁波的做法与经验对全省、乃至全国都有一定的参考价值。

一、创新驱动、转型发展：宁波建设体育强市的理论支撑

进入新世纪，宁波建设体育强市的重点是推进公共体育管理体制机制的创新。体育场地数量的多寡、质量的优劣，直接关系着体育活动开展的广度和深度，直接关系着人民群众的健康水平和生活质量。加快公共体育场馆管理转型，强化公共体育产品的监控体系，这是“服务人民群众，增强人民体质”，建设现代化的体育强市的必然要求，这项体制机制改革的理论支撑，主要源于“合作治理”等理论，它意味着宁波公共体育发展机制的转换，开始就具有深厚的理论渊源与逻辑思维。

（一）合作治理理论。20世纪70年代是公共管理现代化和行政改革的关键时期。这一时期，人们的关注点逐步从所有权形式(私有化及国有化)转移到政府行为的效能与效率上来。“合作治理”体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。其理论渊源“合作伙伴关系理论”。所谓合作伙伴关系，是指合作双方在通过互助实现权益和价值的同时，结成为一种合作伙伴关系。不仅在市场运作的理念上达成一致，还要求相应的机构体制和运行机制作保障。公私合作伙伴关系(PPP)起源于对效率与效能的追寻，以及对公共部门效率不断扩大的追求。这种合作伙伴关系具有长期性、同盟性和包容性的特征，实现资源共享、赢利共享。合作伙伴关系的成功，要求提高社会的自主管理的能力；变以往即时性、松散型的合作为制度化、紧密型的合作。它从一开始就强调市场关系中“合作与信用”的紧密性，由此也决定了“合作共赢、资源共享”实践工作的兴衰。近年来，我国体育产业发展引入公私合作伙伴关系(PPP)的实践表明，“合作治理”有利于促进体育发展机制转型，更加有效地服务社会，服务群众。诚然，如果机制转型离开了以广大群众健身需要与保障为基本前提，便谈不上合作双方的基础与共赢的原则。鉴于由此，政企合作双方既要抓住机遇、大胆推进，又要以人为本，务求实效。

（二）委托代理理论。委托代理理论是现代契约理论最重要的发展。委托代理理论认为，企业所有权与经营权的分离仅是委托代理关系的外在表现，而企业所有者人力资本驾驭企业物质资本的局限性才是企业所有者让渡经营权从而委托代理关系得以确立的内在原因。这就说明，委托代理关系以追求分工与规模为目的，企业的所有者因委托代理关系的确立而获得一定的效果。

委托代理理论把企业看作是企业委托人和代理人的风险分配而做出的一种契约安排。虽然通过该种契约关系对于委托人和代理人都能带来相应的分工和规模效应，但是由于契约双方各不相同，相关信息在双方之间的分布也是不对称的，代理人有可能在追求自身利益最大化而损坏他人的利益，从而产生逆向选择与道德风险等委托代理问题。这就要求我国公共体育场馆的委托代理需要避免一系列问题。如委托链冗长而不完全，是行政委托代理而不是经济委托代理、多重委托导致委托人目标多元化。宁波市在实施公共体育场馆机制转型中，由于在运营过程中虽然实施委托管理承包经营，但政府并未撒手不管，而是采取多种手段强化监管，凸现了中心的公益性，这是一条成功的经验。

宁波体育强市建设以“合作治理、委托代理”为支撑，走出了一条“以转型促发展、以开放促效能、以规范促监管”的持续发展思路。所谓转型，主要是指构建多元化、社会化的管理模式。所谓开放，主要是指公共体育场馆管理从“单位人”转变为“社会人”。所谓强化监控，主要是指运用现代网络技术强化体育市场监管。

二、做优做强、做实做活：宁波体育强市建设的初步成果

“十一五”以来，宁波体育事业发展处于一种很有实力、很有活力，很有发展潜力的状态。体育事业与社会经济活动联动发展，体育资源逐步产业化运作，一个富有“实力、活力、潜力”的宁波公共体育事业已经逐步彰显出强大的生命力。据统计，2 0 1 0年宁波承办了世界女排大奖赛总决赛等3 5项国家级以上重大体育赛事，这些赛事共需办赛资金8 4 0 0多万元，其中由体育部门出资1 8 0 0万元，占两成左右，其余80％来自社会各界资助。举办的体育大赛不仅满足了宁波市民在家门口观看世界大赛的需求，也极大地激发了市民群众的体育锻炼热情，成为引导老百姓投入体育健身的助推剂。

表1 2008年体育产业分行业增加值比较 单位：万元

从表1数据可获知，在宁波体育产业的4个分行业中，2 0 0 8年，体育制造业、体育设施投资建筑业、体育批零贸易业和体育服务业分别实现增加值1 9.5 3亿元、0.6 6亿元、3.7 5亿元和6.7 0亿元。体育制造业比重较大，而体育批零贸易业相对较弱，产业集聚效应尚未形成。应当指出，宁波以体育健身、娱乐、竞赛表演、技术培训、体育用品、体育彩票为主体的体育产业已初步形成。但是，宁波体育产业政策体系还未完善，体育消费意识与宁波城市经济发展水平不相适应，体育产业总体竞争力还不强，产业内部结构还欠合理。在发达国家，体育服务业是体育产业的主体，而我国的体育服务业还刚刚起步。在体育服务业中，体育竞赛、赞助、广告业和体育旅游业发展潜力较大，过去5年宁波市的复合增长率分别为3 3.5％和2 0.8％，但总量还不够大，有待今后进一步提升。

下面，仅以宁波率先实施体育服务认证工作为个案进行实证分析。

社会主义市场经济离不开“活力与秩序”、“硬约束”与“软约束”的统一。体育服务认证作为一种稳定而有活力的“硬约束”与“软约束”相统一的制度，介入市场监督和管理，必然会给体育产业发展引入一种规范、文明的意识、一种关于解决冲突的基本价值观，它能大大降低体育市场经营的成本和风险。体育服务认证制度是由政府主导、服务于体育事业和体育产业的一项新制度，推行体育服务认证制度是转变政府职能、体育部门改变行政方式的一项重要举措，在引导百姓消费、规范市场秩序、提高体育经营场所的安全卫生水平和服务质量，打造“信用体育市场”等方面将发挥巨大作用。根据《体育法》和《公共文化体育设施管理条例》的规定，体育行政主管部门负有对公共体育设施的安全管理和以健身、竞技等体育活动为内容的经营活动的监督管理职责。体育服务认证是政府履行社会管理职责，保证体育运动者的健康安全和营造体育场所公平竞争的环境的有效方法和途径。因此，强化体育服务认证的信用监督和管理体系是必要的。政府应当建立失信约束和惩罚机制，并监督体育服务认证行业的规范发展，保护“体育市场”公平竞争。

宁波体育服务认证试点工作在国家体育总局和省、市体育局的正确领导下，自2005年启动以来，工作进展顺利，2007年，全国试点场馆之一的宁波市游泳健身中心游泳馆与健身馆分别通过了“游泳开业条件服务认证”和“四星级健身房等级评定”。至此，它标志着宁波体育服务认证“管办分离”试点工作取得了圆满成功。从宁波六年的实践看，体育服务认证制度的推行，确实能够起到规范体育市场行为，维护公众利益，促进政府行政管理的进步，提高体育服务质量的作用。目前，宁波体育服务认证工作已在全市推行、在全国推广经验。

概括宁波实践经验，借鉴国外的做法，宁波体育服务认证的基本程序和步骤，主要有以下八个方面：（1）成立体育服务认证组织；（2）提出建立信用体育市场目标；（3）明确体育服务认证主要内容和责权利关系；（4）确定体育服务认证责任；（5）通过媒体，增强体育服务认证透明度，以利于社会监督；（6）体育服务认证绩效检查；（7）体育服务认证年度考评；（8）体育服务认证工作绩效总结。开展体育服务认证工作，不仅建立了科学的管理体系，提升了经营管理水平，而且取得了积极成效：一是经济效益逐年增长；二是服务意识大大提升；三是健身环境明显改善；四是顾客满意度有所增强。下一步，宁波体育市场要以“管理无盲点，服务无缺陷，顾客无怨言”为指针，分类打造体育服务品牌，为实践“全民健身、健康宁波”的目标而努力奋进。

三、政策建议：推进宁波体育“强市”建设的路径选择

体育产业的关联度极高，又是能耗低，污染少的“无烟工业”，符合转变经济增长方式的要求。展望“十二五”，宁波市将加快体育产业结构的调整，创新公共体育服务平台，挖掘宁波体育产业发展的潜力，为群众提供更多、更好的公共体育产品，以确保体育强市目标的早日实现。为此，我们建议如下：

一是确立新理念，实施新政策。新理念包括：确立公共体育服务新理念；确立资源共享，合作共赢新理念；确立行业道德至上新理念；确立崇尚“讲究效益、履行契约”新理念。新理念的建立必须遵循五项原则：一是平等的原则；二是自愿的原则；三是协商的原则；四是公平的原则；五是责、权、利统一的原则。可以相信，有了体育场地向社会开放的新理念的支撑，以及城乡社区体育设施投入的保障，将会开创“全民健身运动”新局面。

新政策首先是确保必要的财政资金投入。在我国现行体育场地投融资体制下，政府财政拨款在体育场地建设资金来源中仍占有重要的地位，各级政府部门应通过预算内、预算外财政拨款、财政转移支付和国债资金等多种渠道确保必要的体育场地建设财政资金投入。

其次要取消对私有经济和民间资本进入体育场馆建设领域的市场准入障碍，鼓励私有经济和民间资本参与体育场地的投资与建设。应明确私有经济和民间资本参与体育场地建设的范围、形式、回报及相应的诸如投融资、土地、减免税收等方面的扶持政策，以吸引私有经济和民间资本参与体育场地的投资与建设。

再次要积极盘活体育场地存量资产。我国体育场馆经过多年的发展已形成巨额的存量资产，在今后体育场地的建设过程中，应充分利用存量资产，发挥其经济效益，为新建场馆融资。各级政府部门作为现有多数场馆的所有者，应加大对体育场地存量资产的经营开发，按照所有权与经营权相分离的原则，采取TOT、无形资产运营和有偿转让经营权等方式盘活现有体育场地资产，实现体育场地建设的可持续发展。

二是坚持公正原则，强化机制设计。体制机制设计作为一项服务工程，需要显现地方特色，具体包括：（1）协商机制，如体育场馆开放需要合作双方经过协商、通过议案才能实施；（2）责任机制，如体育场馆开放需要合作双方签定“契约”，并把“履行契约”作为义不容辞的责任；（3）仲裁机制，即对违反“契约”的行为进行审理和仲裁，并保证有关部门和人员须无条件接受仲裁结果并尽快付诸实施；（4）激励机制，激励机制主要通过开放业绩考核和组织表彰以及物质奖励来解决；（5）利益机制，如体育场馆开放要使参与各方能够共享“开放”的收益；（6）发展基金。设立这个基金主要是用于宣传、培训、奖励先进，以及受损方的经济补偿等等。

三是确立政策框架，加快立法建设。各地经验表明，体育系统体育场地服务社会要取得预期成效，需要很多的条件，其中之一便是确立政策与法律框架。只有将激励制度、竞争制度、责任制度等重要机制引入公共体育产品领域，并用法制化手段确定下来，才能使公共体育事业的改革走上健康发展的道路，才能使全民健身事业朝着真正为民着想、为民服务、为民谋利的理想目标前进。要研究规范体育场馆开放机构的职责和服务价格管理办法，并加强监管，确保广大群众健身的需要，维护广大群众身体健康。要通过立法，对包括地方政府、监管机构、中介组织、经营者、消费者在内的所有参与主体的权利、义务和责任进行确定，并使这些法律具有至高无上的权威，并得到普遍的服从。

四是建立监管机构，强化价格管制。监督是一种权力，是一种具有制约作用的权力。要根据国家政策，建立、健全相关法规，完善监督管理机制，明确监管主体及其管理职能和各类市场主体的权利义务，规范体育市场主体行为，维护市场秩序，促进体育市场规范化发展。加强体育经营活动的安全监管，对于高危险性体育项目的经营活动，依法确定严格、规范、公开、透明的准入和开放条件、技术要求、服务规程，加强技术指导和安全保护，加强日常监督检查及产品质量检测，确保设施设备和管理服务符合要求，确保消费者人身安全。制定体育无形资产开发、体育广告赞助、体育中介等经营活动的管理办法，对各类体育经营活动依法实施管理，进一步规范体育市场秩序，促进体育市场健康有序发展。

此外，抓好人才队伍建设，加强统筹协调，加大体育场馆无形资产的开发工作、推进体育场馆建设功能多样化，用网络技术促进公民监督等，这对于加快推进宁波体育强市建设，同样是十分重要的。