职工同龄退休的法律问题研究

□ 张素伦

（郑州大学，河南 郑州 450001）

职工同龄退休的法律问题研究

□ 张素伦

（郑州大学，河南 郑州 450001）

退休年龄是一个值得高度关注的问题，我国退休年龄改革已大势所趋。男女同龄退休具有宪法依据、经济基础、实践要求和理论基础，实现男女同龄退休要关注民意结果、弱势群体、失业问题和女性权利。

职工；退休年龄；同龄退休

本文中的职工仅限于劳动法意义上的职工，即指具有劳动权利能力和劳动行为能力，并且已依法参加劳动法律关系的公民，［1］（p78）不包括国家公务员等非劳动意义上的职工。在退休制度上，我国劳动法按劳动类型或工作岗位将职工分为职员和工人。职员，在我国通常称为干部，一般是指在用人单位中担任管理或技术工作的劳动者，即脑力劳动者；工人，一般是指在用人单位从事体力劳动和执行性劳动者。

我国现行的职工退休年龄政策最早体现在1955年《国务院关于颁发国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》（55国秘字245号）之中，最终形成为1978年五届人大二次会议通过的国发（1978）104号文件，该文件包括《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，其中，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第4条规定，男年满60周岁、女年满55周岁的干部可以退休；《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第1条则规定，男年满60周岁、女年满50周岁的工人应该退休。对此，人们褒贬不一。本文的研究既立足国情也借鉴国外情况，既分析理论也结合实践，以期对我国退休法律制度的完善有所助益。

一、问题的提出

关于男女职工退休的争议已经在我国形成两次热潮。第一次热潮是2001年12月，男女同龄退休提案第一人高亚森向中国民主促进会江苏省委员会的有关人士提出要写一份关于男女同龄退休的提案。2003年2月，全国妇联主席彭佩云在全国维护妇女儿童权益协调组第二次全体会议上提及 “部分妇女干部提出男女公务员退休年龄应该相同”。2003年“两会”期间，妇联界66位全国政协委员提案建议，男女应该同龄退休。各大媒体纷纷对此刊发各方争论意见，从此在社会上掀起了关于男女同龄退休问题的争论高潮。

第二次热潮发端于2005年，周香华以中国建设银行平顶山支行“属于退休歧视、违反宪法”为由，先后提出仲裁申请和诉讼请求。2006年3月7日，北京大学妇女法律研究与服务中心就国发 （1978）104号文件关于女职工退休年龄的规定，向全国人大常委会提起违宪审查建议，认为应统一男女退休年龄。2008年，《北京市实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法（修订草案送审稿）》提出将推迟女干部退休年龄，达到男女同龄（60周岁）退休，以实现男女干部平等。2009年5月，北京市否定了这项动议，将原草案中“规定适当延长女性处级以上领导干部和女性高级知识分子的工作年限，实现男女平等”的内容删除。至此，全社会再次将男女同龄退休的争论推向高峰。所以，从政协委员行使提案权到民间的违宪审查建议再到北京市的修法争议，都说明退休年龄是一个值得高度关注的问题，退休年龄改革势在必行。

二、实现男女同龄退休的法理分析

（一）工作权平等保护是男女同龄退休的宪法依据

工作权作为宪法权利首先是出现在1919年的 《魏玛宪法》中，至20世纪，工作权已普遍纳入各国宪法基本权利范畴。［2］工作权受到各国宪法的严格保护，如1991年“法国女工案”，欧洲法院撤消了法国禁止妇女上夜班的规定；1992年德国的“夜班女工案”，德国法律禁止在晚间雇佣妇女作为蓝领工人，糕饼店的老板因在晚间雇佣女工包装糕饼而遭到罚款，宪法法院判决联邦法律确实违反了《基本法》第3条规定的平等原则，并侵犯了第2（1）条所规定的普遍自由。［3］（p21）可见，工作权平等得到了各国宪法的特别保障，而男女同龄退休是工作权平等保护的重要方面。

同时，按照联合国 《消除对妇女一切形式歧视公约》的规定，缔约国应该采取一切适当措施消除对妇女的歧视并为妇女与男子享有的平等权利确立法律保护。世界上绝大多数国家都实行男女同龄退休，男女同龄退休体现了对男女平等工作权利的尊重，也是国际退休制度改革的趋势。在我国，全社会要求统一男女退休年龄的呼声日益高涨，而从我国《宪法》第33条、第48条的规定来看，男女差别年龄退休，在客观上限制了女性劳动的权利，不符合男女平等的宪法精神。

（二）现实社会的巨变是男女同龄退休的经济基础

如前所述，我国现行男女不同龄退休的政策形成于1978年，当时，经济发展水平相对较低，女性提前退休可以让她们更早地享受社会保障和退休金，这不是对女性平等工作权的侵害，而是对妇女权益的特殊保护。时至今日，现行退休年龄制度已呈现诸多缺陷，主要体现在以下几方面：现行缺乏弹性的退休制度客观上忽视了投入与产出的经济成本，造成了人力资源的浪费；男女同龄退休有助于延长个人缴纳社会保险费的时限，增加缴纳养老金的基数，而现行退休制度导致女职工养老金相对水平显著下降；女性的平均寿命比男性长，《2007年世界卫生报告》指出，中国女性的平均寿命为74岁，男性为71岁。而现行的退休年龄男性比女性晚5－10年，显然与平均寿命相矛盾；现在，女职工有能力在更长时间内服务社会，而且我国高学历女性越来越多，能力越来越强，更多的女性愿意发挥余热，希望延迟退休年龄。

众所周知，法定退休年龄在不同的国家或同一国家的不同历史时期并不一样，在通常情况下，各国会根据经济发展水平、人口平均寿命、人口结构变动、劳动条件等进行合理调整以适应其变化。随着时代的发展，我国经济发展水平大幅度提高，我国退休年龄制度赖以存在的社会物质条件发生了巨大变化，女职工自身已取得了骄人的成绩，必然要求退休年龄的立法适时地进行相应的变革。

（三）化解纠纷和争议是男女同龄退休的实践要求

在现实生活中，以男女同龄退休为诉求的司法纠纷时有发生，而社会各界要求对国发（1978）104号文件提起违宪审查的呼声也越来越高。2005年10月，原为中国建设银行平顶山支行出纳科副科长的周香华女士，以单位让其55周岁退休属性别歧视、违反宪法规定为由，向劳动争议仲裁委员会提请仲裁，并在裁决结果不予支持后，向人民法院提起民事诉讼。［4］人民法院虽然驳回了原告“要求与男性同龄退休”的诉讼请求，但此举受到了社会的广泛关注。

北京市试图推行男女同龄退休的改革，虽因种种原因未获通过，却在全社会引起了强烈的反响。与此同时，《中国妇女报》的员工已经实现男女同龄退休，《中国妇女报》社研究决定，自2009年5月1日起，实行男女同龄退休制度，报社全体员工无论男女一律实行60周岁退休制。女性员工达到55周岁国家法定退休年龄的，愿意退休亦可办理退休手续。此次《中国妇女报》率先正式实行男女同龄退休，不仅在新闻界也在社会上开了先例。可见，实行男女同龄退休有着一定的实践基础。

（四）立法理念的转变是男女同龄退休的理论基础

我国现行的退休制度以对女职工进行倾斜保护为立法理念，这种对女职工的倾斜保护在法律上通常称为“纠偏行动（affirmative action）”，即为了纠正以往的歧视所造成的不同竞争力而对某些人给予的特殊照顾。［5］（p23）我国传统观点认为，让女职工提前退休，是出于对女性权利的保护和对女性的尊重。甚至有人认为，女职工提前退休，有利于减轻家庭负担，维护家庭和谐。但善意的保护措施仍可能导致不合理的歧视性后果，“纠偏行动”在绝大多数情况下具有时限性，即当该措施成功地促使机制的改变而保证不歧视能够自然而然地形成时，她就不再需要了。［6］（p51）

多米尼加共和国法律曾以保护妇女健康的名义规定，妇女要向各自的雇主提供适合工作的健康证明，而男性则不必提供。当多米尼加共和国意识到该条款对妇女具有歧视性后果后，就已取消了该法律。美国民间妇女运动也强烈提出，她们不需要很多的保护性立法。这些保护性立法包括禁止妇女从事某种职业、限制工作时限、禁止她们举起一定重量。她们认为，在这种条件下工作与否是女性自己的选择。［7］（p63）因此，退休年龄的立法理念已由“女职工倾斜保护”转变为“男女职工平等保护”，立法理念的转变要求我国职工退休年龄立法需做出相应的修改。

三、反对男女同龄退休的观点剖析

（一）男女同龄退休要不要考虑民意结果？

民意测验是流行于西方社会的、了解公众舆论趋向的社会调查方式，主要收集公众对于政治、经济和社会问题的看法和态度。随着我国与世界不断接轨，在我国面临重大变革时也开始流行民意测验，尤其是民间机构进行的民意测验。关于男女同龄退休的讨论，不少媒体和网站也加入到民意测验中，甚至还有人专门撰文就民意测验进行统计分析。［8］在历次民意测验中，总会有一定数量的人反对同龄退休。有人认为符合国情民意才是制定退休制度的标准，相反的观点则认为调查有多少人赞成和反对同龄退休，没有任何意义。就像不可通过投票决定是否要残害一个人的肢体，也不可通过村民投票来瓜分一个村民的财产一样，是否符合宪法精神而不是人数多少才是依据。［9］笔者认为，如果立法遭到了较大比例民意的反对，至少能说明这样的立法缺乏应有的代表性。对此，我们应找到民意反对的原因何在，然后根据具体原因完善退休年龄立法。

（二）男女同龄退休要不要关注弱势群体？

从目前的情况来看，愿意延迟退休的职工基本上都属于事业单位编制，工资收入依靠财政拨款，即由于“男女同龄退休”而额外支出的费用多半要靠国家来承担。因此，在考虑男女同龄退休时，应当关注参加基本养老保险并按规定缴纳养老保险费的女性下岗失业人员和部分困难企业女职工。她们并不希望延长退休年龄，绝大部分希望早点退休，因为在失业保险和最低生活保障制度还不能够真正起到“保险”和“保障”作用的时候，延长她们的退休年龄将会损害这部分人的切身利益。劳动者是公认的弱势群体，普通女职工则是弱者中的“弱者”，退休年龄若不能反映她们的声音，有可能让人产生该法是否为“良法”的质疑。笔者认为，以“同龄退休”为原则，以“不同龄退休”为例外，要有刚性的规定，也要进行弹性的处理，留给女职工一个选择退休或者继续留在劳动市场的弹性空间，在确保男女平等享有宪法规定的基本权利的前提下，把提前退休的选择权交给女职工本人，这样，才能体现出对女职工的尊重。

（三）男女同龄退休会不会带来失业问题？

反对女职工延长退休年龄的另外一个主张认为，男女同龄退休会带来失业问题。提高女性职工的法定退休年龄，使得许多企业不再需要招聘新职工，将在一定程度上影响到就业，使当前的就业形势更加严峻，不利于社会矛盾的解决和社会稳定，进而认为调整女职工退休年龄制度的时机不适当、条件不成熟。事实上，女职工早退休，虽然可以将其工作岗位腾出来，但收入明显下降，需求随之下降，从而间接地给劳动力市场的需求带来消极影响；女职工早退休，社会养老压力会加大，国家将不得不提高工资税率，也就意味着企业运营成本增加，导致供给减少，失业率上升；据对91个国家和地区法定退休年龄和失业率进行统计的数据显示，从长期来看，没有证据说明退休年龄的提高会带来失业率的上升；相反，退休年龄延长的国家，其失业率还有一定下降的趋势。［10］所以，延长女职工退休年龄并不必然导致失业率上升，对失业问题的担忧不应成为反对男女同龄退休的理由。

（四）男女同龄退休会不会对女性不利？

在反对同龄退休的阵营中，还有一部分人坚持传统观点，认为女职工提前退休是对女职工的特殊保护，而男女同龄退休不符合女性生理特点，客观上对女职工不利。当然，按旧的养老保险制度规定，个人养老金的多少取决于工资和连续工龄两个因素。由于男女职工一般都能达到20年连续工龄，而且工资增长率较低，女性早于男性退休对养老金影响较小甚至基本没有影响。不可否认，我国当年制定男女不同龄退休政策时，出于照顾妇女、保护女性的初衷，规定女职工的退休年龄低一些，符合当时的实际情况，在当时以及相当一段时间确实起到了保障女性权益的作用。但随着时代的发展，退休与否会直接影响到收入及生活质量的高低，同时也影响了女性职业生涯中的升迁和政治权利。如前所述，纠偏措施多数具有时限性，条件成熟时就不再需要，否则，就会走向问题的反面而变成“性别歧视”。因此，笔者认为，男女同龄退休是劳动就业权平等的体现，是宪法赋予的权利；男女不同龄退休的规定已经发生变异，原本的保护性变成歧视性，是与我国《宪法》和《妇女权益保障法》的宗旨相违背的。

四、未完的结论

关于我国退休年龄制度涉及的问题远远比本文讨论的命题复杂，整个退休年龄制度既包括男女同龄退休制度，又涵盖提前退休制度、延迟退休制度，也涉及国家公务员退休制度和人口老龄化引起的推迟退休年龄问题。为此，对于男女同龄退休制度的基本结论如下：关于男女同龄退休制度，应实行既有刚性规定又有弹性空间的立法，即 “全体职工无论男女一律实行60周岁退休制，女职工达到50周岁国家法定退休年龄的，愿意退休亦可办理退休手续。”对此，要注意把握以下几个方面：第一，不再划分干部与工人的身份。因为随着经济体制改革的进一步深入，全国统一规范的劳动力市场开始形成，劳动力在不同用人单位之间的流动和工作岗位的变化会更加频繁，在企业中再去划分“工人”和“干部”已不符合现实，而且在市场经济条件下，企业为追求利润最大化的目标，其工作人员可能同时具有“工人”和“干部”的双重身份。所以，现行职工退休年龄的规定中“干部”和“工人”的身份限制已与我国用人制度相矛盾。第二，退休年龄弹性空间不宜太大。有人建议，在我国目前因行业、地域、人员等存在差别的环境下，实行不同行业、不同地域、不同人员的弹性退休制度，更能够灵活调节各方面的利益。对这种弹性过大的退休年龄制度的设想，笔者不敢苟同，毕竟《劳动合同法》第44条规定：“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇”是劳动合同终止的情形之一。《劳动合同法实施条例》第21条也规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”如果退休年龄弹性空间过大，就会使法定退休年龄变化不定，不仅本身不具有可操作性，最终会给《劳动合同法》的适用带来障碍。第三，为什么是50周岁而不是55周岁。如果弹性空间为“女职工达到55周岁愿意退休亦可办理退休手续”，会使本来50周岁就可退休并愿意早退休的“蓝领”女职工受损，而使本来55周岁就应退休但不愿意早退休的“白领”女职工受益；“女职工达到50周岁愿意退休亦可办理退休手续”的弹性空间则会使“蓝领”女职工不受损，而使“白领”女职工受益。利弊权衡，显然应是50周岁而不是55周岁。

对于提前退休制度、延迟退休制度、公务员退休制度和推迟退休年龄问题，具体总结如下：第一，关于提前退休制度。目前，我国职工提前退休制度主要规定在国发［1978］104号文件中，即“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。”“男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄满10年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”由此可以概括为两类情况：一类是劳动者累计工龄达到一定长度；一类是劳动者自身的劳动能力不适宜保留劳动关系。对于前者，笔者认为这是对人力资源的浪费，并且直接导致社保支付压力增大，应该予以废止；而后者具有合理性和必要性，可以继续保留。第二，关于延迟退休制度。根据《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》（国发［1983］141号）和《中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知》（劳人老［1987］2号）文件的规定，对于少数高级专家，确因工作需要，身体能够坚持正常工作，征得本人同意，经有关机关批准，其离休退休年龄可以适当延长，但正职不超过70周岁、副职不超过65周岁。此规定可以保留，但应完善审批程序，严格审批条件。第三，关于国家公务员退休制度和推迟退休年龄问题已经超出本文的研究范围，在此不再赘言。总之，建立完善的中国退休年龄制度，任重而道远。

［1］王全兴.劳动法［M］.法律出版社，2008.

［2］杜承铭，戴激涛.论工作权的宪法保障［J］.广东社会科学，2009，（3）.

［3］［5］蔡定剑，张千帆.海外反就业歧视制度与实践［M］.中国社会科学出版社，2007.

［4］ 李超.男女同龄退休是梦想还是权利？［N］.新京报，2006－02－11（A02）.

［6］［7］李薇薇.禁止就业歧视：国际标准和国内实践［M］.法律出版社，2006.

［8］郭武伟.男女同龄退休问题网民民意研究［J］.甘肃社会科学，2005，（5）.

［9］蔡定剑.男女平权退休是宪法权利［N］.南方周末，2009－06－04（E31）.

［10］刘好光.现行退休制度需要改革［N］.中国教育报，2009－03－28（3）.

（责任编辑：高 静）

On the Legal Aspects of Same Retirement Age for Laborers

Zhang Sulun

：Retirement age is a problem of great concern and it is regent to reform Chinese retirement age.Same retirement age for male and female laborers have the constitutional basis，the economic base，the practical requirement and the ideological conditions.To realize the same retirement age，we should pay attention to the results of public opinion，vulnerable groups，unemployment and women＇s rights.

laborers；retirement age；same retirement age

D922.55

A

1007－8207（2010）03－0083－03

2009－08－18

张素伦 （1975—），男，安徽亳州人，郑州大学法学院讲师，法学硕士，研究方向劳动与社会保障法。