试论政府制度创新成效的价值性准则

□ 朱孟才

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

试论政府制度创新成效的价值性准则

□ 朱孟才

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

政府制度创新的成效是考量政府制度设计成功与否的标准。如何衡量政府制度创新的成效及衡量的标准一直是学术界关注的问题。本文认为，价值性标准是衡量政府制度创新的重要标准之一，其中，公正、民主、法治与以人为本成为判断政府制度创新成效最主要的价值标准。

政府制度创新；价值；公正；民主；法治；以人为本

价值是客体满足主体需要的属性。所谓价值标准，亦称价值判断标准，是指用于评判、衡量客体是否能够满足主体需要以及在何种程度上满足主体需要的一种判断标准。一切社会问题均与制度安排有关，而制度安排的缺陷又缘于正确理念的缺失，从这个意义上说，思想和理念高于制度，没有正确而清楚的价值理念，就很难有合理的制度安排，因此，任何一项现代制度创设的背后都要有相应价值理念的支撑。在通常情况下，价值与制度之间是一种相互支持的关系，即价值规范着制度的基本模式，而制度的正常运转强化着人们的价值观念。对于政府来说，进行制度创新需要遵循一定的价值标准，而能否体现这些价值标准也就成为判断政府制度创新是否取得成效的一个重要依据。

一、是否维护社会公正

公平与正义是引领人类社会发展的基本观念，也是政府制度创新所要遵循的基本准则，更是政府制度正常运行的基本保证。美国著名学者罗尔斯曾经说过：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”［1］（p1）在马克思主义看来，公正这一观念不是绝对的、抽象的，只能是相对的、具体的，它不仅因时因地而异，甚至也因人而异。对于现实生活中的每一个人来说，公共生活秩序的维护有赖于严密的制度体系，而不是个人道德。相对于个人道德而言，制度体系更为重要，完善的体制机制和制度体系是实现社会公平正义的重要保证，政府制度创新的重要维度之一就是要维护公正。制度公正指的是制度的设计能最大限度地体现时代所要求的社会公平正义，它是社会制度文明的重要表现，是人类社会具有永恒价值的基本理念和基本行为准则。由于政府是制度创新的主导性力量，所以，政府在进行制度创新时，必须对制度进行实质公正性和合理性确证，否则，就可能产生新的制度虽然符合法律规定但却不合理、不公正的悖论。

维护和实现公正是中国一切制度创新的本质要求。一个制度应当这样设计才是基本公正的：在这个制度中，即使是最不幸、占有社会财富最少的人，其基本自由与正当的权益也不会因为其不幸与资源占有的匮乏而受到伤害；即使是无赖，也不会因为其无赖而得到比应得更多的利益；即使是权贵富豪，也不会因为其权力与财富而可以为所欲为，得到自己所不应得的；即使是追求私利的人，也不会因为其追求私利而使他人、共同体的正当利益受到伤害，相反，其追求个人私利的行为在总体上还能给他人与社会带来益处。一个人生活在这样的制度中，会有更大的行为正当公正向善的可能。［2］（p132）对于当代中国政府而言，应当把维护社会的公正作为政府的主要职能，为此，要求政府在进行制度创新时，要走出方便自身管理的制度设计框架，通过合理的制度安排，为平等竞争的市场经济和公平的社会发展提供规则和维护秩序。同时，更为重要的是政府必须加强对公共权力机构的监督，以防止由于政府机构及其工作人员从自身利益出发所导致的权力滥用或者制度变形，以防政府权力运作的失范和政府制度运行公正的扭曲。

二、是否体现民主的原则

民主是指在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。政府制度创新所要体现的民主应当是制度化的民主，而不是方法或者传统作风意义上的民主。

当代中国政体转型的起点是一个强大政党支配下的威权体制。在这种体制下，党与国家机构融为一体，党的监控体系贯穿政府、军队与司法部门，同时，党对知识分子、学校、新闻媒体、社会团体、工会及行业协会等各种有形的社会力量均进行有系统的政治控制。这种体制在共和国政权建立初期，与境内外敌对势力进行斗争的历史条件下发挥了积极作用。但是，历经革命、建设和改革，我们党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。这两大历史性的变化对我们党的领导方式和执政方式提出了新的更高的要求。最主要的就是在加强和改善党的领导的同时，按照民主行政的要求，加快政府机构改革和政府职能转变，大力推进行政管理体制和制度创新，着力提高行政效能，努力建设廉洁、高效、务实的政府。

美籍韩裔学者全钟燮（Jong S.Jun）教授明确提出了民主行政应具备六点特色：公共利益的表达、科层体制的代表、公共资讯的开放、决策作成的参与、超越派阀党团、严防专业对民主的伤害。［3］根据这些特点，应使民主在制度和管理者两个层面得以体现。在制度设计中突出民主因素，使制度构建在坚实的民主基础之上，这是对公共行政民主化的必然要求。“政府治理的过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。”［4］这种政府与社会、政府与公众之间的互动过程就是作为行政相对人的公众对政府行政行为的同意与认同的过程。首先，要建立公众的意志表达机制。在当代社会，公众意志表达的渠道不外乎制度性方式和强制性方式两种。强制性方式包括采取合法的非暴力的集会、游行、示威甚至暴力方式如政变、恐怖活动等来表达自己的诉求。制度性方式包括通过选举、投票的方式选出能够代表自己意志的候选人及向政府提供信息等方式表达。对于一个民主的政府来说，显然倾向于后者，即用制度化调整和规范公众的意志表达方式，支持合法、正当、富有建设性的制度性表达，控制、疏导非制度性表达，防止和化解抗议性表达。其次，要建立公众参与机制。民主是一种把公共偏好转化为公共政策的机制，没有公共方面的积极参与，民主制度不可能产生预期的政策结果。［5］（p5）要通过不断改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，采取各种形式支持和扩大公众对政府决策的有效参与。再次，要建立公众对行政行为的监督机制。通过民主行政，建立一个责任政府，在发展、公平、共享的基本理念上，充分发挥公众对政府权力的监督作用，防止公共权力的私化、腐化，防止政府的部门分割化、利益主体化和职责的泛化。只有公众认为他们服从政府是出于自觉而非害怕受到惩罚时，政府的行政行为才取得了真正的合法性。

政府的运行离不开行政人员的各种行政行为，制度层面的民主只是使民主行政获得了一种形式上的支持，而只有当民主成为行政人员的自觉操守，民主才能实现形式与内容的真正统一。［6］要实现这一点，对一个身处民主环境之中的公共管理者而言，其行为至少要与以下两项基本要求相符合。一方面要满足回应性的要求。民主的主要性格是政府对公民的偏好不断地做出响应，人民与政府之间良好的“偏好——响应”的互动关系是民主政治的正当性基础。就回应性而言，行政人员必须及时实现公民的需求，以此展现政府对民意的重视。行政人员应当意识到，政府的存在是为了服务人民，人民的存在不是为了服务政府，在民主社会中，只要是握有公共权力的人，就有义务对人民的集体感受做出响应。在传统的政治学那里，这种互动关系是在多数决定原则下进行的，但事实上这种互动关系往往取决于与多数决定无关的行政机关的运作。这既说明行政机关对于民众需求反应的时效与质量，会对这种关系的优劣产生决定性影响，也说明民众对于行政机关存在着依赖的事实。另一方面要满足责任性的要求。行政机关负有维持一个自由、公正、开放的公共政策决策环境的责任。究其原因：首先，人民要求的无限性与政府所掌握资源的有限性的矛盾，要求公共管理者有义务从专业角度出发表达意见并陈述事实，而不是单纯地投公众所好。其次，人民的要求常常是互相冲突的，公共管理者的最佳选择是维持一个公平、公开的决策过程，并对争议、矛盾予以仲裁和协调。再次，自由是民主的前提条件和极终目标，而民主的真正价值不只是尊重多数人的偏好，而是在实质上提升每一个人在集体意志之下的自然权利。因此，政府对于民众的要求有“义务”响应是民主的真谛，但是，若是要求的内容会影响到他人的自由或是权利，政府就有责任拒绝这样的要求。［7］政府制度创新的过程充分体现民主的原则，就会获得社会价值观的普遍认同，这样，不仅可以减少制度变迁的阻力，而且可以节省制度变迁的成本。

三、是否彰显法治精神

人类社会的治理方式历经暴力统治、封建专制、权治向法治转化。尽管法治作为一种理论学说自它产生的那一天起就具有各种不同的表达方式且颇受人们的争议，但通常认为，现代法治具有或应当具有以下几个方面的社会内涵：⑴法治意指一种治国方略或社会调控方式，在这一点上，它是与人治和德治相对应的；⑵法治意指依法办事的原则，人人平等地依法办事是法治的精髓；⑶无论作为治国方略还是作为依法办事的原则，法治最终都要表现为一种良好的法律秩序；⑷法治代表某种具有价值规定的社会生活方式；⑸法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、效益等的完善结合，是一个融会多重意义的综合概念和社会理想。［8］（p332－334）

在制度已定的条件下，制度运作对制度功能的发挥和制度精神的实现具有决定性的意义。制度运作的主体是人，而人如何运作制度在很大程度上取决于治国方略。在人治的条件下，人不受制度的限制，人的意志决定制度的运作；在法治条件下，人依法运作制度，人的意志和行为受到法律和制度的规范。只有在法治的条件下，制度的运作才能按照制度的内在要求进行，从而充分体现制度的功能和制度的精神。政府制度创新需要将法治作为价值目标，与现实中普遍存在的法治工具主义之间形成矛盾。法治化的政府制度创新是法治作为价值目标与工具目标的有机统一，既包括依法进行政府制度创新，更主要的是指政府制度创新的状态，即法治化。诚然，法治化的政府制度创新并不排斥法治作为法治工具，进而达到政府制度创新的法治状态，法治化的政府制度创新追求的应当是将法治作为价值目标来衡量政府制度创新的状态和设定政府制度安排的运行模式。

政府制度创新要彰显法治精神，有两方面的基本要求。一方面，政府制度创新的出发点应符合法治精神。法律是人民意志与利益的根本体现，法治天然地具有人民利益的属性。政府制度创新的出发点是维护人民群众的利益，这就要求政府制度创新应符合法治精神。但目前由于一些制度存有缺陷，一些政府部门在进行制度设计时，往往从部门角度出发而不是从全局考虑，以部门利益甚至个人利益来支配制度设计，将部门权力扩大化、利益化，而将服务公众的责任泛化和缩小，这实际上与政府制度创新的初衷背道而驰。因此，政府制度创新必须克服部门主导的弊端，改革和创新制度制定的“制度”，在“原制度”设计上出把权力和利益分离开来的机制。另一方面，政府制度创新的过程应符合法治要求。政府在制度创新的过程中，如果没有一定的程序和规则，不仅会败坏政府的形象和人们对制度的信仰，而且会孳生对制度的轻蔑。程序的价值在于保障过程和结果的公正，而公正的实现又在于过程的公开和利益相关者的参与。科学合理地设定制度创新的程序，既赋予了利益相关方监督制度创新行为、审视制度创新依据的机会，同时，通过这种阳光透明的程序形式，又能使人们产生对制度的信任和信心，这是任何一种权威都不能替代的保持社会稳定的心理基础。因此，在政府制度创新过程中，要对制度设计的程序进行必要的调整，扩大社会力量参与制度设计的范围和途径，以保证制度设计和制定的公平正义性。通过充分发扬民主，完善程序，增强透明度，保证公众的知情权、参与权，让不同阶层、不同群体都有充分表达自己诉求的机会和渠道，使每一项制度的推出都能经过广泛的讨论，使制度创新的过程也成为发扬民主、推进法治的过程。

就制度的最终形式而言，越来越多的制度都是以法律的形式出现并发挥作用。随着我国法律体系的逐渐完备和政府制度创新的不断深入，应把寻找和运用法律的手段作为推进政府制度创新和强化政府制度实施机制的根本保障，将那些经实践证明是成熟的、稳定的、行之有效的正式制度和非正式制度尽快地上升到法律层面，以强化制度的限制和约束功能，保证制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

四、是否实现“以人为本”的理念

“以人为本”最初是作为管理学上的一个新的管理学概念而出现的。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“以人为本”，并把“以人为本”放到科学发展观的核心和执政理念的重要位置，使之成为中国特色社会主义理论体系的一个关键范畴。

“以人为本”本身并不是马克思主义理论的命题，但马克思、恩格斯对整个人类怀有强烈的道德使命感，深切体恤被剥削、被压迫阶级的苦痛，时刻关注着人类社会的发展前途。马克思、恩格斯指出：“任何人的职责、使命、任务就是全面地发展自己的一切能力。”［9］（p330）作为马克思主义的继承者，中国共产党提出的“以人为本”，是以马克思主义为指导，立足当代现实，总结党领导人民革命和建设实践的经验，赋予这个概念以崭新的含义。对此，胡锦涛同志讲得非常清楚：“以人为本，体现了马克思主义历史唯物论的基本原理，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和我们推动经济社会发展的根本目的。”“提出“以人为本”的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公，执政为民”。因此，中国共产党提出的“以人为本”，明确把人作为发展的最高价值取向，突出社会发展中人的地位和作用，强调社会发展要尊重人、理解人、关心人，把不断满足人的全面需求、促进人的全面发展，作为社会发展的根本出发点，是对马克思主义关于人的全面发展理论的重大贡献，标志着我们党对社会主义建设规律和人类社会发展规律认识达到了一个新的高度。

贯彻落实“以人为本”的理念，制度创新、体制创新是关键。制度的主要功能直接表现为确立秩序，保障反映社会整体利益的公共理性得到张扬，减少经济社会发展的不确定性和不稳定性，降低经济社会发展的成本。但是，只有体现“以人为本”的制度才有上述功能，那种违背“以人为本”理念的制度会完全产生相反的功效。“以人为本”的理念决定了政府制度创新的人性化特征。政府制度创新要“以人为本”，体现人的目的、需要和本质，以维护人的基本权利为价值导向，这主要体现在政府是为人服务的，为人的自由和全面的发展创造条件。过去，我们仅仅是从政府对社会实施管理与控制的角度来进行一系列关于政府的制度设计与安排的，是“管制型政府”，“管制型政府”对贯彻落实“以人为本”是有一定阻力的，因为政府的职能是管制而不是服务。因此，贯彻落实“以人为本”的理念，首先在于政府管理体制的转变，即由“管制型政府”转向“服务型政府”，通过服务型政府来实现政府职能与政府管理体制的转变。政府主要为民众发挥自己的能力提供平等的机会与平台、政策与规则、管理与服务。有了这样一个转变，“以人为本”的理念就比较容易贯彻落实了。

［1］（美）罗尔斯.正义论［M］.中国社会科学出版社，1998.

［2］高兆明.制度公正论：变革时期道德失范研究［M］.上海文艺出版社，2001.

［3］李昂.政治与行政、民主与官僚及回应与效率之辩证［J］.行政试训，2003，（7）.

［4］胡宁生.中国政府形象战略［M］.中央党校出版社，1998.

［5］猪口孝，爱德华·纽曼，约翰·基恩.变动中的民主［M］.吉林人民出版社，1999.

［6］张康之.论作为行政伦理原则的民主范畴［J］.天津社会科学，1998，（6）.

［7］Levine，Charles H.B.Guy Peters and Frank J.Thompson.Public Administration：Challenges，Choices，Consequences.Glenview，IL：Scott，Foresman/Little Brown Higher Education.1990.189.

［8］张文显.法理学（第2版）［M］.高等教育出版社，2003.

［9］马克思恩格斯全集（第3卷）［M］.人民出版社，1960.

（责任编辑：高 静）

Standard of Value on Government Institutional Innovation Effect

Zhu Mengcai

Government institutional innovation effect is the standard of government system designing success or not.How to judge the effect government institutional innovation，what the standard that the person judge is，is the problem that an academic circle always Pay close attention to.The standard of value is one of important standard，and impartial，democracy，rule by law and people oriented become the mainest standard of value.

government institutional innovation；standard；impartial；democracy；rule by law；people－oriented

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0016－03

2009－12－12

朱孟才 （1972—），男，辽宁本溪人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）行政科学研究所副所长，副教授，吉林大学行政学院博士生，研究方向为公共管理与行政改革。