对近20年国家出台学校体育法规政策的梳理与思考

李洪川，许晓明，张雪霞，古维秋，许 良

(1.重庆师范大学体育学院，重庆 400047;2.陕西教育学院体育教学研究部，陕西 西安 710061)

对近20年国家出台学校体育法规政策的梳理与思考

李洪川1，许晓明2，张雪霞1，古维秋1，许 良1

(1.重庆师范大学体育学院，重庆 400047;2.陕西教育学院体育教学研究部，陕西 西安 710061)

对近20年涉及学校体育的主要法规、政策文件，按学生体质、体育课、课外体育活动、体育安全、运动训练、体育比赛、体育教师、体育设施等8个方面进行收集和梳理。认为:第一，我国学校体育法规、政策出台是应各时期学校体育发展的需要;第二，我国学校体育法规、政策的指导性强，对化解学校体育发展中的矛盾与问题发挥了重要的导向作用;第三，我国学校体育法规政策在指导学校体育工作中尚有局限性，各级学校在执行中的随意性较大。解决方案为:第一，通过提高法规政策的预警能力和可操作性，进一步完善我国学校体育法规、政策体系;第二，通过推行法规、政策落实“问责制”与强化执行监督机制，提升执行力。

学校体育;法规政策;梳理;解读;思考

我国学校体育的发展迈出的每一步都与国家各个时期出台的学校体育法规政策的引导不无关系。学校体育政策是研究学校体育改革与发展的一个重要方面，是国家实现学校体育发展目标的重要干预手段，它本身承载了非常明确的学校体育特定时期的发展取向，因而具有十分重要的引导功能。学校体育同学生体质健康发展的关系十分密切，也是促进学生体质健康良好发展的重要手段。因此，本文基于我国学生体质持续下降的视野下，对近20年来中共中央国务院、教育部等部门下发文件中有关学校体育工作的主要条文进行收集和梳理，旨在从学校体育政策层面寻求遏制学生体质下降的对策，同时也为制定和完善学校体育法规政策提供理论支持和实践指导，从而对增强学生的体质起到更好的引导作用。

1 近20年我国学校体育法规政策的梳理和解读

本文着重对1990年－2010年主要法规政策涉及到学校体育层面文件进行收集和梳理。这些法规政策主要涉及到学生体质、体育课、课外体育活动、体育安全、运动训练和比赛、体育教师、体育设施、体育中考8个学校体育工作层面(见表1)［1］。

1.1 学生体质方面

从《学校体育工作条例》明确提出的国家体育锻炼标准［2］，到2002年试行的《学生体质健康标准》［3］，再到全国各级各类学校全面实施的《国家学生体质健康标准》［4］，直至2007年的《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》的颁布［5］，这些法规政策的颁布既体现了不同时期社会、经济发展对我国学生体质健康的作用和影响，更是体现了不同时期国家对学生体质要求的变化。对学生体质明确提出具体的规定和要求的法规政策有10件。这些文件出台的背景基本都是基于我国各时期学生体质检测结果显示学生体质持续下降的问题，为加强青少年体育、增强青少年体质而制定的。2007年，中央7号文件的颁布是有史以来我国学校体育规格最高的文件［5］，充分说明党和国家对青少年学生体质健康的高度关注，表明了党和国家在遏制学生体质下滑问题上的决心和高度责任感。

1.2 体育课方面

体育课是学校体育的主阵地。涉及体育课的文件有17件之多，1990年初，国家颁布《学校体育工作条例》提出各级各类学校必须开设体育课，但对体育课时量没有提出具体的规定和要求。2001年《义务课程设置实验方案》首次对中小学体育课时量提出了具体要求，明确规定了1－2年级4课时/周，3－9年级3课时/周［6］。在此后出台的相关文件都以此为据。为保证体育课时落到实处，2004年，教育部还专门下发了关于保证中小学体育课课时的通知［7］。中央7号文件提出“要保质保量上好体育课”，对中小学体育课在质和量上都提出了要求。可见，保证中小学体育课时、提高体育课教学质量，是各个时期国家出台相关法规政策的精髓所在。落实国家所规定的体育课时是保证体育教学质量的前提，体育课课时和体育教学质量共同构成了体育课的完整部分。同时，只有体育课时量上的积累和体育教学质量的保证，才能有效地增强学生体质，促进学生健康成长。

1.3 课外体育活动

纵观国家近20年出台的15件涉及课外体育活动的法规政策文件，可以发现出台政策内容越来越全面、详尽和具体。首先是课外活动时间的延长，从1990年的《学校体育工作条例》中提出的“中小学生每周3次以上的课外体育活动”到《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发［2001］21号)中明确提出每天1小时以上的课外体育活动［2，8］，使课外体育活动的规定时间明显延长。其次是课外活动的内容与形式越来越丰富和多样性。再次在管理层面，从加强课间操的规范管理，实行大课间体育活动制度，直到要把课外体育活动排进课表，纳入中小学的课程计划，以及校长是保证学生每天1小时体育活动的第一责任人，不难看出国家相继出台的政策条文对课外活动的管理要求越来越严格且责任到校长，增强了政策的执行力，确保课外活动落到实处。

1.4 体育教师

涉及到体育教师的政策条文中有“变”与“不变”之分。条文中的变化部分，主要针对体育教师数量与质量的要求不断地提高。另外，2006年教育部、国家体育总局《关于进一步加强学校体育工作切实提高学生健康素质的意见》中指出“各地要通过3年的时间，对现有体育教师进行一次轮训，兼职教师实行岗前培训，持证上岗制度”［9］。可见，为了适应教育发展的需要，国家在不同时期对中小学体育教师配备数量和质量提出了不同的要求，我国中小学体育教师队伍正在向“保证体育教师数量，提高体育教师质量”的方向迈进。但是对提高体育教师待遇的要求和缺乏具体执行的标准没变，这无疑在一定程度上削弱了体育教师的工作地位，不利于调动体育教师工作积极性，增强广大体育教师主人翁精神。

1.5 体育设施

关于学校体育器材设施的专门性文件有2部，一部是2002年教育部颁布的两项《中学体育器材设施配备目录》、《小学体育器材设施配备目录》)［10］;另一部是2004年教育部颁布的《普通高等学校体育场馆设施、器材配备目录》［11］。新颁布的两项《目录》将中小学器材设施分为必配类和选配类，改变了过去《体育器材配备目录》统得太死，各地执行《目录》的难易程度不一等问题。另外，新《目录》还对传统的以竞技体育器材配备标准进行了改革，为各级学校体育器材设施配备有章可循、有规可依，极大地促进了全国各地学校体育器材设施的配备工作，使大、中、小学校体育设施、场地器材得到了根本性的改善。

1.6 体育安全

学校体育比其他任何学科发生意外伤害事故的可能性都高，体育安全一直困扰着学校体育的开展。因此，建立和完善学生意外伤害保险制度是体育安全法规政策的重中之重。在5个相关的体育安全政策文件中有3个文件都提倡学生自愿购买意外伤害保险［12］，但在实际执行过程中很少有学生自愿购买意外伤害保险。中共中央、国务院《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》提出“推行由政府购买意外伤害校方责任险的办法”［5］，为学校提供了运动安全中的校方责任保障。国家推行由政府为学生买保险的举措，无疑给学校和家长吃了“定心丸”，有了保险，学生参加体育活动就有了保障，教师和学校没有了后顾之忧，学校体育活动方可得到正常开展。

1.7 运动训练和比赛

涉及体育训练和比赛的政策文件共有9件。其中，各级各类学校每学年至少举办一次全校性的运动会是这些文件的核心内容。同时，为了解决传统校运会纯竞技比赛而导致学生参赛面窄和参赛率低的问题，2005年，教育部体育卫生与艺术教育司颁布了《关于在全国中小学生课外文体活动工程示范区研制开发集体竞赛项目的通知》［13］。《通知》要求在学校运动会中设立群众性和民族传统体育项目以及集体竞赛项目。实践证明，中小学校运会竞赛项目的多样性与集体化，改变了传统校运会只有少数体育尖子生参加，大多数学生旁观的现象。而针对体育训练出台的政策条文大都倾向于高校。2005年，教育部、国家体育总局专门下发了《关于进一步加强普通高等学校高水平运动队建设的意见》文件，该文件对高校建设高水平运动的条件进行了界定，并对招生高水平运动员的政策要求以及高水平运动员的训练、比赛、文化课学习都提出了建设性的意见［14］。实践证明，高校办高水平运动队是我国学校体育发展的大趋势，对促进学生全面而有个性地发展，为高校选拔人才提供多元评价信息等方面发挥了重要作用。

1.8 体育中考

1997年，国家教委关于印发《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》的通知下达［15］，拉开了在全国逐步实施体育中考的序幕。《通知》强调“全面组织实施初中毕业升学体育考试，并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量。”《通知》还对体育中考的实施对象、考试办法、考试项目、评分标准等做了具体的规定和要求，是当前全国各地实施体育中考的纲领性文件。将体育纳入中考，逐步加大体育分值，这无疑对改革当前应试教育具有积极地导向作用，对于抑制当前学生体质下滑起到了不可替代的作用。

表1 1990年－2010年国家出台的学校体育法规政策主要条文及要点汇总

2 加强和完善我国学校体育法规政策的几点思考

2.1 进一步完善学校体育法规政策体系

(1)增强法规政策的可操作性。国家先后颁布出台了77部涉及学校体育领域的法规政策文件，主要针对不同时期我国学校体育发展中存在的问题与发展需要，国家从宏观上提出了我国学校体育的发展方向，制定了各个时期我国学校体育发展的重点与策略。如: 1997年11月6日国家教委颁布《初中毕业生升学体育考试工作实施方案的通知》的文件，［15］对全国中考体育的考试方法、测试项目、占中考总分分值以及组织管理工作等，提出了统一的要求与规定。实践证明，教育部颁布的［1997］18号文件是一部实践操作性极强的文件，对于规范全国各地中考加试体育考试工作，起到了重要的引导作用。相比之下，在国家出台的一些法规政策条款中属于“强调性”、“笼统性”、“宣言性”的条文尚比较多，且许多条文多为原则性的规范，程序性、操作性的规范较少，因而缺乏实践操作性，也在一定程度上增加了法规政策执行落实的难度。如:在国家先后颁布的学校体育法规政策中曾多次提到“科学核定体育教师工作量，落实体育教师室外工作的劳保待遇”，但出台的政策对体育教师工作量的具体认定办法以及体育教师劳保待遇的标准，文件中都未给出明确的指导性实施办法和指导性执行标准。由于缺乏国家指导性文件的支持，少数学校在核定体育教师工作量、落实体育教师劳保待遇的随意性较大，出现了体育教师同工不同酬和体育教师的劳保待遇较低甚至无法落实等现象和问题。这问题尚需要在今后出台的学校体育法规政策中不断地完善。

(2)提高法规政策的预判力。考量近20年国家相关政府部门出台的有关学校体育法规政策的背景，这些法规政策的制定主要是围绕各个时期学校体育工作中出现的问题，如此以来，常常是法规政策跟着现实走，出现什么问题就制定什么法规政策，使得学校体育法规政策在很大程度上滞后于学校体育的实践［16］。如:2002年9月1日，教育部颁布《学生伤害事故处理办法》［12］，是在全国各地屡屡出现学生运动伤害事件，而学校在处理学生出现的运动伤害事件中缺乏相应的法规依据，学校怕学生出事惹麻烦，许多学校在不能绝对保证学生安全的情况下不敢组织课外活动，个别学校甚至连课间操也不敢组织，对学生运动伤害事故的担心已经严重影响了学校体育活动的正常开展的背景下出台的。不可否认，这些法规政策，对于化解不同时期我国学校体育发展中的矛盾与问题，发挥了重要的政策导向作用，但还缺乏预判能力和预警能力，因此提高政策的预判力也是各级政府努力的方向。

2.2 提升学校体育法规政策的执行力

(1)强化法规政策的执行监督机制。此次收集的77部文件中，涉及学校体育工作领域出台文件频数较高的依次为体育课(16部)、体育设施(14部)、课外体育活动(13部)和学生体质(10部)。也就是说，近20年来国家针对学校体育各项工作反复出台了许多法规政策文件，从这一现象说明国家出台的法规政策没有得到有效的执行，政策措施没有落到实处。如:教育部、国家体育总局、共青团联合下发的《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》的文件，少数学校为了应付上级主管部门的检查，大张旗鼓的搞“阳光体育”的启动仪式，嗣后学校又恢复了往日的宁静，在课间、课外活动时间能从教室走向操场参加体育活动的学生仍寥寥无几。可见，严肃的政策规划与疲软的监督落实［17］，是当前我国学校体育法规政策运行中存在的突出问题。因此，进一步完善学校体育法规政策执行和落实过程中的监督机制，增强对政策执行环节的有力监督，才能保证各项法规政策落到实处，收到实效。

(2)推行法规政策落实“问责制”。政策执行力是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程。问责制是一种责任追究制度。有权必有责，对因不作为、乱作为或不当作为而造成的不良后果，应追究其责任［18］。学校体育法规政策的执行两大主体是校长和行政部门负责人。首先是对校长的责任追究和问责。校长是一所学校落实贯彻国家政策的组织者和领导者，校长对政策的理解力、接受力以及所处的态度等都将直接决定者政策的执行力。因此，一所学校体育工作开展的好与差，校长的作用和影响力是至关重要的。开展学校体育工作，落实国家的方针政策，都需要赢得校长的重视和支持。同时，也应对不执行国家法规政策、不履行责任的校长，通过设置责任追究和问责等手段予以鞭策，其目的是提高校长落实政策的执行能力。其次是对行政部门负责人的责任追究和问责。当前，在地方政府、教育及体育或者卫生行政部门，尚未形成内部监督和责任追究的机制。由于缺乏责任追究和严格的问责制度，学校体育法规政策的落实就缺乏严格监督，学校在落实各项政策的过程中会大打折扣，影响了政策的实施效果。因此，推进学校体育工作，最重要的是要建立行政责任追究和校长问责的机制。只有在工作程序和运行机制上完备，方可使政策更加具有权威性和可操作性，才能有效地提高政策的执行力。

3 结语

近20年来国家出台的学校体育法规政策，在学校体育发展历程中发挥着重要的引导作用，指引着学校体育向法制化、规范化、制度化的方向发展，取得的成果是有目共睹的。同时，当前中小学场地器材短缺、体育课时不足、学生每天1小时课外体育活动时间无法保证和落实、体育教师同工不同酬等问题仍然十分的突出。这些问题反映出当前国家制定的学校体育法规政策在指导学校体育工作中的局限性，同时也折射出各级政府、各类学校在落实执行国家法规政策上的随意性。因此，进一步完善我国学校体育法规政策体系，提升学校体育政策的执行力，采取有效手段坚持把学校体育各项法规政策落到实处、收到实效，从而达到增强学生体质，增进学生健康的目的。这是需要各级政府、各类学校坚持不懈的努力而共同实现的目标。

［1］教育部体育卫生与艺术教育司.学校体育工作重要法规文件选编［M］.北京:人民教育出版社，2008，4:2－45.

［2］国家教委.《学校体育工作条例》［S］.中华人民共和国国家教育委员会令第8号，1990－03－12.

［3］教育部、国家体育总局.学生体质健康标准(试行方案)［S］.教体艺［2002］12号，2002－07－04.

［4］教育部、国家体育总局.关于实施《国家学生体质健康标准》的通知［S］.教体艺［2007］8号，2007－04－04.

［5］中共中央、国务院.《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》［S］.中发［2007］7号，2007－05－07.

［6］教育部.关于印发《义务教育课程设置试验方案》的通知［S］.基教［2001］28号，2001－11－19.

［7］教育部.关于保证中小学体育课课时的通知［S］.教体厅［2004］10号，2004－11－08.

［8］国务院.关于基础教育改革与发展的决定［S］.国发［2001］21号，2001－05－29.

［9］教育部、国家体育总局.关于进一步加强学校体育工作切实提高学生健康素质的意见［S］.教体艺［2006］5号，2006－12－20.

［10］教育部.关于印发《中学体育器材设施配备目录》、《小学体育器材设施配备目录》的通知［S］.教体艺［2002］11号，2002－07－22.

［11］教育部办公厅.关于印发《普通高等学校体育场馆设施、器材配备目录》的通知［S］.教体艺厅［2004］6号，2004－09－30.

［12］教育部.学生伤害事故处理办法［S］.中华人民共和国教育部令第12号，2002－09－01.

［13］教育部体育卫生与艺术教育司.关于在全国中小学生课外文体活动工程示范区研制开发集体竞赛项目的通知.［S］.教体艺厅［2005］23号，2005－03－23.

［14］教育部、国家体育总局.关于进一步加强普通高等学校高水平运动队建设的意见［S］.教体艺［2005］3号，2005－04－18.

［15］国家教委.初中毕业生升学体育考试工作实施方案的通知［S］.教基［1997］18号，1997－11－06.

［16］丁笑炯.民办教育立法管窥［J］.职教论坛，2000(6):24－26.

［17］陈静，周峰.论我国行政问责制的问题与完善［J］.福州党校学报，2007(2):22－25.

［18］申喜连.论公共政策的执行力:问题与对策［J］.中国行政管理，2009(11):42－44.

Reflections of China＇s School Sports Law and Policies in the Recent 20 Years

LI Hong－chuan et al
(Chongqing Normal University，Chongqing China 400047)

The paper collects and teases China＇s sports laws and regulations in the recent 20 years from the 8 aspects of the students＇constitution，physical education class，extracurricular sports activities，sports safety，sports training，sports competition，sports teachers and sports facilities，believing that:1.China＇s school sports regulations and policies are made to meet the needs of school sports development in different periods of time;2.China＇s school sports laws and policies play an important guiding role in dissolving the contradictions and problems in school sports development;3.There are limitations in China＇s school sports policies and regulations in guiding school sports work and there are arbitrary implementations at all levels of schools.The solutions are as follows:1.we should further perfect the system of school sports laws and policies by improving their warning ability and practicability;2.we should improve the execution of the laws and polocies by carrying out the accountability system and strengthening the supervision mechanism of the implementation of the regulations and policies.

school sports，policies and regulations，tease，understanding，reflection

G812.0 Document code:A Article ID:1001－9154(2011)09－0001－05

G812.0

A

1001－9154(2011)09－0001－05

国家社科基金项目资助(09BTY027)。

李洪川(1969－)，女，硕士，副教授，研究方向:学校体育与运动训练。

2011－08－07