中美政府公共服务外包比较研究

石传东,许良超

(1.大连开发区社会事业管理局,辽宁 大连 116100;2.大连大学 经济管理学院,辽宁 大连 116622)

中美政府公共服务外包比较研究

石传东1,许良超2

(1.大连开发区社会事业管理局,辽宁 大连 116100;2.大连大学 经济管理学院,辽宁 大连 116622)

美国的市场化程度较高,在提高政府效率的改革中广泛运用合同外包来提供公共服务,实施过程中注重绩效。我国在对政府进行市场化改革时也运用了合同外包的方式,更为关注公共服务生产过程和投入。对比美国,我国政府公共服务外包面临的问题主要有:忽略政府价值和责任,政府自身能力欠缺,在一些领域容易形成私人垄断。要解决这些问题,美国政府带给我们的启示为:明确政府角色,加强自身能力建设,培育私人企业和试行公私混合模式。

合同外包;公共服务;市场化

所谓政府公共服务外包,是指政府通过合同使某些具体的生产职能转移到私营企业或非营利组织中,由私人企业或非营利组织而不是政府生产公共物品或提供公共服务[1]。即在提供公共物品或服务的过程中引入市场竞争机制[2]。其实质是政府在宏观把握公共政策的前提下,通过引进市场机制,利用社会上可以利用的资源来提高自身的公共服务能力。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其著名的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的:政府的职能是“掌舵而非划桨”。

自上世纪 80年代以来,世界各国普遍存在政府机构臃肿的问题,新公共管理理论、公共选择理论和治理理论的兴起,从理论角度论证了政府失灵的解决方式是公共服务市场化,提出运用市场机制来提供公共服务可以有效地节省成本和提高公共服务质量,引起了广泛的关注。西方发达国家纷纷改革,政府在提供公共服务的过程中重新定位,在公共服务领域引进市场机制,广泛运用合同外包等方式提供政府服务,取得了巨大成功,逐渐在全球成为一种改革趋势。公共服务外包在美国已经有多年的历史,取得了令人瞩目的成效。

我国近些年对政府工作也进行了改革,尝试了公共服务外包,取得了一定的成效,很多学者及政府工作人员因此对西方的理论经验产生崇拜的心理,希望尽快引进西方的体制。但由于曾经的计划经济体制,我国市场化的引进需要一个过程,我们应认真分析西方的经验教训,结合我国国情,建设有中国特色的政府机制。

一、政府公共服务外包

政府公共服务外包主要体现为三种形式:合同出租、特许经营和公私混合提供。合同出租是指政府将公共服务转包给私营部门或非营利组织,政府以税收来购买承包商提供的服务,并依据合同规定的公共服务质量和数量标准对承包商进行监管。特许经营是在某领域对多家竞争者选取一家给予特许经营权,由其独家经营。与合同承包不同的是消费者直接向其付费。公私合作是公共机构和民营机构签署明确双方权利和义务的合同,共同建设和管理的一种制度。

(一)美国地方政府公共服务外包现状

在美国,政府公共服务外包并不是什么新鲜事,早在 19世纪中期,就有公共服务由私人承包的现象。直到 20世纪 80-90年代,生产技术的发展促进了大型企业出现,新公共管理理论引发的重新界定政府与市场关系的改革浪潮,以及政府在财政上的压力等因素的影响下,英、美、法等很多西方国家开始尝试在原有的由政府提供公共服务的传统方式上引入市场机制,形成替代性服务提供方式,包括资产出售与转让、政府间协议、内部市场、合同外包、特许经营、凭单制、补助、志愿服务等多种方式[3]。而美国由于市场化程度较高,在 20世纪 70年代,美国国有企业劳动力所占比重为 1.5%,而同期其他西方国家这一比例平均为 6.7%[4],因而美国并没有像其他发达国家一样靠出售或转让国有资产来实现公共服务民营化,而是较普遍的采用公共服务外包的方式。据 Savas的计算,美国至少有 200种服务是由承包商向政府提供的。调查显示,1987年美国人口超过 5000的市镇和人口超过 25000人的县 99%实行过合同外包[5];1982-1997年,地方政府在选择替代性服务提供方式时,90%的服务使用合同外包[6]。

但 1997年之后,由于强调公民利益和政府责任的新公共服务理论的兴起,很多公共服务项目由合同外包形式又转回到由政府直接提供,出现逆向合同承包趋势。且公私混合提供模式所占比例日渐提高,例如纽约州既有公立养老院,也有私营养老院,政府和私营部门共同提供养老服务。

私营部门的目标是利润最大化,以效率为核心,而政府的目标是多元的,既要效率又要公平。美国学者米兰达和勒纳最先研究了公私混合提供模式,认为这种模式看似重复和浪费,但政府部门参与市场竞争,可以给行业树立标杆,保证私营部门的服务质量,因此公私混合模式并不是冗余的[7]。

(二)我国政府公共服务外包现状

在我国,政府机构臃肿,公共服务效率低下已成为我国政府体制改革的一大障碍。我国近年来也在探索行政改革的方法。经济全球化、市场化的当今社会,只有通过引进市场机制,对政府工作进行市场化改革,才能适应人民日益增长的物质文化需求,建立市场经济体制下的新型政府。在公共服务领域合同外包也被广泛的推广。政府明确规定开放政府公用行业,鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设。鼓励非公有制经济进入社会事业领域。

孙学玉提出“政府垄断公共产品或服务供给易造成效率低下、质量低劣、阻碍革新和难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。随着我国市场经济的日趋成熟,私营部门逐渐具备与公共部门竞争的能力,我国政府可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来,政府可以采用契约外包的方式来推进我国公共产品或服务的供给体制”。[8]宋世明也提出公共服务的合同外包方式,可以扩大政府公共产品和服务供给的资源和技术力量,有利于降低成本,提高效率,提高顾客满意度。有数据表面,合同外包比政府直接供给降低成本约 20-30%[9]。

我国政府公共服务外包政策近几年来得到了广泛的应用,例如:上海市在治理苏州河时采用商业化模式,深圳市市政府对能源、水务、燃气和公共交通等事业向国际招标进行建设,广州市实行管理与服务分离的环卫体制。厦门对下岗人员的培训采取“社会培训,政府买单”的模式等。

(三)中美政府公共服务外包比较分析

美国的市场化程度较高,在改造政府的过程中仍然坚持引进市场机制来提高效率,尝试包括合同外包在内的各种提供公共服务的可替代方案。政府管理能力,财政压力等往往影响着政府公共服务外包的力度。据调查,合同外包往往发生在原本效率低下的公共部门。美国地方政府提高政府管理能力:引进了绩效激励机制、工资福利制度以及预算制度等新的管理技术,一定程度上制约了合同外包的发展[10]。而我国由于市场化程度较低,提高公共服务效率的空间很大,不能因为美国近年来出现的逆合同承包趋势而否定合同外包。

可以说美国地方政府在进行政府公共服务外包的过程中追求的一个基本原则就是以绩效为本,在垃圾处理、自来水供应以及其他社会福利工作的外包中,更多的采用了绩效型外包模式。所谓绩效型外包是指在承包合同中明确规定承包商所应提供服务的结果,而达到目标的具体过程和方式由承包商决定。例如,印第安纳波利斯市、纽约市和康涅狄格州等几个州市与美利坚职业介绍中心 (American Works)这一私营机构签订合同,规定安置一名失业人员就业,且在该岗位就业满六个月,政府付给该企业5000美元,而企业如何对失业人员进行培训或管理等政府则不进行干预。而我国更为关注公共服务生产过程和投入,包括生产的工序、过程、员工工资、所用设备数量和种类以及时间和人力等,属于投入型外包。当然,我们不能盲目的进行绩效型外包的改革,因为确立一套科学合理的绩效指标和评价体系是非常庞杂的工作,如果实施的不好,可能会导致垄断。亚特兰大、普特南、杰纳西等县市在供水、污水处理、园林绿化和垃圾处理等方面的逆民营化也体现了这一点。

表 1 中美政府公共服务外包比较

因此,我国推行公共服务外包是必要的也 是可行的。我国政府应在大胆尝试合同外包制度的同时,尽可能的保持效率和公平的平衡,避免走美国的老路。

二、我国政府公共服务外包存在的问题

对任何政府来说,实施合同外包政策都是一个复杂的过程。它牵扯到很多因素,如政治环境、财政压力、市场化程度、社会文化背景、政府管理能力等。国外也有一些学者对政府公共服务外包持有怀疑的态度,认为政府工作不能仅仅追求效率,合同外包会丧失带有福利性质的公共部门的工作岗位。主张只有在一些特定的领域实现政府工作外包。在探索适合中国国情的政府公共服务外包中,任何一个环节的问题都可能直接影响到政策执行的效果。对比美国的经验教训,我国政府公共服务外包面临的问题主要有以下几点:

(一)忽略政府价值和责任。这是很多专家和学者担心的方面。政府可以通过引入市场机制提高效率和质量、节约资金,但承包出去的是提供公共产品和服务,而不是责任和义务。有些地方政府对承包出去的项目干预过少,支持监督不够。例如学校将食堂承包给私人经营,以改善学校食堂饭菜质量差,工作人员对师生态度冷淡,成本过高的现象。政府部门 (这里指学校)制定了一系列服务标准,如饭菜质量、价格等要求承包者执行,而承包者的目的只是实现利益最大化。由于政府部门并不能完全掌握承包者的行为,造成了信息不对称,此时政府的期望就面临风险,承包者可能会为了减少成本而降低饭菜质量,私自提高价格,这时公众的利益就受到了侵犯。

另一方面,我国政府还存在着政府干预过多的现象,对私营部门的准入条件要求过多,审批程序复杂,承包者不能自由利用资金、人力、场地等资源,使得很多有实力的企业不愿意与政府合作,也会影响政策执行的结果,使公众没有得到应有的利益。

(二)政府自身能力欠缺。在合同外包过程中,政府和企业的目标并不是完全统一的,在引入市场机制的同时,也引入了欺诈等行为,政府往往忽视这种情况,低估市场机制引入的成本和潜在风险。实现政府公共服务外包,除了存在交易成本外,还有机会成本、实验成本、风险成本等。政府在相关管理的过程中缺乏技术和经验,特别是相关信息的缺乏,如现有服务成本、标准等。很多学者强调在合同外包的过程中易滋生腐败。在当今中国,传统观念还相当严重,对私营的公共服务并不十分认可,认为没有公营的有保障。相配套的法律法规还不是十分合理、完善,政府部门的强制性和私营部门的盈利性产生的冲突有时很难调和。

(三)在一些领域易形成私人垄断。因为我国私营企业不够壮大,自治性、自主性和服务能力都较差,很少有企业成熟到可以承载大型的公共服务产品和服务的输出,也不具备向政府提供先进管理技术的能力。一些耗资巨大,收益回收周期较长的领域,对于一般私人部门来说很难触及,就可能导致较少参与而引起私人垄断。对于发展中国家来说,由于相关监管体制不健全或监管成本过高,会导致政府对私营部门的管理失控,也会引起私人垄断。

三、政策建议

(一)明确政府角色。由于政府公共服务的特殊性,全体人民是公共资产的所有者,政府是公众的代理人,代表着公众的利益,同时,又是公共服务的发包者,从选择承包人、标准的制定到对承包者的监督,政府都应起到“掌舵者”的责任。在学校食堂的例子里,承包者的行为究其原因是利益冲突和激励制度不健全,承包者自身利益得不到保障,致使承包者不得不伤害公众利益来弥补自身利益的缺失,或是激励机制不健全使承包者没有积极性,加之监督机制不健全,承包者存在侥幸心理。在这种情况下,政府不可坐视不管,对外包的项目一包了之,应做好“掌舵者”,加强监督工作,及时发现问题解决问题。如学校可以对食堂进行定期检查,积极听取广大师生的意见建议,切实了解食堂的困难并帮助其解决,也可建立激励机制提高食堂积极性。

(二)加强自身能力建设。公共服务外包不可以简单理解为政府把工作外包给私人组织,政府自身可以降低要求。恰恰相反,公共服务外包要求政府熟悉相关产业的市场状况、技术水平,了解合同签订、特许经营等法律知识,具备谈判技巧,建立激励机制,加强监管,规范自身行为。

1.大力推进电子政务的建设,提高信息化程度。可以减少信息不对称的现象,弥补政府信息劣势。提高信息化程度还可以化简政府繁杂的程序,实现资源共享及信息的快速传递。在监管方面,提高信息化程度也是必要的,要方便公众对公共服务向政府部门投诉,及时反馈意见,建立纠错机制。只有信息化程度高,才可能实现监督私人承包者的经营行为、对其进行绩效评估。

2.加强法律规章制度约束。我国由过去的计划经济体制转型到现在的市场经济体制,完善法律制度需要很长一段时间,政府行为影响仍然很大,这就决定了我国公共服务外包与美国的差别。美国政府综合运用政策鼓励、政企合作、立法等方式来强化企业的社会责任。我国现阶段所强调的企业的社会责任主要是法律责任,做到依法办事。公共服务外包,需要政府管理者的支持,并提供激励。但公共服务外包同时也是一种法律行为,需要通过法律规章制度规范政府和企业的行为,要求政府建立健全相关规章制度。一方面,规范和约束公共服务承包者的行为,另一方面强化政府责任意识,对政府行为做出明确规定,避免政府在进行管理的过程中凭借自己的主观意识对承包商进行无效干预。用法律来保障公共服务的提供,还可以避免腐败的滋生。

3.提高自身专业知识水平。政府在对公共物品和服务进行外包前,要明确合同外包物品和服务的界限,对合同外包的界限、期限有明确的范围,进行可行性研究,科学合理的制定招标合同。向公众说明合同外包的原因、可能取得的效果和对公众的好处等,坚定推行公共服务外包的立场,让公众理解合同外包是通过调动社会资源更好的为公众服务,解除公众的顾虑。同时,对承包者进行随时监督和评估,可以采取多种方法对承包企业进行监督,如利用银行、税务等机构监督企业资金使用情况;发动群众,利用群众来监督企业,评价公共服务的质量;同时建立激励机制,以市场为导向建立绩效评估体系来对承包者进行监管。对不符合要求的要及时叫停,必要时也可采取逆合同承包方式,学习美国的经验。

(三)培育私人企业,试行公私混合模式。我国私营企业力量薄弱的原因除了历史因素以外,还体现在政府扶植力度不够,由于政府某种程度的垄断缺乏公平竞争的大环境。私营企业力量弱小,就影响了其在公共服务中发挥作用。因此政府在自身改革的同时,应注意培养和鼓励私人企业的成长,使其快速发展成为有能力的地方企业,增加潜在的竞争者。还可以借鉴美国的公私混合提供模式,发挥政府和市场各自的优势,政府适当介入,可以减轻企业的压力,规范市场,方便监督,既能提高政府自身的能力,又能防止私人垄断的产生。

总之,要实现政府改革,政府公共服务外包是一项很好的选择。在实施的过程中,应灵活应对,只要结果有利,不能教条于固有形式。

政府公共服务外包,并不意味着政府对服务的供给不承担任何责任,可以一劳永逸了,正如波雷特所说:“大大精简的公共机构成为一个授权者,而不是供给者,其职能浓缩为确定的监督和合同的执行。”政府要建立完善的监督体制,充分发挥社会监督的作用,真正做到为民服务,由民做主。我国政府可以借鉴美国的经验教训,灵活运用多种手段,提高我国公共服务质量。

[1]陈薇.政府公共服务外包:问题及对策[J].兰州学刊,2005(3):43-44.

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Comparion of Public Service OutsourcingBetween Chinese Government and American Government

SH IChuan-dong1,XU Liang-chao2

(1.Social Enterprise Administrative Bureau,Dalian Development Zone,Dalian116100,China;2.College of EconomicManagement,Dalian University,Dalian116622,China)

The degree ofmarketability in the US is high.In the reform of improving efficiency,American Government widely uses outsourcing contract to deliver public services,and pay great attention to the performance in the process of implementation.Chinese market-oriented refor m of the government also uses the package of contracts,and more attentions are paid to the process of production and investment.Comparingwith the US Government,Chinese government faces the problemsof Public ServiceOutsourcing as followings:Ignoring the values and responsibilities of the government;lacking itsown capacity;Easily for ming privatemonopoly in some areas.The revelation theU.S.government brings to us is to clarify the government’s role,strengthen its capacity building,cultivate private enterprises and tries out the publicprivate hybrid mixed mode.

outsourcing contract;public services;marketability

C939;D63 < class="emphasis_bold">文献标识码:A文章编号:

1008-2395(2010)05-0101-04

2010-04-05

石传东(1968-),男,大连开发区社会事业管理局,主要从事公共管理研究。许良超 (1986-),女,大连大学研究生,主要从事企业管理和系统优化研究。