“宅基地换房”——天津户籍制度改革的有益尝试

□白莹

（天津市委党校，天津 300191）

“宅基地换房”
——天津户籍制度改革的有益尝试

□白莹

（天津市委党校，天津 300191）

随着改革开放的深入和经济社会的发展，农村的城镇化已成为不可逆转之势。全国各地农村在推进小城镇建设中模式各异，天津市正在探索一条以宅基地换房建设示范小城镇的新路子，而户籍制度作为城乡二元结构的突出表现形式已面临着全面改革的阶段。本文综合考察了天津市各示范镇认为，以 “宅基地换房”的办法是天津户籍制度改革的有益尝试。

宅基地换房；户籍制度；户籍改革

从2005年下半年开始，天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征求农民意愿和大量调研的基础上，推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在“二十三镇六村”开展试点，目前已开工800万平方米，竣工500万平方米，涉及268个行政村、16万户、44万人，概算总投资850亿元。［1］所谓宅基地换房，即农民以其宅基地按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设缺口。［2］宅基地换房给农民生产方式、生活方式都带来了巨大的改善，成为推动天津农民经济、政治、文化特别是城乡建设发展的一股强大动力。本文对天津市相关试点村镇进行了调研，如果从户籍制度角度进行考量，这也是天津户籍制度改革的一次有益尝试。

一、“宅基地换房”是实现城乡一体化的有益探索

胡锦涛同志曾经强调：“坚持城乡统筹发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。”中国的城镇化问题，说到底就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情的矛盾制约下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡大量剩余劳动力，力争合理地解决农业、农村、农民的三农问题。

⒈“宅基地换房”是加速城市化进程的途径之一。城市化程度是一个国家经济发达程度，特别是工业化水平的重要标志。国际上通常以城市化水平衡量一个国家或地区的经济社会发展水平。在城镇人口占总人口的比例上，美国已达到90%以上，发达国家占80%以上，全球平均为46%，而我国仅为33%，只相当于美国1880年时的水准，位居全球第94位。2000年，我国城市化程度与发达国家平均水平的差距已经扩大至14%。即使与大多数发展中国家相比，也有一定差距，这对整个国家的发展和综合国力的增长都是严重障碍。城市化进程的缓慢与我国户籍制度的羁绊有很大关系，因为中国的户籍制度构筑了城市中国与乡土中国的分立壁垒，割断了城乡经济的应有联系和互动，使农村陷于不能自我发展的境地，从根本上制约了中国社会的发展并最终危及整个社会的稳定。“宅基地换房”的形式使农民不花钱就可以改善居住环境，实现了农村的城市化，这是加快城市化进程的道路选择。

⒉“宅基地换房”是解决制约小城镇发展的土地与资金问题的一种方式。随着社会经济的发展，工业化与城市化进程的加快必然需要大量的建设用地，而我国的基本国情是人多地少。因此，笔者认为，我国制约小城镇建设进程的主要因素：一是土地，二是资金。许多小城镇都因遇到这些问题而踯躅不前。经过反复调研和思索，天津做出了新的探索——以宅基地换房。天津方面认为，解决“三农”问题关键在于如何做好“加减法”——即减少农民、富裕农民、增加对农村的公共服务。目前，我国广大农村仍然保持着一户一处宅基地的传统居住方式，土地利用效率低，集中程度不高，土地资源大量浪费。“宅基地换房”可以提高土地的利用效率，能够在可耕地不减少的情况下，增加土地的供应量，解决城市化进程中的土地问题。对于小城镇建设资金短缺的问题，通过宅基地换房的形式可以提高土地利用效率，将节约出来的土地进行开发经营，同时以土地收益补偿小城镇建设所需要的基金。此次“宅基地换房”筹措资金一改过去一切由政府负担到底的做法，改为政府主导、企业运作。我们说，让农民住进小城镇，享受城市化带来的实惠，实现从传统到现代、从分散到集中、从农村到城镇的转变，对于加快小城镇建设具有一定现实意义和历史意义。

⒊“宅基地换房”是解决农村剩余劳动力的战略选择。在城市化进程中，对于农村劳动力问题：一是要解决好已经转移出来的劳动力，要让转移出来的劳动力从进入城市到真正融入城市；二是要解决好留在农村的劳动力，要在农村建立起基本的社会保障，使公共财政真正能够覆盖农村。天津市以宅基地换房建设示范小城镇不仅是农村人口简单地向城镇迁居，而是由农业型社会向城市型社会的转变。在天津市29个示范小城镇的建设中，为避免出现大量的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民以及城市流民，政府正准备在落实农民最低生活保障、新型农村合作医疗、养老保障和农民就业等方面寻求突破。更重要的是充分利用公建设施发展商贸服务业，建设乡镇农业园区和农业科技园等增加就业岗位，鼓励农村剩余劳动力转移到第二第三产业中来，提高农民收入水平，让更多农民成为拥有“薪金、租金、股金、保障金”的新型农民。目前，天津市大力发展的商贸服务、观光农渔、休闲旅游、工业园区、科技园区等二三产业项目，已吸引了大批农民从事非农生产。因此“宅基地换房”不失为解决农村剩余劳动力的战略选择。

二、我国户籍制度改革追求的基本目标

我国现行的户籍管理制度主要包括户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度。目前，我国的户籍制度已经不单单是一个纯粹意义上的户籍的登记和管理制度，已逐渐演变成以户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心的，与户籍制度、户籍管理有关的一系列具体社会制度的总合。户籍制度的基本功能就是证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安管理的登记注册办法。它只是确认个体经济生活客观状况的一个标志，本身并没有实质内容。然而在我国，户籍的基本功能早已异化成利益分配功能。中国人从出生那天起，就因出生地不同而享受不同的待遇，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益同户籍相挂钩，使户籍登记异化为一种行政管理措施。

中国的户籍制度阻断了人口在城乡之间、东西部之间的正常流动，使本属于人权范围的“迁徙自由”得不到实现。同时，为了保证城市居民的就业，大多数城市明确规定，对于城市某些行业，农民和外来人员是没有资格进入的。某些行业和工种必须有所在城市的户口方可录用，从而使劳动力无法按照市场的需要合理流动和优化配置。同时它还给现在的城市化进程设置了重重障碍，延缓了城市化的推进。从另一个角度看，城市化的滞后发展和城市公共资源的有限性，也构成了户籍制度改革的“瓶颈”。教育领域的特权是现行户籍制度的最大弊端，这也是高考移民产生的主要原因。由于户籍制度的滞后，5800万以上移民二代被迫回到家乡，成为失去父母关爱的留守儿童。移民二代在教育公平上受到的不公正待遇使其心灵上的残缺比知识的贫乏更可怕。因此，从1984年开始，全国各城市开始进行户籍制度的改革。

⒈改革后的户籍制度要逐步剥离附加在户口背后的各种利益。户籍制度改革的根本就在于剥离附加在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。逐步淡化城市偏向，消除城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。先改内容就必须逐步减轻农民负担，努力缩小城乡差别，建立双向选择的劳动就业制度，完善医疗保障制度，改革现有住房制度，最终实现社会保障的平等性。同时，要加快配套制度的改革，这需要各相关职能部门如公安、财政、劳动、教育、卫生、规划、房管等步调一致，相互配合，出台配套政策和改革措施，共同支撑户籍制度改革的深入进行。在出台新的社会管理政策时，要尽量避免与户籍制度改革的大方向相背离，避免继续让一些新的社会管理政策与户籍制度相挂钩，使附加在户籍制度上的各种利益真正与户口脱钩，只有如此，才能使户籍制度改革取得明显效果。

⒉改革后的户籍制度缩小了城乡差距。改革后的户籍制度应当能确保不同环境中具有不同天赋条件的人享有平等的权利，能够在未来的发展中保持权利和机会的均等性。使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展的成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力参与市场经济的公平竞争。我国许多地方取消了农业户口，城乡居民都统一登记为“居民户口”，但大都局限于取消形式上的歧视，而其背后的社会福利，如医疗保险、基础教育等实质歧视还仍然存在。

有学者形象地把城乡比作两个相邻的巨大水域，一种方式迅速铲除两大水域之间的巨坝，让两个水域保持相同的水位；另一种方式则是暂时保留水域之间的巨坝，通过扶持政策在逐渐提高农村人员水性的同时提升水位，最终达到水位相同。如果仅把巨坝拆除，将户口改成一元的，其他方面还是二元的，这不是真正意义上的实质正义，实质上的正义则必须实行“反向倾斜”，通过政策大力扶持，逐步剥离户籍背后的不公平与不正义，壮大他们的力量，增强他们的实力，最终在同一个平台公平竞争。削除户口歧视意味着人们身份的变化，全社会将逐步确立起更为平等的人格价值取向，使更多的人形成立足于个人能力的价值观念，户籍制度改革在这一层面上的意义将是更为深远的。

⒊改革后的户籍制度应还公民的“自由迁徙”与平等就业权。迁徙自由是公民应当享有的一项基本人权。虽然我国宪法对迁徙自由尚没有具体的规定，但从改革开放这些年我国户籍制度的变迁中也可以折射出政府逐渐放宽对迁徙自由限制的一种倾向，这也是我国政府“尊重和保障人权”、履行国际公约义务的重要表现。

人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。可以说，今天中国人口的流动已经可以达到基本自由，但这并不等于自由迁徙，这种自由是以迁徙的不自由为前提的，在这种不自由的自由状态里，人们依然被户口制度所束缚，他们根本没有被赋予和当地居民一样的、公平的人身权利和社会福利，相比较固定居住的常住人口来说，流动人口总体上是一个人身相对低等的社会阶层。只有这些自由流动的人口被赋予与当地居民一样的、公平的人身权利和社会福利，才算得上是真正解决了户籍问题。

改革后的户籍制度要逐步打破城乡身份限定的行政性藩篱，提供给城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造更大的自由度，促进农村人口合理流动，逐步形成全国统一的劳动力市场环境，实现资源配置的高效率，提高全社会的劳动生产率，促使农村经济发展和城市化水平的提高。

三、“宅基地换房”的基本原则与户籍制度改革方向的一致性

尽管天津市29个以“宅基地换房”形式进行的小城镇建设中，还没有进行户籍方面的全面改革，小城镇的农民还没有改变“农村户口”的身份，只能叫作“准居民”。但有关部门正在着手实施统一居民户口，完善户籍迁入政策，因此，最终解决户籍问题仍需3－5年的过渡期。对此，笔者认为，天津市“宅基地换房”过程中坚持的基本原则和做法，是与户籍制度改革的最终方向相一致的。

⒈解决资金羁绊，加快城市化进程。资金问题是制约城乡城市化进程最大的障碍，天津此次的做法正是解决了资金的羁绊。我们以天津市东丽区华明镇为例，华明镇现有12个村，共有宅基地12071亩，总人口4.5万，新建小城镇需占地8427亩，其中规划农民安置住宅占地3476亩；宅基地复耕后不仅可以实现耕地占补平衡，还可腾出土地3644亩。其中用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元，可出让的商业开发用地预留了4000多亩，土地出让收益预计达到40亿元，基本实现了小城镇建设的资金平衡。同时对小城镇污水处理、垃圾处理、绿化、社区服务、养老、文化、体育等公益设施建设，市和区县人民政府可以给予适当资金补贴。华明镇在划分居住、服务、产业设施的功能布局时，充分考虑了城乡互补、工业反哺农业等思路。小区内已建成九年一贯制学校，规划出中心幼儿园、中心医院、计划生育技术服务站、示范镇服务中心等服务设施，并采用地热温泉集中供热，使小城镇面貌焕然一新。并因此而成为2010年上海世博会的重要创新项目，将展示为提高城市生活质量所做的公认的、创新的和有价值的实践案例。

天津市探索的“宅基地换房”思路，充分发挥了首创精神，是依托土地创新发展的新举措。节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地和保障农民权益的前提下，为农村城镇化发展腾出新的空间。随着城镇化进程的加快，城乡二元结构的模式必将被打破，户籍制度改革的成功也就水到渠成了。

⒉建立健全社会保障制度，解决农民后顾之忧。在此次“宅基地换房”的过程中，不仅要解决城镇建设问题，也要考虑10万农民进城后的生计问题。为此，《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》中规定，示范小城镇18周岁以上的居民，有土地承包经营权的，可以按照本市城乡居民基本养老保障有关规定参加养老保险，享受相关待遇；示范小城镇居民符合参加城乡居民基本医疗保障条件的，可以按照本市城乡居民基本医疗保险有关规定参加医疗保险，享受相关待遇；示范小城镇被征地村民，可以按照本市被征地村民社会保障有关规定参保，享受相关待遇；示范小城镇居民共同生活的家庭成员，人均生活水平低于本市居民最低生活保障标准的，可以按照本市最低生活保障有关规定，享受相关待遇。［3］这些规定，从根本上解决了农民的后顾之忧。在华明镇，适龄人员保险参保率达到90%，两年内实现应保尽保。同时为老年人发放养老保障补贴每月500元/人，现已有85.6%的老人按月领取养老金，2009年底达到100%。另外，医疗保险参合率已经连续两年实现100%。2010年力争做到村民不掏钱，实现医疗保险参合率100%。

⒊扩大非农就业，逐步实现平等劳动力市场。在此次宅基地换房的过程中还规定，乡镇人民政府建立农民就业保障机制。以市场为导向，建立新型农民培训、就业服务机制。采取下列措施促进村民就业、鼓励村民自主创业：一是建立劳动保障服务机构和城乡统一的劳动力市场，提供免费职业指导和职业介绍服务。对实施职业技能培训和创业培训的，按规定给予一定的培训费补贴。二是示范小城镇的物业管理、清洁、绿化、公共设施管理等，同等条件下优先安排本镇农民就业。三是鼓励农民专业经济组织健康发展，充分发挥农民专长，带动农民就业。四是利用宅基地整理复垦发展设施农业，转变农民作业方式，提高农民农业生产技能，鼓励企业直接参与示范小城镇农民的职业技能培训。五是通过招商引资、产业结构调整，办好工业园区，增加对劳动力的需求。［4］我们还以华明示范镇为例，在空港物流加工区对面划建设留有第二、三产业发展用地，建成后将提供28万个就业岗位。目前已有1.6万人次接受技能培训，2009年在社区内已经解决就业1600余人，今后将不断为有就业需求的农民提供更充足的就业岗位。

天津市以“宅基地换房”推进小城镇建设的做法得到了国家相关部门的肯定和支持。它不仅是农村人口简单地向城镇迁居的过程，而是实现城乡统筹发展的大规划，符合我国保护耕地的基本国策。从某种意义上说，它推进了城乡协调发展，促进了土地集约高效利用，同时，也是户籍制度改革的有益尝试。

［1］何会文.建设示范镇 奠基新农村——关于天津市三批二十九村示范小城镇试点的调查［N］.天津日报，2009－09－24.

［2］天津市城市总体规划（2005年－2020年）［Z］国函［2006］62号.

［3］［4］天津市人民政府令第18号《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》［Z］第59、58条.

（责任编辑：王秀艳）

“Exchange of house with homestead”——A useful attempt to reform the household registration system in Tianjin

Bai Ying

With the reform and opening up and economic and social development，urbanization of rural areas has become an irreversible trend.Throughout the country in promoting construction of small towns in rural areas in different modes，Tianjin is exploring building a house with exchange model new ways of small towns，and urban－rural dual structure of the household registration system as the prominent manifestation，has been faced with the overall reform stage.This comprehensive survey in the town of Tianjin，after the demonstration that the ＂exchange of house with homestead＂approach is to reform the household registration system in Tianjin useful attempt.

exchange of house with homestead；the household registration system；the reform of the household registration system

A

1007－8207（2010）04－0016－03

2010－03－10

白莹 （1969—），女，天津人，天津市委党校法律系副教授，研究方向为法理学。

本文系天津市哲学社会科学研究规划资助项目 “天津户籍制度的形成与改革趋势研究”的阶段性成果，项目编号：TJFX08—012。