完善我国财政转移支付制度的思考

谢芬芳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

完善我国财政转移支付制度的思考

谢芬芳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

财政转移支付制度作为分级财政管理体制的重要组成部分，已成为中央政府调控宏观经济，缩小区域经济发展差距，缓解社会分配不公的重要政策工具。我国自1994年分税制改革以来，就逐步建立了与之相匹配的财政转移支付制度，但随着我国社会经济的快速发展与转移支付规模的不断扩大，我国现行的财政转移支付制度已显露出很多不足和问题，迫切需要进行改革和完善。

财政转移支付制度;一般性转移支付;专项转移支付;税收返还

国家“十二五”规划纲要明确提出:“增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。”温家宝总理在今年的政府工作报告中也明确提出:“完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付，增强地方政府提供基本公共服务的能力。”由此可见，完善我国财政转移支付制度不仅是一个理论研究课题，而是进入了实质推进阶段。

一、完善我国财政转移支付制度的必要性

财政转移支付制度作为分级财政管理体制的重要组成部分，已成为中央政府调控宏观经济，缩小区域经济发展差距，缓解社会分配不公的重要政策工具。财政转移支付制度，是为了解决上下级政府财政之间的纵向不平衡以及同级政府财政之间的横向不平衡而通过一定形式和途径无偿转移政府间财政资金所设立的一种财政平衡制度。它是一种最主要的区域补偿政策，也是世界各国缩小区域经济发展差距实践中所普遍使用的一种财政政策工具。

(一)财政转移支付制度是我国分税制财政管理体制的重要组成部分

分税制财政管理体制，是指在划分中央政府和地方政府事权的基础上，按照税种来划分中央政府和地方政府财政收入的一种预算管理体制。在分税制下，中央政府为了实现对地方的宏观调控和调节地区间的财力分配，中央财政收入在全国财政收入总量中一般要占较大比重，从而形成地方财政在一定程度上对中央财政依赖的机制，这是我国分税制财政管理体制的重要内容，也是中央政府实现宏观调控的重要物质保证。

(二)财政转移支付制度是均衡各级政府间财政收支规模的基本政策工具

根据我国分税制财政管理体制，中央政府与地方政府的财政收支规模是严重不对等的。表1、表2分别是我国分税制改革前后及近年来中央财政收支与地方财政收支规模及构成比例。

表1 中央与地方财政收入规模及其比重

表2 中央与地方财政支出规模及其比重

从表1、表2可以看出，中央财政拥有50%以上的财力，但其本级支出不到全国财政支出的20%(2010年仅为17.8%)，而地方政府要完成全国财政支出的80%(2010年为82.2%)左右，却只拥有不到50%的财力。从发展态势来看，2005年到2010年，地方财政支出占比在逐年上升，共上升了8.1个百分点，虽然地方财政收入占比也有所上升，但却只上升了1.5个百分点，由此可见，近些年来我国地方政府的财政收支缺口不但没有缩小，反而在进一步拉大。因此，要使各级政府财政收支基本平衡，中央政府就不得不对地方政府进行大规模的转移支付。2010年我国中央政府对地方政府的转移支付总额就高达32349.63亿元，占全国财政总支出的比重为36.11%，占地方财政总支出的比重为43.96%。

(三)完善财政转移支付制度是推进基本公共服务均等化的必然要求

实现全国范围内的基本公共服务均等化是我国财政体制改革的最高目标之一，也是我国财政转移支付制度完善的基本目标。根据分税制，我国人均财税收入的地区分布是极不均衡的。表3是我国部分省份人均财税收入的基本情况。从中可以看出，上海的人均一般预算收入是西藏的14.45倍，是湖南的11倍;人均税收收入的差异更大，上海是西藏的22.26倍，是湖南的15.45倍。因此，要实现全国范围内的基本公共服务均等化，我国中央政府还必须进一步集中财力，以加大对中西部地区的转移支付。

表3 我国人均财税收入的地区分布情况(以2008年为例)

资料来源:《中国统计年鉴》2009年

二、我国财政转移支付制度的具体内容及存在的主要问题

我国财政转移支付制度是在1994年分税制财政管理体制改革以来逐步建立起来的。其具体内容主要是三大块:一是一般性转移支付。是指中央政府对有财力缺口的地方政府(主要是中西部地区)按照规范的办法给予的补助，主要包括:均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等。二是专项转移支付。是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助，主要用于教育、社会保障、农业等方面。三是税收返还。是指1994年分税制改革、2002年所得税收入分享改革、2009年成品油税费改革后，对原属于地方政府的收入划分为中央收入的部分，给予地方政府的补偿，具体包括增值税、消费税返还、所得税基数返还以及成品油税费改革税收返还。

我国财政转移支付制度自建立时起就带有明显的过渡性，一些旧体制遗留问题以及在实施过程中出现的新问题逐渐显露出来，主要表现在以下几个方面:

一是结构不合理，比例不协调。一般性转移支付比重过低，专项转移支付比重过高。以2010年为例，中央对地方转移支付总额为32349.63亿元，其中一般性转移支付14624.84亿元，占全部转移支付的45.21%，专项转移支付12724.46亿元，占39.33%，税收返还5000.33亿元，占15.46%。

二是一般性转移支付的测算办法、计算依据不科学，均等化作用有限。我国目前对一般性转移支付金额的测算采用的是基数法，没有充分考虑地区间自然地理条件的差异、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP、人均可支配收入等基本情况，弱化了一般性转移支付的均等化功能，甚至导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。

三是专项转移支付缺乏规范性和透明度，效率低下。我国专项转移支付资金是采取立项、审批的模式在国家发改委和中央各部委之间协调，最后由财政部拨款。中央现在参与中央财政转移支付资金分配的部门多达几十个，往往是一项资金要经过多个部门甚至十几个部门的审批，审批成本和申请成本都过高，也容易造成转移支付的交叉重叠。再说每年几万个亿的资金在各级政府间转移既不安全，也不经济，更不效率。

四是税收返还制度保地方既得利益，扶强不扶弱。我国财政转移支付制度中的税收返还是在各次体制改革时，为了保证地方政府原有的既得利益所遗留下来的一个制度性问题。根据我国税收返还的计算方法，东部发达省份得到了中央财政大部分的税收返还，中西部欠发达省份获得的税收返还较少。从而造成地区间财力差异进一步扩大，转移支付的平衡功能被削弱，与基本公共服务均等化目标相悖。

五是法制化程度低。我国自1994年财政管理体制改革以来，就逐步建立了与分税制财政管理体制相匹配的财政转移支付制度。时至今天，已经是第十八个年头了，但我国在财政转移支付资金的分配、管理和使用等各个环节还没有一个明确的法律规范，却只有一个由财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》，缺乏科学确定转移支付的法律法规，致使我国财政转移支付的自由性和随意性都比较大。

三、国外转移支付制度及对我国的启示

由于财政转移支付并不是我国政府首创，它是与市场经济体制相适应的分级财政管理体制的一个重要组成部分，发达的市场经济国家已经有几十年、甚至近百年的做法，也积累了许多成功的经验。因此，对我国财政转移支付制度的完善，应首先借鉴国外的成功经验。

(一)日本的转移支付制度

日本是单一制国家，行政机构分为中央、都道府县和市町村三级。日本政府实行以中央税为主体的分税制财政管理体制，中央税在税收收入总额中居主导地位，而地方政府则承担着国家绝大部分具体管理事务，为此，中央政府必须对地方政府实施大规模的转移支付。其转移支付方式有三种:一是国家下拨税。它是日本政府实现财政均衡的主要方式，即把国税中的所得税、法人税和资源税的一定比例(32%)拨给地方政府的款项，既不指定用途，也不附加任何条件，纯粹是从保证地方政府的财力均衡出发，根据各地方政府财力的充裕程度来拨付的。二是国家让与税。是把作为国税征收的特定税种的收入按一定的客观标准转让给地方政府的一种款项。目前主要有五种，专门用于公路和航空交通。三是国库支出金。是根据一定目的和条件由国库拨付给地方政府的、用于特定项目的一种财政资金。主要是为了支持教育、社会福利、公共工程、交通、社区发展等项目。

(二)德国的转移支付制度

德国是联邦制国家，政府分为联邦、州和地方三级。从1949年起联邦德国就实行了以共享税为主体的分税制财政管理体制，其转移支付是采取纵向转移与横向转移相结合的混合型模式。具体分为三个层次:第一个层次:联邦政府对州政府的纵向转移支付，主要是通过共享税来完成的，具体包括个人所得税、公司所得税、工资税、资本盈利税和增值税等。第二个层次:州政府之间的横向转移支付。州际间的横向转移则是为了使那些人均税收收入达不到联邦平均水平的州获得一种补偿。具体做法是:每年年末由联邦政府和州政府的财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，某州的“居民平均税收额”如果超过“全国居民平均税收额”2%以上，就属于富裕州，如果不足95%，就属于贫困州。按规定，富裕州有义务向联邦政府上交一部分财政收入，贫困州有权取得来自富裕州的联邦拨款。第三个层次:联邦政府补充拨款(纵向转移)。联邦补充拨款也称联邦补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，只是对上述纵向转移和横向转移的补充。联邦补充拨款主要用于补贴财力贫乏州，以平衡其财力需求和其他特殊困难。

(三)几点启示

1.法制化水平高。无论是日本还是德国都十分注重有关财政体制法律体系的建设和完善，如德国就先后制定了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。

2.各级政府的事权、财权明确。各级政府职责与财权划分比较清楚，尤其是公共经济权责划分明确，有利于发挥各级政府的主动性和积极性，同时也减少了很多矛盾，避免相互扯皮现象。

3.转移支付方式规范、透明，计算方法科学简便。虽然各国转移支付金额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在实践中都遵循了一定的标准和程序。不仅补助实施过程实现了规范化，而且补助金额的确定也实现了公式化，避免了随意性和人为因素的干扰，公开性强、透明度高，有利于效率和公平的实现。

4.转移支付目标明确、体系完整。各国政府对财政转移支付的目标都做了明确的法律规定，比如德国政府就在其《基本法》中规定:“公民生存条件一致性”，为了实现这一目标，德国政府构建了一套完整的转移支付体系。德国以其较为规范的州际间横向转移支付制度而独具特色，不仅由联邦集中财力对州政府实行财政转移支付，富裕州也要按规范的办法对贫困州实施财政援助。这种横向转移支付与纵向转移支付相结合的模式，构成了德国式的完整的转移支付体系。

四、完善我国财政转移支付制度的具体对策

(一)简化、整合我国现行的转移支付体系

所谓简化，就是要将现在的三大块(一般性转移支付、专项转移支付、税收返还)简并为两大块(一般性转移支付、专项转移支付)。所谓整合，就是要取消税收返还制度，并将其并入一般性转移支付中，在转移支付总规模不减少的前提下，提高一般性转移支付所占的比重。如果一步到位取消税收返还阻力较大，将影响发达地区积极性，可考虑适当设定一个过渡期(3—5年)，其实，目前全国一年5000个亿的税收返还对发达省份的影响并不会太大，但取消的税收返还一定要并入一般性转移支付中，这样才能进一步扩大转移支付的均等化功能。

(二)完善一般性转移支付制度

首先，要提高一般性转移支付的规模和比重。在将逐步取消的税收返还并入一般性转移支付的同时，可考虑将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。其次，要改进一般性转移支付的测算办法，在结合各地自然地理环境、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等因素的同时，充分考虑地方政府的税收努力程度，促进地方政府提高收入质量，围绕主体功能区建设，通过明显提高转移支付的方式，增强生态保护区域政府公共服务的保证能力，以鼓励禁止开发和限制开发地区加强生态建设和环境保护。最后，要加大对贫困地区、少数民族地区和资源枯竭型城市的财政转移支付力度。

(三)规范专项转移支付

首先，要严格控制专项转移支付的规模。随着2008年经济危机后中央4万个亿资金投放的接近尾声，应严格控制新增专项转移支付项目，对现有的专项转移支付项目也要区分不同情况进行取消、压缩和整合。其次，要进一步规范专项转移支付资金的分配、监督、管理与绩效考评体系，积极运用因素法、公式法等方法科学合理、公平、公开地分配专项转移支付资金，并加强使用监管和绩效评价。再次，要规范专项转移支付的配套办法，充分考虑地方政府的承受能力，属于中央的事权，不要再要求地方政府配套了，对那些共同事务，需要地方政府配套的，也应逐步实行按项目配套或按类别配套等办法。最后，要进一步提高专项转移支付的规范性和透明度。2011年5月4日，国务院召开常务会议，明确规定要公开中央对地方转移支付资金管理办法，为进一步提高我国财政转移支付制度的透明度指明了方向。在具体操作上，要在保持一般性转移支付等办法公开的同时，进一步将专项转移支付资金的管理办法向社会公开，以提高整个转移支付制度的透明度，强化社会监督。要对每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配都要有合理的分配依据、明确的操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。

(四)加快转移支付制度的法制建设

用法律形式把转移支付制度的目标、原则、内容、形式、标准、监督等确定下来，是各主要市场经济国家的共同做法，有利于减少人为因素的干扰和影响。我国近期可研究制定《政府间财政关系法》、《财政转移支付法》等。

(五)完善我国财政转移支付模式

我国现行单一的纵向转移模式的均等化功能有限，可试行纵向转移与横向转移相结合的模式。欠发达地区仅靠本地财力和中央政府的纵向转移支付，很难实现基本公共服务均等化的目标，再说在我国这样一个中央集权型的国家，要真正推行省际间的横向转移支付也不是一件难事，无论是政治上还是经济上都有一定的基础。通过以纵向转移为主、横向转移为补充的模式，来实现地区间的相互支持，协调发展，共同富裕，从而在全国范围内盘活财政均衡机制，最终实现全国范围内的基本公共服务均等化的战略目标。

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F8

A

1004－3160(2011)04－0102－04

2011－05－21

谢芬芳，女，湖南衡阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授，主要研究方向:财税理论与财税政策。

责任编辑:叶民英