西方国家授权立法监督模式及其对我国的启示

□ 魏月霞

（天津行政学院，天津 300191）

西方国家授权立法监督模式及其对我国的启示

□ 魏月霞

（天津行政学院，天津 300191）

授权立法自产生以来，在社会生活中发挥了重要作用。为防止和避免授权立法对人民的自由和权力可能造成的危害，各国在肯定授权立法的同时，也都建立了各自的授权立法监督模式。本文在考察西方国家授权立法监督模式的基础上，提出了完善我国授权立法监督模式的构想：一是在立法机关中设置专门的机构对授权立法进行监督；二是赋予法院对授权立法 （主要是行政机关的授权立法）的司法审查权。

西方国家；授权立法监督；监督模式

所谓授权立法，就是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。［1］（p13）作为立法的重要组成部分和国家管理的一种重要手段，授权立法自产生以来就在社会生活中发挥了重要作用。目前，授权立法理论已得到多数国家的认同，并且在实践中被广泛运用。然而，授权立法是一柄双刃剑，如果运用得当，就会有利于国家的发展和人民的幸福；如果运用不当，则可能造成国家权力的过度集中，损害人民的自由和权利。正因如此，各国在肯定授权立法的同时，也十分重视对授权立法的监督。迄今为止，多数国家已经逐步探索和建立起各自的授权立法监督模式。它山之石可以攻玉，考察西方国家授权立法监督模式并总结其利弊，对于建立健全我国授权立法监督大有裨益。

一、西方国家授权立法监督模式的考察

从授权立法监督主体的角度来讲，西方国家授权立法监督模式可以分为以下两种：［2］

（一）立法机关的监督

在西方国家，议会作为授权机关，当然要对授权立法实施监督。因为“授出权力是立法机关的职权，但是，如果它在某些情况下把这种权力授予了行政机关，那么，它就应当注意，代理人（行政机关）是如何行使被赋予的代理权的。这不但是它的权力，更是它的主要义务。因为是立法机关把立法权授予了行政机关，所以监督和控制这种权力的行使，防止行政机关令人讨厌地滥用和毫无保障地行使权力就成为立法机关的主要任务。”［3］（p308）一般来说，立法机关主要通过备案与审查两种方式对行政机关在议会授权下制定的法规、条例、法令等进行监督，审查其是否合法有效。

在英国，议会对授权立法的监督有一般的监督与专门的监督之分。一般的监督是指按照议会至上、政府必须向议会负责的原则，由议会对行政机关的一切问题，包括依议会授权制定法规问题进行监督，向行政机关提出质询，甚至议员还可以就行政机关依授权制定法规问题提出谴责案。专门的监督指按照议会授权法的要求，行政机关依授权制定的法规必须提交议会备案或审查。1944年，英国在下议院设立了专门委员会，负责审查行政机关依议会授权制定的法规。1973年，上下两院联合成立了一个法定条规联合委员会取代了原来的下议院审查委员会，专门审查提交议会的行政法规和行政法规草案。

在美国，自20世纪30年代起，国会就采用“立法否决”方式来监督行政命令，直到1983年，美国最高法院在一个案件中推翻了立法否决方式的合宪性。现在，美国国会主要是利用其掌握的立法权 （比如制定行政程序法以规范发布行政命令必经之程序）、调查权、财政权以及相当的用人权及弹劾权等，来达到监督行政命令合法性和合理性的目的。［4］（p316－317）

在澳大利亚，法律规定所有联邦条例都必须在制定后15天之内（议会开会期间）同时向两院备案，否则相应条例不能发生法律效力。向议会备案的条例，在备案后15天内，任何一院通过对此条例的否决议案，则该条例立即停止生效。任何一个条例被否决后的6个月以内，与该条例实质内容相同的授权立法草案不得制定，否则制定后亦无效。议会在接受备案的条例后必须对该条例进行审查。1932年，澳大利亚联邦参议院设立了一个常设的条例条令审查委员会，专门负责审查所有条例、条令以及依议会授权制定的条例；各州也都设立了专门的法律审查委员会，委员会的主要任务之一就是对地方政府或其他机构依授权制定的条例等法律文件进行审查。

（二）司法机关的监督

司法机关的监督，是指法院运用司法审查权对行政机关依议会授权制定的法规进行审查，以决定其是否合法有效。

在英国，法院虽然不能对议会立法进行审查，却能够对授权立法进行审查。法院对授权立法的监督是结合具体的诉讼进行的，属于附带性审查。法院审查授权立法的依据是越权原则。授权立法既然是基于议会授权制定的，因此，必须在授权范围内进行，否则，就属于越权行为，越权立法会被法院宣告无效。越权分为实质性越权与程序性越权。实质性越权是超越授权立法授权制定授权立法，程序性越权是指违背授权法规定的必须遵守的程序。［5］（p174）

在美国，对立法进行司法审查是宪政制度的重要内容，司法审查一向被看作是保障民主、捍卫宪法尊严的有效手段。由于授权立法将行政权与立法权集于行政机关一身，有违背分权原则、容易引发权力滥用之嫌，因此，随着司法审查实践的发展，授权立法很快便进入司法审查的范围之内。在美国，法院对授权立法的监督也是结合具体的诉讼进行的。当事人提起诉讼后，法院对其判决即将适用的法律包括授权立法从实质和程序两个方面进行审查。实质审查主要是审查授权立法是否超越授权法的范围或不符合授权法的目的；是否符合宪法或有其他违法情况。程序审查则要求被授权机关必须按照法定程序制定授权立法。此外，美国法院对授权立法的监督更加彻底，它不仅审查行政机关在授权下所立之法是否超越了授权，而且审查国会的授权本身是否超越了界限。

在澳大利亚，法院主要通过对公民提起的附属诉讼进行审理或对公民提出的发布宣告令、禁止令的请求进行审查，实现对授权立法的监督。所谓附属诉讼，即不直接就行政机关依授权制定的法规是否合法提起诉讼，而是当公民因违反这一行政法规受到法律责任的追究时，为了替自己的行为辩护而请求法院审查该行政法规。如果法院审查后认定该法规越权，则宣布其无效，相应的该公民也就可以免受法律责任的追究。请求发布宣告令、禁止令是指当公民个人受到依授权制定的某项法规的“特别损害”时，可以直接向法院请求发布宣告令，宣告该法规越权无效，或请求法院发布禁止令，终止该法规的施行。

二、西方国家授权立法监督模式对我国的启示

（一）在立法机关中设置专门机构对授权立法进行监督

立法机关监督是西方国家通常采用的监督模式，其最大的优点是它可以采取事前监督与事后监督等多种监督方式，而且在立法机关监督中，立法机关、授权机关、监督机关是一致的，这也保证了监督的权威性。然而，立法机关要处理的事务很多，如果没有专门机构负责对授权立法的审查，其监督效果很难保证。因此，立法机关监督不能的缺陷也很明显。为弥补这一缺陷，从议会本身的制度建设中寻求解决方案，西方国家一般在议会内部设立了专门的审查委员会，负责对授权立法进行监督。

目前，我国对授权立法进行监督的立法机关主要是全国人大及其常委会、省级人大及其常委会。根据我国《立法法》的规定，国务院制定的行政法规、省级人大及其常委会制定的地方性法规、较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例等要报全国人大常委会备案；省级人民政府制定的规章、较大的市的人民政府制定的规章等要报省级人大常委会备案。此外，《立法法》还明确规定，根据授权制定的法规还应当报授权决定规定的机关备案。

然而，不论是全国人大及其常委会，还是省级人大及其常委会，其内部并没有一个专门机构来进行法规、规章的备案审查工作，在实际操作中，都是由内部的其他机构来负责的。由于缺乏专门机构，立法机关监督的有效性难以保证，并最终导致立法机关监督虚置的状态。以全国人大及其常委会为例，全国人大每年举行一次例会，每次会期仅半个月左右，虽然全国人大常委会每两个月召开一次会议，但会期也很短，无法及时处理授权立法中出现的问题。再加上全国人大及其常委会的职能很多，实际上无暇顾及授权立法的监督工作。基于上述问题，全国人大及其常委会对授权立法的监督实际都由全国人大各专门委员会具体负责。不可否认，由于各专门委员会在法律草案的拟定过程中具有重要作用，由它们具体负责授权立法的监督工作显然具有一定的优势。然而，各专门委员会监督授权立法只是其职能之一，由于其他任务繁重，实际上也无力承担授权立法监督工作，加之各专门委员会的审查决定并没有最终的法律效力，它们在授权立法监督中的作用也是有限的。实践中，全国人大常委会在备案中出现的审查工作力不从心、审查工作缺少权威以及审查质量难以保证等问题，［6］与没有专门监督机构有直接关系。

笔者认为，要改变这种状况，加强立法机关对授权立法的监督，有必要在全国人大和省级人大内部分别设立一个专门机构负责授权立法的监督。至于这个专门机构的名称，笔者认为并不是问题的关键，重要的是如何从制度上保障这个专门机构有效行使监督职权，使立法机关的监督真正落到实处。因为从理论上讲，授权立法监督机关必须具有权威性，其一，授权立法监督机关在地位上应高于被监督机关，或者是其制衡机关；其二，授权立法监督机关应具有相对的独立性。这是保证监督机关完成监督任务的基本前提。此外，由于立法活动是一项专业性很强的活动，授权立法监督主体也必须精通立法理论和法律专业知识，只有这样，才能对授权立法活动进行有效监督。为此，笔者认为，在设立专门监督机构时，应着重从以下几个方面着手：一是从组织形式上保障专门监督机构的权威性，明确规定其在地位上分别作为全国人大和省级人大的一个专门委员会，对全国人大及其常委会负责，接受全国人大及其常委会的领导；二是从人事制度、财政制度上保障专门监督机构的相对独立性，使其在行使监督职权时不受其他任何机关的干涉；三是赋予专门监督机构必要的监督职权，如不予备案的权力、审查的最终决定权、一定的强制措施权和处罚措施权等，以保证监督的有效性；四是在专门监督机构中应有一定比例的法学专家和学者，同时实行监督人员专职化，所有监督人员不得在其他国家机关、企事业单位、社会团体中担任职务，保证监督的专业性。

（二）赋予法院对授权立法（主要是行政机关的授权立法）的司法审查权

如前所述，西方国家为了弥补因缺少专门机构而导致的立法机关监督不能的缺陷，在议会内部设立了专门的审查委员会，负责审查授权立法。此外，西方国家又引入外部监督机制，由法院通过司法审查对授权立法进行监督。相比较而言，司法机关监督模式具有其独特的优势，其一，法院的中立性和独立性使法院在行使监督职权时，能够不受其他机关、团体和个人的干扰；其二，法院审理案件适用法律过程，实际就是对所适用的法律规范的合法性的审查过程。但是，司法机关监督有一个致命的弱点就是它的被动性。由于法院奉行“不告不理”的原则，如果没有具体的诉讼，法院对授权立法的司法审查程序也就不能启动。正因如此，西方国家在授权立法监督上，并不单纯采用立法机关监督或者司法机关监督一种模式，而是同时采取这两种监督机制。

我国在授权立法监督主体的设置上，是与我国的立法体制相吻合的。根据我国现行宪法和组织法的规定，我国的立法体制“是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制”，［7］（p189）享有立法权的机关包括一定级别的权力机关和行政机关。与这种立法体制相适应，我国在授权立法监督主体的设置上遵循了这样一个原则，即享有立法权的机关同时也是授权立法监督主体。这样，我国授权立法监督主体除立法机关外，实际上还有行政机关（主要是国务院）。因此，我国对授权立法采取的是立法监督模式。这种监督体制与立法机关监督有一个共同的特点，即将法院排除在监督主体之外，授权立法监督主体被封闭在拥有立法权的机关之内。

笔者认为，为有效地对授权立法实施监督，应当打破授权立法监督仅仅局限于立法系统内部的自我监督模式，赋予法院以授权立法监督权，由法院对行政机关的授权立法进行司法审查，这不仅是必要的，而且是可行的。其一，随着《行政诉讼法》的施行，行政机关的具体行政行为被置于法院的司法审查之下，20年的行政诉讼实践为法院审查行政机关的授权立法积累了丰富的经验；其二，《行政诉讼法》第53条赋予了法院对规章以及规章以下的行政规范性文件拥有司法审查权，从法律上为法院审查行政机关的授权立法提供了可能性；其三，《行政复议法》明确将国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡镇人民政府的规定等部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围，为法院审查行政机关的授权立法作了有益的尝试；其四，随着依法治国进程的不断推进，法治、民主、自由、人权、公平、正义等理念日益深入人心，由法院对行政机关的授权立法进行审查符合民主法治建设发展的趋势。

鉴于目前我国已经建立起了司法审查制度，只不过司法审查的范围还仅限于行政机关的具体行政行为。因此，笔者认为，可以通过扩大司法审查范围的方式来实现法院对授权立法的监督。具体做法是，在对具体行政行为的司法审查中附带审查行政机关的授权立法的合法性。当相对人对具体行政行为不服提起行政诉讼时，不论是否同时向法院提出对该具体行政行为所依据的授权立法的审查申请，法院均应对授权立法进行审查。法院经过审查认为行政机关的授权立法违法的，有权决定不予适用，并由最高人民法院报送国务院或者全国人大常委会裁决。

［1］［3］［4］陈伯礼.授权立法研究［M］.法律出版社，2000.

［2］王春光.论西方国家的授权立法［J］.烟台大学学报（哲社版），1999，（4）.

［5］邓世豹.授权立法的法理思考［M］.中国人民公安大学出版社，2002.

［6］蔡定剑.法律冲突及其解决的途径［J］.中国法学，1999，（3）.

［7］周旺生.立法学［M］.法律出版社，2000.

（责任编辑：张雅光）

The Supervision Styles of Delegated Legislation in Western Countries and Its Enlightenment for China

Wei Yuexia

The delegated legislation plays an important role in social life since its rising.To prevent and avoid the potential harm to the people＇s freedom and power from the delegated legislation，the delegated legislation has been agreed while the supervision styles of the delegated legislation has been founded in the world.The paper introduces the pattern of the supervision on the delegated legislation in the western countries.On the basis，the author puts forward the suggestion to perfect the supervision styles of the delegated legislation in our country：first，to set up a specialized agency to supervise the delegated legislation in the legislature；Second，to award the court judicial review to the delegated legislation.

the western countries；the supervision styles of the delegated legislation；enlightenment

D921

A

1007－8207（2010）03－0095－03

2009－12－28

魏月霞 （1964—），女，天津人， 天津行政学院讲师，研究方向为宪法与行政法、法理学。