对中国共产党创新执政方式的思考

　　［摘要］新中国建立60多年来，中国共产党在不同的历史时期实行了不同类型的执政方式，分别是国民经济恢复时期的“党政相对分开”型执政方式 、计划经济时期的“政党直接指挥”型执政方式、文革时期的“政党完全取代”型执政方式以及改革开放以后的“依法治国”型执政方式及“三大执政”。通过对中国共产党执政方式衍变历程的分析研究，在“三大执政”的基础上进行创新，提出科学执政、民主执政、依法执政、和谐执政、亲民执政、廉洁执政。
　　［关键词］中国共产党 ；执政方式；创新
　　［中图分类号］Ｄ２５１［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０2 — ０００9 — ０３
　　
　　在现代民主政治社会中，执政党对国家和社会的领导，必须通过执政方式来实现。所谓执政方式，就是指执政党通过掌握、运用和控制国家政权实现执政目标的体制、机制、途径和方法的总称，〔1〕(p144)是执政党的领导能力和执政水平的直接体现。
　　中国共产党是一个拥有90年建党史、60多年执政史、7800多万党员的大党，是建设中国特色社会主义事业的领导核心，是全心全意为人民服务并在中国长期执政的执政党。六十多年来，党对执政方式进行了漫长而艰辛的探索。
　　
　　一、党执政方式的衍变历程
　　
　　中国共产党执政方式的历史衍变过程曲折而复杂，其发展史体现了马克思主义与时俱进的理论品格，体现了我们党敢于开拓、善于创新的实践勇气。本文以历史事件发生的时间为脉络，把党的执政历史划分为四个阶段，相应地，将党的执政方式归纳为五大类型。
　　（一）艰难探索：“党政相对分开”型执政方式
　　1949年10月1日，中华人民共和国的成立，开辟了中国历史发展的新纪元，是具有划时代意义的伟大事件。新中国的诞生，标志着中国从此走上了一条独立、民主、统一的道路，标志着中国共产党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党转变为一个掌握全国政权而为人民服务的执政党。中国共产党执政地位的确立为党创新执政方式提供了基本的历史前提。
　　建国之初，中国共产党建立了以马克思主义的政党观及苏联的经验为主要根据的执政体制，即共产党领导的多党合作政治协商制度。1950年4月，周恩来在《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》中指出，党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻，党不能直接向群众发命令，一切号令应该经政权机构发出。1951年9月23日，董必武在华北第一次县长会议上更明确地说：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西。”〔２〕((p308)从建国到1952年底，党的意志都由政府的行为转变成人民群众的实际行动，全国重大决策都由党提出，经过和各民主党派协商达成一致意见后，通过政府机关实施执行。总之，在当时党实行的执政方式体现了党管大政方针、行政首长发号施令的党政关系，是一种“党政相对分开”型的执政方式。
　　1949年11月，中共中央作出了在中央人民政府机关中建立党委和党组的决定，规定中共在当时是最高国家权力机关的中央人民政府委员会以及人民政协全国委员会中担任负责工作的党员，由中共中央政治局直接领导。这就导致了国家权力相对集中于党中央，形成了由中共党组织直接指挥国家权力机构的领导体制，为以后的计划经济体制和“大跃进”埋下了伏笔。
　　（二）曲折发展：“政党直接指挥”型执政方式
　　马克思主义经典作家指出，经济上高度集中政治上高度集权的管理体制是社会主义国家的主要特征，计划经济体制的建立反映到政治上层建筑，必然要求确立与之相适应的政治集权体制。从1953年开始，随着计划经济体制的建立，党逐渐强调加强对政府工作的直接领导，逐渐形成了“政党直接指挥”型执政方式。其主要特点是：形成了由党直接指挥国家权力机关的领导体制；建立起以委任制为基础的，决定选举程序和候选人的干部选拔任用制度；实行党管决策，“分口领导”，重政策、轻法律的权力运作方式等等。
　　1953年，随着“一五计划”的全面实施，党在实际工作中实行“一元化”领导。党在加强对经济建设领导的同时，开始直接干预管理本应由政府机关管理的国家行政事务。同年，党在全国范围内开展的反分散主义和地方主义的斗争中，提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则。为了更好地贯彻落实这一原则，党中央在1953年3月10日发布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》(草案)指出：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准以后，始得执行。”〔３〕(p67) 1957年7月，中央明文规定地方司法机关向地方党委负责，这实际上是取消了国家司法的独立性，进而导致了法律虚无主义和法制无用论盛行起来。
　　1958年，由于各种历史原因“大跃进”运动肆无忌惮地发动起来。1959年，毛泽东在为八届七中全会而准备的讲话提纲中这样写道：一是“权力集中常委和书记处，我为正帅，邓为副帅”；二是“一朝权在手，就把令来行。”〔４〕(p196)1960年9月，重设党的6个中央局，统一领导地方党政军权。此后，党政不分、以党代政、高度集权的“一元化”领导体制不断得到强化，党委直接包办、代行国家权力机关职能的情况日益严重，最终导致“文化大革命”的爆发。
　　需要说明的是，从1953年到1966年期间，党和国家领导人对党的执政方式进行过许多有益的探索和思考。新中国成立后，党领导人民相继制定了《土地改革法》、《惩治反革命条例》等一系列法律法规，为党执政方式的转变提供了法律基础。1956年，中共八大曾为改变“政党直接指挥”型的执政方式作了一次新的尝试。刘少奇在八大政治报告中明确指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”〔５〕(p264)邓小平在八大《关于修改党章的报告》中就论述过党政之间的正确关系，他认为“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”〔６〕(p236)但是，随着1957年4月反右斗争扩大化，八大提出的种种美好的构想未能实现，更谈不上在实践中坚持下来。
　　（三）畸形蜕变：“政党完全取代”型执政方式
　　1966年“五一六”通知和“十六条”的出台，标志着“文化大革命”的全面发动。1967年“一月革命”风暴后，政府各部门、各地方纷纷建立起实行一元化领导的“革命委员会”。同年2月，为了体现“一元化”领导，党中央文革小组在发出的《关于整顿、恢复、重建党的组织的意见和问题》的文件中提出在革命委员会中建立党的核心小组。1969年党的九大后，党的领导原则被强调为对一切经济、政治和文化组织的所谓“绝对领导”。1973年，党的十大通过的党章肯定了这种党政不分、党政合一的 “一元化”领导体制。1975年国家宪法规定：地方各级革命委员会，是各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。
　　
　　在文革的十年里，党的执政方式发生了畸形蜕变，党实行的是一种“政党完全取代”型执政方式。其主要特点是：形成了由党组织与政权机关合二为一的领导体制；建立起党组织直接任命干部的用人制度；实行个人专权和群众运动相结合的权力运作方式等等。这种执政方式严重破坏了国家法律制度，严重损害了执政党的合法性，严重扭曲了社会正常的利益表达机制，严重扰乱了社会政治生活的正常秩序，给国家和社会带来了巨大危害。
　　（四）改革创新：“依法治国”型执政方式及“三大执政”
　　十一届三中全会的召开，标志着我国进入崭新的历史时期。以邓小平为核心的党的第二代领导集体在执政过程中，从当今时代特点和基本国情出发，深刻地总结了社会主义国家的历史经验教训，对改革和创新党的执政方式进行了不懈探索。
　　1980年，在《党和国家领导制度的改革》的讲话中邓小平强调，要解决出现的党政不分、以党代政的问题。根据邓小平的这一思想，十二大更明确提出党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，不应当等同政府和企业的行政工作和生产指挥，党不应当包办和代替它们的工作。党的十三大继续贯彻邓小平的思想，在报告中指出，党的领导是政治领导，重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与其他组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。逐步确立了“党政分开”的改革方向，标志着我党在执政方式方面实现了一次创新。
　　随着世情、国情和党情的巨大变化，在新的历史条件下，以江泽民为核心的党的第三代领导集体在继承邓小平理论的思想成果的同时，又根据时代变化的新特点对执政方式进行了不懈探索和创新。
　　1991年3月，全国人大提出要坚持依法办事，促进依法治国和依法管理各项事业。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，为了与经济体制改革的目标相适应，必须按照民主化和法制化紧密相结合的要求，积极推进执政方式的改革和创新。1994年，在党的十四届三中全会上江泽民提出，要在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。党的十五大报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国目标。这就提出了执政党必须走民主执政和依法治国、依法执政的新路子，标志着我党在执政方式方面实现了又一次创新。
　　随着社会主义市场经济的发展，以胡锦涛为总书记的新一届党中央，站在历史和时代发展的高度，总结国内外的发展经验，在党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，为进一步推进党的执政方式的改革和创新指明了方向。2006年6月29日，胡锦涛在中共中央政治局第三十二次集体学习时的讲话，首次对“三大执政”作了理论阐述。胡锦涛指出，“科学执政、民主执政、依法执政，核心是要为人民执好政、掌好权，坚持科学执政、民主执政、依法执政，是新的历史条件下加强党的执政能力建设和先进性建设的重要内容。”2007年胡锦涛在十七大报告中提出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”〔７〕随后，胡锦涛对“三大执政”作了具体论述，三大执政之间相互联系相互制约，科学执政是马克思主义政党执政成功的前提条件，民主执政是马克思主义政党执政的本质要求，依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。
　　经过90年建党60多年执政的实践探索，党在新世纪确立了“三大执政”的基本方式，实现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这是建党建国以来党对执政方式探索的经验总结和理论创新，标志着有中国特色的党的执政方式的基本形成。
　　
　　二、不断创新，切实改进党的执政方式
　　
　　自《共产党宣言》发表一百六十多年来，世界经济、政治、文化、科技等社会各方面发生了重大变化，经济全球化、政治多极化、文化多样化、信息网络化逐渐成为当今时代的主要特征。在这样的大背景下，我党改革和完善党的执政方式势在必行。
　　新世纪和新阶段、新形势和新环境、新任务和新考验、新机遇和新挑战，强烈呼唤着党的执政方式的改进、创新和发展。我们要在马克思主义科学理论的指导下，坚持解放思想，坚持与时俱进，深入贯彻落实科学发展观，以全心全意为人民服务为价值目标，以合规律、顺民意、得民心为工作标准，准确把握当代中国社会前进的时代脉搏，按照“总揽全局、协调各方”的领导原则，在毫不动摇党的领导地位的同时，进一步改革和完善党的执政方式，不断提高党的领导水平和执政能力。不断改进党的执政方式，是党永葆先进性的永恒课题，是顺应历史发展潮流的必然要求，是党正确应对严峻挑战、顺利完成历史任务的现实需要，是大党老党丧失政权的惨痛教训的历史昭示。这关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败，关系中华民族的前途命运，关系党的生死存亡和国家长治久安。
　　实现党的执政方式的创新和发展是一个永无止境的历史过程。改革开放30多年来，经过不懈的探索和努力，党的执政方式发生了历史性的深刻变化，取得了大量科学认识和实践成果。种种认识和成果的创新，归纳为党的执政方式在“三大执政”的基础上发展成为“六大执政”，即科学执政、民主执政、依法执政、和谐执政、亲民执政、廉洁执政。所谓科学执政，就是要遵循共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，按照科学的思想、理论、制度和方法来执政。所谓民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，坚持和完善人民民主专政，支持和保证人民当家作主，以党内民主带动人民民主，建设社会主义政治文明。所谓依法执政，就是要崇尚宪政，遵照“十六字方针”坚持依法治国基本方略，完善党的领导体制和权力监督机制，不断推进党和国家工作的制度化、规范化、法治化。所谓和谐执政，就是要按照和谐执政的理念，正确处理人民内部矛盾，正确处理国家与社会的关系，坚持以经济建设为中心，促进经济社会协调发展，努力构建和谐社会。所谓亲民执政，就是要以着力改善民生为重点，大力发展民生事业，坚持从群众中来、到群众中去，密切联系群众，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。所谓廉洁执政，就是要坚持艰苦奋斗的优良作风，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，以清正廉洁的方式来执政。在党的六大执政中，科学执政、民主执政、依法执政、和谐执政、亲民执政、廉洁执政相辅相成、相互促进。科学执政是基础，民主执政是本质，依法执政是保证，和谐执政是条件，亲民执政是核心，廉洁执政是关键。
　　坚持和完善党的“六大执政”，不断提高党的执政能力和领导水平，永远保持党同人民群众的血肉联系，进一步把党建设成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义政党，为全面开创中国特色社会主义事业新局面，夺取全面建设小康社会新胜利，顺利完成三大历史任务，实现中华民族伟大复兴提供坚强的有力保证。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕王金池，张连月，谷志远.党的执政理论科学体系研究〔Ｍ〕.石家庄：河北人民