省际边缘区域少数民族经济统筹发展研究——以武陵山经济协作区为例

黄健英,贾斌韬

(中央民族大学 经济学院,北京 100081)

武陵山经济协作区地处中国长江中上游地区的“湘鄂渝黔”交界地区，是中西部经济的结合部，是中国西部大开发的前沿地带，也是典型少数民族聚居区域，集“老、少、边、穷、山”于一身。研究此区域经济协调发展，对加快省际边缘区域民族经济发展、增强民族团结、缩小发展差距、消除贫困,全面实现小康社会具有重大现实意义。

一、武陵山经济协作区概况

(一)武陵山经济协作区的建立

武陵山经济协作区的提出，首见于国务院国发[2009]3号文件：“协调渝鄂湘黔四省市交界地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。” 2009年5月23日，湖北恩施州、宜昌市，贵州铜仁地区、遵义市，湖南湘西州、张家界市、怀化市与重庆市等相关地市在重庆举行了武陵山经济协作区筹建工作座谈会，讨论了《武陵山集中连片特困民族地区发展规划(2010-2020年)研究提纲(讨论稿)》、《武陵山经济协作区章程(讨论稿)》、《武陵山经济协作区合作框架协议(讨论稿)》，原则同意构建协作区的战略构想、基本原则、组织运作模式和合作重点领域等。2009年9月，国家发改委和国家民委就筹建武陵山经济协作区、促进武陵山区经济社会发展进行调研。2009年10月19日，武陵山经济协作区筹建工作座谈会在重庆黔江召开，武陵山区11个地市州区县讨论通过了《武陵山经济协作区合作章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》。2010年3月，国家发改委办公厅发出[2010]448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》，正式启动《武陵山经济协作区发展规划》编制工作。

(二)武陵山经济协作区概况

武陵山经济协作区地处长江三峡以南、洞庭湖以西、乌江以东、雪峰山以北的“湘鄂渝黔”四省市交界地区，其行政区域主要包括湖北省恩施土家族苗族自治州、宜昌市的长阳土家族自治县和五峰土家族自治县，湖南省湘西土家族苗族自治州、张家界市、怀化市，重庆市黔江区、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水土家族自治县、石柱土家族自治县、武隆县，贵州省铜仁地区及遵义市的道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、正安县、凤冈县，共跨越4省市、8地区、55县级行政区(见表1)，国土总面积15万多平方公里，人口3000多万。尽管武陵山经济协作区分属不同的行政区域，但地缘关系密切、生态环境相同、人文习俗相近、发展水平相当、经济交往久远，是一个在自然环境和社会发展方面都具有较强同一性的相对完整和独立的地理单元。同时，武陵山经济协作区是中国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，也是国家“八七”扶贫攻坚计划中重点扶持的18个集中连片贫困地区之一。2010年7月，国家新一轮西部大开发战略将武陵山地区列为6个国家集中连片特殊贫困重点区域之一。

表1 武陵山经济协作区行政区划

武陵山经济协作区为少数民族聚居区，土家族、侗族、苗族、白族等30多个少数民族占总人口的63%,除两个民族自治州所属16个县外,还包括17个少数民族自治县。各地区山同脉、水同源、人同俗，有着丰富的少数民族历史文化。溯至商周濮巴部落，历经秦汉武陵郡，唐黔中道，宋元明土司制，清后行省区划至当代，武陵山区长期以来同“郡”、同“府”、同“道”、同“蛮”、同“制”，形成了多民族聚居的区域文化认同感和相同的心理素质。[1]

二、武陵山经济协作区经济统筹发展的优势和存在的问题

(一) 发展优势

1.政策优势。国家发改委办公厅发出[2010]448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》后，国家发改委牵头编制《武陵山经济协作区发展规划》，将阐明国家推进集中连片贫困地区协作发展的战略思路，明确武陵山经济协作区的发展目标，统筹区域基础设施建设、生态环境保护、社会事业发展与特色产业布局，提出区域统筹发展的有效机制和政策措施。同时，国家“十二五规划” 和即将出台的《深入推进西部大开发的若干意见》均明确指出，支持西部建设高新技术产业基地，从根本上改善西部地区的发展环境。还有国家对少数民族和民族地区的各项扶持政策等。武陵山经济协作区作为国家主要的扶持对象，将获取更多的政策、资金和技术支持。

2.区位优势。武陵山经济协作区位于中国中西结合部，是西部大开发的前沿地带，是接受武汉城市群、长株潭城市群、黔中城市群、重庆都市圈、珠三角都市圈辐射作用的核心区域。因此，武陵山经济协作区处于“中心开花”的地理位置，具备良好的区位优势。

3.资源优势。武陵山经济协作区气候温润、四季分明、河流纵横、矿藏广布、森林覆盖率高、空气质量好，为打造中国特色生态农业实验基地、特色生态旅游基地、特色疗养基地、能源基地等提供了资源优势。如区域内的矿藏情况，恩施硒矿居世界之首，为“世界硒都”；铜仁汞储量及产量居全国第一，锰矿储量6000万吨，钾矿储量1亿吨，石英砂储量160万吨；湘西汞居全国第四，锰矿石储量居全国第二；重庆酉阳汞储量4800万吨，彭水煤储量2.6亿吨。可见，武陵山经济协作区资源优势明显，却处于“富饶的贫困”状态。

4.后发优势。作为经济欠发达地区，武陵山经济协作区可以充分借鉴国内外协调发展成功地区的经验，吸引国外及东部地区的资金和技术，依靠制度和体制创新，形成主业突出、相关产业协同发展、核心竞争力强的发展优势，实现跨越式发展。同时，注重市场微观主体的培育，放宽民营企业准入标准以弥补产业缺口，加快市场体系建设，并通过优惠政策吸引国内外投资者参与区域开发。

(二)存在的问题

1.经济发展落后，贫困问题突出。武陵山经济协作区受自然条件、交通瓶颈、历史基础等因素制约，其经济发展滞后，贫困问题突出。2008年，武陵山经济协作区实现经济总值1438亿元，人均GDP8020元，比全国平均水平低14836元，为全国平均水平的35.09%；农村居民人均纯收入为2586元，为全国平均水平的54.32%；实现财政总收入152亿元，人均848元，比全国平均水平低3823元；完成固定资产投资719亿元，人均4010元，比全国平均水平低9113元。从湖北省情况看，民族地区“一州两县”人口占全省7.34%，国土面积占1/6，但2008年GDP只占全省总量的3%，农民人均纯收入只有全省平均水平的58%。[2]

2.产业结构不合理，产品趋同。武陵山经济协作区自然资源丰富，经济欠发达，资源型经济特征突出，且由于各地区所处环境相似，致使彼此产业结构布局大致相同。除了张家界市，武陵山区其余7个地区初步形成了以煤炭、锰矿、汞矿、冶金、机械、电力、化工、建材为主导的工业经济体系，但多以原材料和初级加工为主，产品附加值低。第一产业比重高于全国及其所在省市的平均水平(见表2)，农产品趋同性偏高，农民收入增长不快，种植业效益低，城乡居民收入差距加大。以自然环境和民族文化为特色的旅游业有了一定的发展，但整体水平不高，产品趋同，缺乏统一规划。

3.城镇化水平低，城镇体系和布局不合理。受山地复杂地形等自然因素的制约和历史发展因素的影响,武陵山区城镇化水平低，城镇体系不完善。首先，城镇等级序列不完整，大中城市缺位，集聚和辐射作用有限，区域发展缺乏依托和后劲。区域内最高级别仅为十余万人的小城市，如黔江区、恩施市、吉首市和铜仁市主城区。其次，地区间、城镇间交通网络等基础设施建设滞后，导致武陵山区城镇空间布局受地形和交通限制明显。近年来，武陵山区的城镇化率有所提高，但其整体水平仍然明显低于所属省区和全国的平均水平。再次，城镇职能单一，缺乏区域分工与协作、产业同构严重、资源利用不合理、工商业不发达。

表2 2009年“武陵山经济协作区”部分地区城镇化水平

资料来源：根据各地区统计年鉴、政府官方网站、政府工作报告相关数据整理而得。

4.基础设施建设滞后。武陵山经济协作区地处大山，地形以山地、丘陵为主，致使基础设施落后，主要表现为：交通、通讯、电力、供水、灌溉等基础设施建设普及率偏低；交通运输渠道单一，主要依靠等级低、密度小、通行能力弱、抵御自然灾害的能力较差的普通公路和乡村公路连接；电力、水利等基础设施设备老化，未形成专业化管理；信息化水平低，规范化专业市场数量少，市场功能单一。因此，武陵山经济协作区基础设施建设问题使区域出口条件、通行能力与其资源条件、经济社会发展要求不适应，严重制约着经济发展。

5.生态环境脆弱。武陵山经济协作区是全国重点生态保护区，是长江、乌江等大江大河流域的生态屏障，是三峡库区和长江中下游地区的生态涵养区域。然而由于区域多为坡度大的山地或丘陵，且降雨丰富，致使土壤侵蚀敏感性程度高而容易出现自然灾害，如水土流失、洪涝灾害、气象灾害等。同时，随着资源开发和经济发展，生态环境受到不同程度的破坏，工业化和城镇化带来的工业污染、空气污染和生活污染加剧。

三、武陵山经济协作区统筹发展的建议

经过改革开发30年和西部大开发战略10年的发展，武陵山经济协作区具备了一定的经济基础和发展条件。根据区域经济发展的特点，今后应从以下几个方面协调区域间的关系，加快区域经济统筹发展。

(一)设置区域调控机构

国内外区域统筹发展经验表明，推进跨行政区域经济联动与整合需要建立代表各行政区利益的综合性权威机构，以实现多方面、多层次、深度性的战略合作[3]。武陵山经济协作区调控机构的建立，有利于打破行政壁垒而破除“诸侯经济”，整合区域内的生产要素，调整产业布局，实现区域统筹协调发展。

根据中国国情和武陵山经济协作区区情，可以考虑分三个层面设置调控机构。其一，中国重大战略的实施多为“自上而下”的推进方式，因此武陵山经济协作区也需要中央政府的宏观调控。如设立松散型、跨部委的“武陵山经济协作区统筹发展委员会”，主要促进区域协调发展、协调区域利益冲突并约束地方政府行为、处理区域生态保护和公共事业建设等。其二，在四省市之间可借鉴长三角经验成立权威性经济协调会，如设立“武陵山经济协作区省际经济协调发展委员会”，主要确定区域发展战略、制定相关配套政策、决定省际合作项目、推进省际协调合作、营造良好的区域发展环境等。其三，在毗邻区县之间，应结合自身发展需要，按照区域发展规划，建立相关组织以具体实施合作方案，如“龙(山)(来)凤先行区”的成立就推动了两县经济一体化步伐。另外，各区县应该继续巩固和建立跨行政区的行业协会、企业联谊会、民间协调组织等。

(二)优化区域城镇空间布局

针对武陵山经济协作区中心城市缺位、中小城镇功能单一且趋同的问题，重点打造区域经济增长极，形成以恩施、吉首、张家界、怀化、黔江、铜仁等中心城市为支撑，以县城为基本单元的空间发展格局。

1.培育中心城市增长极

区域首位中心城市。恩施市位于武陵山经济协作区核心区域，与湘黔渝三省市距离适中，较偏南的怀化和偏北的黔江更具整体区位优势。而且，恩施交通优势明显，沪蓉西高速公路、宜万铁路以及在建或纳入国家建设规划的多条干线铁路或公路均穿越恩施州境，直达湘渝黔，从而将湘鄂渝黔四省市连为一体。根据《恩施市城市总体规划纲要(2010-2030)》描述，恩施市定位为武陵山区区域性中心城市。恩施市将在规划期末，城区面积达到300km2，主城人口超过60万人，中心城区面积超过120km2。如此，恩施将跨入国家大城市的行列[4]。因此，恩施市有条件建设成为区域经济、商贸、金融、科技和交通中心，促使人口、产业集聚并向周边城镇产生辐射力和吸引力而成为区域首位中心城市。

区域次中心城市。怀化市为“黔滇门户”和“齐楚咽喉”，是东中部地区通向大西南的交通枢纽。因此，怀化应打造成为湘鄂渝黔桂五省交界地区重要的人流、物流、信息流集散中心。吉首市自古就有四省边城之称，其城市发展应与凤凰古城对接，打造区域物资集散中心、边贸中心和古城古寨风情度假旅游中心。黔江素有“渝鄂咽喉”之称，作为渝东南经济中心，应借助重庆直辖及城乡统筹实验区优势，加快城镇化步伐而成长为渝东南区域中心城市。铜仁市要力争撤地建市，成长为贵州东部经济发展中心城市。[5]

区域特色旅游城市。武陵山经济协作区旅游资源富集，张家界市理所应当肩负起区域旅游中心城市职能，凸显特色旅游功能，成为带动区域旅游业发展的龙头。因此，张家界应加快建设成为国际风景度假旅游目的地城市、国家生态旅游循环经济示范城市、大武陵旅游经济圈中心城市。

2.完善区域中小城镇体系

武陵山经济协作区中心城市的发展需要各级城镇的支撑，因此武陵山区应从现行城镇体系实际出发,建设符合山地特色的城镇体系，完善城镇体系职能结构。首先，武陵山经济协作区应打破地区间、城镇间、城乡间的行政壁垒，增强经济联系，促进商品和生产要素自由流动。其次，应从山地对城镇的承受能力、各级城镇产业支撑能力和交通运输条件等现状出发，规划设计规模适度、等级分明的“县城+小城镇+小集镇”金字塔式城镇规模结构。最后，激活小城镇活力，统筹城乡发展，为农村剩余劳动力转移提供就业空间。小城镇应以农产品加工和旅游服务等产业为主体，加速非农产业的城镇集聚，逐步形成特色产业型、加工转化型、资源开发型、综合服务型等各具特色的小城镇。[6]

(三)优化区域交通网络

交通问题严重制约武陵山经济协作区的社会经济发展。因此，武陵山地区经济统筹发展应该争取国家项目支持，以中心城市为枢纽，以出境出海、连接大都市为取向，切实加快区域交通的大空间、多层次综合通道建设。

1.武陵山经济协作区多为山地和丘陵，须完善公路网络。具体而言，区域内需要加大中小城镇高速公路建设，连通跨地区的“断头路”；加快区域内国道、省道等高等级公路的改造；加快乡镇、农村公路建设；完善高速公路、干线公路与景区的连接，建设核心景区疏散游客的主通道。

2.武陵山经济协作区区域内交流或与外界交流均需要完善的铁路网络。要加快渝怀铁路复线、渝沪高速铁路渝利段、黔张常铁路、恩黔铁路、怀常岳铁路、威遵秀吉铁路、渝张长客运专线及怀邵衡铁路等建设进程；实现宜万铁路与渝怀铁路、渝沪高速铁路的接轨；延伸长沙-常德的城际轨道交通至张家界，实施长沙-张家界铁路提速改造，开通长沙-张家界动车组与假日旅游专列；远景规划张家界-长阳-巴东-利川-石柱-铜仁-怀化-张家界的环形铁路。

3.武陵山经济协作区与区外经济体实现快速交流，须构建区域航空体系。一是构建张家界国际机场、怀化芷江机场、常德桃花源机场、黔江舟白机场、恩施许家坪机场与铜仁大兴机场的支线航空网络；二是加快张家界国际机场的航空口岸建设，提高国际旅游胜地的空中运力及可进入性，发展“临空经济”。

武陵山经济协作区交通网络的形成，要以资源开发为主旨，以中心城市为枢纽，以跨域连接为取向，加快大空间、多层次的综合运输网络建设。具体而言，区域应实现干线互通，构建省会城市、周边中心城市的大通道，如缔造联接长沙、武汉、重庆、贵阳、南宁等特大城市的3小时旅游经济圈，培育吸纳长三角、珠三角城市群及成都、拉萨、昆明等重要城市的旅游热线；开辟直达国外一些大城市的航空大通道。

(四)优化产业结构和布局

区域经济协作发展首先要打破各自为阵和地方保护主义，树立整体发展意识和全局观念，消除阻碍商品和要素流动的壁垒，通过分工与专业化生产，实现生产要素的聚集，产生规模效应，带动区域经济增长。武陵山经济协作区丰富的资源具有深度开发潜能和广阔的市场前景，是促进区域经济发展的主要优势，资源型产业仍是今后区域经济发展的支柱产业。区域内具有比较优势的资源是矿产资源、农林和旅游资源等。合理开发利用这些资源，需要调整产业空间布局，优化资源配置。

1.根据各地区特色和产业发展基础，促进规模集聚与同质行业合作，建设武陵山特色产业集群，提高特色产业和产品知名度。如恩施州的烟草业，以茶叶和山野特色菜为主的富硒绿色产业，中药材生产和加工业；黔江区的珍珠兰茶、晶珠食品以及大西南牛肉等为代表的绿色产业；湘西州的林、果、药、茶、畜产品等；铜仁地区以天然药材资源为依托的生物制药业和绿色食品业等。整合这些资源和产业，形成既有规模优势和区域品牌，又有各自特色的产业集群，提高在国内外市场的知名度和竞争力。

2.改变以地方利益为主导的资源开发模式，整合区域内资源开发企业，提高开发规模和技术水平。对于矿产资源的开发而言，小规模各自为阵的开发模式，降低了资源开发的效率，不利于资源的综合利用。通过协调区域内资源开发企业的关系，扶持以资源精深加工为主的龙头企业，实现优势产品的多级增值，延长产业链，提高附加值，增强经济结构转型的内生活力。

同时，充分发挥自然和文化旅游资源优势，整合区域内资源，打造精品旅游路线，深度开发旅游产品，提高在全国旅游市场的竞争力，如以列入《世界自然遗产名录》的武陵源、梵净山、凤凰古城为轴心，连片开发大武陵地区旅游资源而成为国内外旅游目的地。

(五)保障生态安全

武陵山经济协作区由于生态环境复杂脆弱，加之不合理的开发利用，出现土壤侵蚀加重、地质灾害增多、生物多样性受到威胁等问题。因此，在区域经济合作中应把环境保护作为重要目标，不能以牺牲地区环境品质和未来发展为代价，做到生态建设与经济效益相结合，加强生态环境保护与资源开发、区域经济发展的配套与衔接。同时，根据区域环境特点发展生态旅游和生态农业，提高工业化过程中的环境标准而走新型工业化道路。发展循环经济和节能环保产业，推动低碳经济发展，支持循环经济技术研发、示范推广。

根据区域自然与经济发展特点，武陵山经济协作区应合理划分生态功能区域，做好生态建设规划方案，并按照地理条件和自然规律集中建设武陵山生态基地和中国亚热带及温带物种基因库。建立健全生态环境补偿机制，将武陵山区纳入国家生态补偿试点地区和国家生态功能区转移支付范围。

[1] 安树伟.行政区边缘经济论[M].北京：中国经济出版社，2004：32.

[2] 王世平.武陵山少数民族经济社会发展试验区三问[N].恩施日报，2011-02-25.

[3] 张泰城，厉敏萍.论我国区域经济合作中政府间关系的协调[J].现代经济探讨，2008(4).

[4] 张勇.科学规划打造州城新形象[N].恩施日报,2010-08-05.

[5] 童中贤，熊柏隆，黄永忠.推进武陵山经济协作区发展的若干建议[J].领导决策参考，2010(12).

[6] 戴楚洲.新时期武陵山区统筹区域发展政策研究[J].铜仁学院学报，2010(4)：62-66.