《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》解读

邬燕云

为了正确适用安全生产法律、行政法规和部门规章，规范安全生产监督管理部门或其委托实施行政处罚的组织或者机构合法、适当地行使行政处罚自由裁量权，国家安全监管总局于2010年7月15日颁布了《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》(国家安监总局第31号令，以下简称《规则》)，同时配套制定了《安全生产行政处罚自由裁量标准》(以下简称《标准》)，自2010年10月1日起施行。出台《规则》和《标准》的背景

经过多年的工作，各地安全生产监管队伍逐步健全，安全生产行政执法工作日益加强。但是，目前在行政处罚自由裁量权的行使上仍存在一些突出问题。一是现行法律、行政法规规定的行政处罚权很大、很多，自由裁量的范围、幅度很大，全国安全生产监管系统缺少一部自由裁量的基本规则和具体标准，难以把握处罚幅度。二是实施行政处罚自由裁量时，有的地方存在任意裁量，或者突破法律规定幅度的现象。三是不按程序裁量处罚。四是裁量幅度过高过低，缺乏基本标准。这些问题不解决，必将影响公正、公平执法，降低行政执法效能和权威性。因此，根据国办发(2004)24号国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求和安全生产监管执法的需要，国家安监总局制定颁布了《规则》和《标准》。

《规则》和《标准》的适用范围

《规则》是安全监管执法机关及行政执法人员正确行使行政处罚自由裁量权的依据，也是用好《标准》的前提和保障。《规则》主要适用于县级以上安全生产监督管理部门或其委托实施行政处罚的组织或者机构(以下统称“安全监管执法机关”)，依照安全生产法律、行政法规和部门规章作出行政处罚行使自由裁量权。《规则》仅是规定了安全监管执法机关实施行政处罚时，需要行使行政处罚自由裁量权的适用原则，包括如何选择法律、行政法规和部门规章，何种情形不予处罚，何种情形减轻处罚，何种情形加重处罚等。安全监管执法机关及其行政执法人员具体实施行政处罚自由裁量时，应当根据《规则》的要求，参照《标准》进行处罚。

考虑到原国家安全监管局、国家安全监管总局已公布的部门规章中也规定了有关行政处罚自由裁量的要求，如《安全生产违法行为行政处罚办法》(国家安监总局第15号令)。为便于部门规章之间的衔接，《规则》规定：“原国家安全监管局、国家安全监管总局公布的部门规章与本规则不一致的，适用本规则。”另外，对于法律、行政法规和地方性法规对行政处罚自由裁量另有规定的，适用其规定，不适用《规则》要求。

煤矿安全监察机构实行垂直的管理体制，不同于安全监管执法机关，其实施行政处罚主要依据法律、行政法规和部门规章，实施行政处罚遵循《安全生产违法行为行政处罚办法》(国家安监总局第15号令)的规定。因此，煤矿安全监察机构对煤矿安全生产违法行为具体实施行政处罚自由裁量时，应当遵循《规则》的有关自由裁量适用规定，依照《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准(试行)》进行处罚。

行政处罚的难点和重点

正确、合理地适用相关法律规定，是安全监管执法机关和行政执法人员实施行政处罚的难点和重点。《规则》对行政处罚中有关法律规定的适用从5个方面作出了明确规定。

对于同一个违法行为违反不同法律、行政法规或者部门规章规定的，在适用具体法律条文时遵循：一是优先适用法律效力高的规定的原则。例如，对于非煤矿山建设工程安全设施设计未经审查的安全生产违法行为，《安全生产法》有相关规定，非煤矿山建设工程安全设施设计审查和竣工验收办法也有相关规定，则适用具体法律条文要选择《安全生产法》的规定。二是法律效力相同，属于特别规定的优先适用的原则。

同一法律规定实施某个违法行为应当(可以)处以罚款的行政处罚确定的，按照《标准》对其罚款幅度予以细化。

同一法律规定实施某个违法行为应当(可以)处以不同种类(包括警告、没收违法所得、暂扣或者吊销许可证等)的行政处罚的，按照《标准》给予相应种类的行政处罚。

同一法律规定实施某个违法行为根据情节轻重不同处以不同行政处罚的，按照《标准》确定的情节给予相应种类的行政处罚。

生产经营单位及其有关人员违反不同的法律规定，或者违反同一条款的不同违法情形，有2个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。

正确合理计算违法所得

如何界定安全生产违法行为中的违法所得，是安全监管执法机关和行政执法人员正确实施行政处罚的基础。这里要注意行政执法中的违法所得与司法实践中的违法所得的区别。行政执法中的违法所得，通常是指实施违法行为所取得的总收入，包括钱币、财物等，不扣除成本。司法实践中的违法所得，通常是指实施违法行为扣除合理成本后的总收入，包括钱币、财物等。安全生产违法所得按照下列规定计算：

1生产、加工产品的，以生产、加工的产品及其销售收入作为违法所得；

2销售商品的，以销售收入作为违法所得；

3提供安全生产中介、租赁等服务的，以服务收入或者报酬作为违法所得；

5销售收入无法计算的，按照当地同类同等规模的生产经营单位的平均销售收入计算；

6服务收入、报酬无法计算的，按照当地同行业同种服务的平均收入或者报酬计算。

自由裁量的基准

《标准》结合安全生产违法行为的不同形态，根据实施行政处罚的相关法律规定，确定了7项裁量基准，供自由裁量时参考。

1违法所得的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中规定按照违法所得数额处以罚款的条款，按照违法所得的多少，划分不同的处罚档次。具体裁量时，分为违法所得固定数额和按照违法所得的倍数处以罚款两种情形分别设定。

2事故或者职业危害程度的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中规定事故责任者处罚的条款，按照不同的事故等级和行为、情节等因素，划分不同的处罚档次。对于职业危害的处罚，借鉴卫生部门有关处罚细化的规定，按照建设项目职业病危害轻重程度，划分不同的处罚档次。

3项目投资额的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中规定建设项目违法的条款，按照建设项目的投资额度大小，划分不同的处罚档次。

4违法行为期限的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中明确规定申请许可证的有关手续办理期限或者周期的条款，按照违法行为的逾期长短，划分不同的处罚档次。

5违法行为方式的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中规定不同违法行为方式或者程度明显不同、可以分解的违法行为的条款，通过具体细化和分解相应的违法行为方式或者危害程度，划分不同的处罚档次。

6违法行为当事人数量的裁量基准

对于法律、行政法规和部门规章中明确规定负责人、安全生产管理人员、从业人员等当事人的教育培训、持证上岗、配发劳动防护用品等的条款，按照当事人的数量多少，划分不同的处罚档次。具体裁量时，分为固定人数标准和按照比例确定人数标准两种情形分别设定。

7构成违法行为的场所、设备等构成要素的裁量基准

对于法律、行政法规和规章中没有可以按照构成要素作为裁量标准的条款，通过细化违法行为的发生频次、违法设备数量安全投入数额、违法行为内容等构成要素的数量作为具体量化的标准。划分处罚幅度或者不同档次。

编辑王静怡