我国农垦农地制度的变迁与创新——以海南农垦为例

□唐俐

（海南大学，海南 海口 570228）

我国农垦农地制度的变迁与创新
——以海南农垦为例

□唐俐

（海南大学，海南 海口 570228）

包括海南农垦在内的全国农垦经历了丰富的制度变迁过程，其农地制度也经历了从高度集中统一的公有公用到职工家庭承包经营、租赁经营等变化。目前我国农垦农地制度在农地国有资产营运、监管、土地承包经营等方面还存在诸多问题，应采取明确农地国有资产行使、监管主体、建立国有农地承包经营制度等措施并加以完善。

农地制度；海南农垦；变迁；国有农地承包经营

农垦是在解放初期建立起来的具有明显企业特征同时又承担着社会和民生职责，还带有半军事化痕迹、亦城亦乡，亦农亦工、亦政亦企的特殊经济体。在几十的发展过程中，与农村改革一样，全国农垦也经历了从高度集中的计划生产到逐步市场化的变化过程，农垦的功能逐步简化，其农地制度也经历了从高度集中统一的公有公用到职工家庭承包经营、租赁经营等变化。海南农垦是全国农垦的一部分，本文从海南农垦土地制度的发展历程出发结合全国农垦的相关情况对农垦农地制度的变迁和创新作一探讨，以期抛砖引玉。

一、我国农垦及其农地制度变迁简况

与全国农业、农村改革一道，改革以来农垦也经历了丰富的制度变迁，特别是其土地使用制度发生了深刻变化。回顾农垦的发展、改革历程，能预测其发展的方向。

（一）全国农垦的产生和发展

1949年新中国成立伊始，面对帝国主义的战争威胁和很多地方还不稳定、边疆地区有待开发、农产品短缺、部队转制等问题，我国在黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西、广东、海南等边疆省区建立了大批国有农场和由其所属的工交建商企业，在此基础上还创办了配套的教科文卫等社会事业，边疆农垦由此诞生。60多年来，我国农垦的发展历程大体经历了三个阶段。一是1949年——1966年的开拓创业阶段。这一阶段，农垦国营农场由58个增加到1958个，耕地面积由3.4万公顷扩大到345.5万公顷， 粮豆产量由1.5万吨增加到427.9万吨，奠定了新中国农垦事业发展的基础。二是1967年——1978年的曲折发展阶段。“文革”期间，大批国营农场下放，企业吃国家大锅饭，职工吃企业大锅饭现象严重，平均主义盛行，生产效率大幅度下降。这一阶段，全系统连续12年亏损，累计亏损37.2亿元。三是1979年以来的改革开放阶段。党的十一届三中全会以来，农垦适应新形势要求，不断推进改革开放，农垦发展进入了一个新的历史时期。［1］

（二）全国农垦的改革进程

十一届三中全会以后，全国农垦开始了市场化改革，以管理体制、经营体制为重点进行了深入的改革，使农垦发生了根本性的变化。

⒈管理体制改革。1978年开始，国务院决定在农垦系统试办农工商联合企业。先后有25个省（自治区、直辖市）级农垦局实施，通过将其所属农场和工商企业联合组成农工商联合企业，改变了过去单一行政指挥的管理体制，逐步朝着符合市场经济的管理体制发展。试办农工商联合企业在改革开放初期不失为管理体制改革的一种大胆试验，但农工商综合经营带有浓厚的行政色彩，且基本未触及企业产权、法人治理、政企分开等深层次问题。为解决这些问题，1995年农业部全国农垦经济体制改革工作会议后，垦区管理体制改革全面启动，各地根据自身条件，按照不同模式开始全面推进垦区管理体制改革。目前，全国各垦区管理体制主要有三种类型：一是集团化体制。即垦区从行政管理体制或行政性公司体制，成建制转为企业集团。按照这个方向进行改革的有北京、天津、黑龙江、上海、江苏、安徽、广东、广西、海南、重庆、云南、陕西、宁夏、甘肃、南京、昆明、广州等17个垦区。二是行政管理体制。没有直属农场的垦区，由于领导体制已经分散到市县，省农垦主管部门只承担业务指导和宏观协调职能，不具备整体转为集团的条件，其管理体制改革的主要任务是从行政管理、社区服务、宏观指导、跨区联合等多方面入手，进一步加强管理、监督、协调和服务等职能。三是兵团体制。新疆生产建设兵团由于承担着屯垦戍边的特殊任务，中央决定其继续保持党政军企合一的管理体制。但要以经济建设为中心，改革的主要任务是完善机构设置和改革管理方式，并按照市场取向推进工商企业和农牧团场的各项改革。［2］（p35－38）

⒉经营体制改革。经营体制改革是农垦改革的重点。农垦在改革初期推行以“定、包、奖”为主要内容的生产责任制。从1983年起，在农垦系统大力兴办以职工家庭农场为主，联户承包、机组承包、租赁制和股份合作制等多种形式的小农场，逐步建立和完善了各种社会化服务体系，形成了大农场套小农场统分结合的双层经营体制。［3］统分结合的双层经营体制主要是通过赋予职工家庭农场稳定的土地承包经营权，使其成为农垦农业生产的基础。90年代以来，农垦又开始实行“两费自理”（生产费用和生活费用自理）改革，这使家庭农场成为相对独立经营的市场主体，既调动了家庭农场主发展生产的积极性，同时也扭转了因家庭农场经营不善而导致国有农场亏损的现象。此后，股份合作经济和现代企业等经济形式相继出现。通过以上改革，结束了农业生产上长期高度集中、吃大锅饭的体制，职工获得了一定的生产经营自主权，实现了劳动者与生产资料的结合，职工收人和最终经营成果挂钩，极大地调动了职工的生产经营积极性。同时，国有农场的统一经营和完善的社会化服务，又使国有农场的整体优势得以发挥，从而大大解放了农业生产力，促进了农业的快速发展。

（三）我国农垦农地制度的变迁

我国农垦是解放初期按屯田思想设立的，其主要目的在于垦荒、戍边、发展边远地方社会、经济和供应粮食、橡胶等战略性农产品。因此农垦生产所需要的土地，主要由政府根据政策划拨荒山荒地，公有公用。以海南省为例，作为全国第三大农垦的海南农垦始创于1952年1月，1952年至1960年是海南农垦建场最多的时期，共划拨土地960余万亩，此后又多次划入、并入其他土地（期间也有划出土地），至2006年，农垦保持有土地1281.873万亩。［4］（p110）

农业是农垦的主业，土地制度安排是农垦经营制度的核心。几十年来，虽然农垦土地的国有性质没有变化，但农垦的土地使用制度却发生了重大变化。随着农垦经营自主权的加强、农垦市场化改革步伐的加快，农垦突破了生产资料单一公有制的局限，发展出职工家庭承包经营、职工自营经济、股份合作经济和现代企业等经济形式。一方面，这些经济主体根据市场需求灵活调整其生产计划和产品结构 （甚至已经推行农工商一体化经营），使农垦土地利用多样化；另一方面，通过家庭承包经营、租赁经营、股份合作经营和建立现代企业制度等，突破了国有农场公有公用的单一土地利用使用行使，土地由集中使用过渡到分散经营，使各种经济主体获得了国有土地承包经营权、债权性质的国有土地使用权和作为出资而投入到股份合作企业和公司中的国有土地使用权等，衍生出多种土地权利，从而优化了农垦国有农场土地资源配置，促进了农垦国有农场其他资产和土地资源的有效利用。特别是职工家庭农场通过土地承包的方式取得了较为稳定的土地承包经营权，从而促使职工家庭农场成为农业经营的主体，适应了农业生产的要求，促使农垦土地制度发生了深刻的变化。

二、当前农垦农地制度存在的主要问题

虽然农垦管理、经营体制改革取得了很大进展，但总体而言，很多地方农垦的政企分离、社企分开还不彻底，统分结合、双层经营的体制还没有效确立，特别是在改革最关键的问题——职工家庭承包经营方面，国家土地资产行使与监管问题没解决，职工家庭农场的土地承包经营权还不够明确、稳定，致使职工家庭农场的生产主体地位还没有效建立，还存在诸多问题。

（一）农地国有资产行使、监管问题还没有有效解决

农垦土地与农村土地最大的区别就在于所有权的不同。作为国有土地，农垦土地制度首先要解决土地资产的管理问题。以海南为例，目前基本上延续了将国有土地划拨给海南农垦使用的做法，而对海南农垦系统企业的国有资产应由谁来行使监管的问题，在《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》中规定：“原由农垦总局管理的海南农垦国有资产，现由海南省全面管理。行政性资产由海南省政府授权海南省农垦总局管理，经营性资产由海南省政府授权海南省农垦总公司管理。海南省农垦总局和海南省农垦总公司要努力保证国有资产保值增值。”这种做法明显不妥当。首先，经营性资产由海南省政府授权海南省农垦总公司管理的规定是欠妥当的。经营性资产由海南省农垦总公司作为管理人和出资人，既不符合《中华人民共和国公司法》的第65条、第66条的规定，也不符合《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第11条的规定。《企业国有资产法》第11条第1款明确规定：“国务院国有资产监管机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监管机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”虽然第11条第2款也规定：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”但是，是否授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，必须是出于客观需要，即当地尚未设立国有资产监管机构，或者国有资产监管机构不便进行监管。然而，海南客观上不存在这种需要。因此，设立海南农垦总公司作为国有资产的出资人是没有必要的，这也意味着作为国有资产的监管机构的国资委不能管垦区的国有资产，限制了国资委依法行使权力，于法于理都讲不通。其次，既然依法应由作为国有资产监管机构的国资委作为出资人，省人民政府不授权国资委作为出资人而要直接作为出资人，于法于理也讲不通。第三，既然省人民政府直接作为出资人是没有必要的，就不存在以海南农垦总公司作为省人民政府履行出资人职责的企业的前提。［5］因此，以海南农垦总公司作为省人民政府履行出资人职责的企业的提法是不妥的，海南农垦土地国有资产行使、监管问题还没有有效解决。全国其他多数垦区也存在着相同的问题。

（二）农地使用制度还存在诸多问题

首先，国有农地承包经营权的设立、性质等不明确。总体而言，全国国有农场土地与农村集体土地有很大不同，使用的是通过划拨方式得来的国有土地；在此基础上，职工家庭土地承包权的设立、权利的性质、内容、保护等还缺乏明确的法律依据，农垦土地承包与农地制度、物权制度的衔接等还存在诸多问题。其次，就农垦土地承包而言，土地承包经营权还不稳定。虽然近年来，全国多数农垦普遍推行实施大包干、剩余产量归己、家庭自营等改革，但对于土地承包经营权的具体内容与农村土地承包经营权相比还存在一定的差距，特别是有着橡胶产业的海南农垦差距更大。海南农垦农业生产特别是作为主要产业的橡胶产业主要实行 “不定产（实产）计酬”的生产经营管理办法；2003年实行的橡胶家庭承包，其实质也只是套上了长期承包的外壳，仍然是“不定产计酬”，2008年以来，海南农垦橡胶产业集团开始推行“实产计酬”，但总体上来看职工家庭农场的经营自主权还很有限，职工家庭农场的主体地位还没有有效建立，与完整的土地承包经营权相比，还存在很大差距。

三、我国农垦农地制度的创新

（一）农垦农地制度改革的目标

虽然农垦一直沿着市场化的路径在进行改革，但目前农垦还残留有很多计划经济的痕迹，市场化进程远未完成。今后农垦改革可以分阶段进行。现阶段农垦改革的目标是：总体上适应市场化的要求，将农垦的管理职能、社会职能与经济职能彻底分离，特别是实行集团化体制改革的各地农垦，应将农垦农场变成纯生产企业，与其他市场主体享有平等地位；理顺国家与农垦企业的关系，国家退回出资人的地位，而农垦企业成为独立自主的市场主体，独立、平等参与市场竞争；理顺农垦企业内部经营体制，处理好统分结合的双层经营体制。就农垦农地制度改革而言，在理顺农垦企业内部经营体制的基础上，通过赋予职工家庭农场长期、稳定的土地承包经营权以确立其独立农业生产主体的地位，完善统分结合的双层经营体制；同时处理好农垦历史遗留问题，加强对农垦职工合法权益的保护，特别是通过加强对职工家庭农场土地承包经营权的保护来保障农垦职工的利益。

而从长远来看，国家投资应逐步退出农业竞争性经营领域，国有农业企业应逐步退出竞争性农业生产领域。农业生产应以家庭经营为主以节省监督成本、管理成本，提高农业生产效率。国家投资应转向农业基础设施建设、农业技术推广、农机普及化、农业劳动力培训、农业信息帮助、农业合作和产业化推广、农业保险的推行等农业公共服务、农业保护方面，以加强农业的竞争能力，促进农业的市场化、现代化。相应地，在国家投资退出农业竞争性经营领域后，农垦农业生产要完全融入市场，与整个农业生产融为一体。与其他农业生产一致，通过将土地交给职工家庭经营、确立职工家庭农场的基础地位，农垦企业逐渐退出具体的农业生产过程，①当然，出于国家经济安全等考虑和某些大规模生产能带来显著规模收益的农业产业领域（比如工厂式养殖业、橡胶产业等），海南农垦企业可以继续经营，采取企业经营方式，但这毕竟是个别现象。农垦农业生产主体将过渡到以家庭为主；总体而言，国有农垦企业将逐步退出农业生产领域，可以向服务性、中介性组织过渡，向家庭农场提供技术、信息、销售等服务，也可以通过转让等方式实现农垦农业经营民营化。国家要平等保护各种农业经营主体，为农业生产提供公平的竞争环境，特别是要切实保护好职工家庭农场的土地承包经营权，使农垦职工凭借土地权利合理分享工业化、城市化带来的好处，以促进农业、农村、农业劳动者的现代化。

（二）我国农垦土地制度创新的具体对策

⒈完善农垦农地国有资产管理制度。针对农垦农地国有资产行使与监管存在的问题，应该将农垦农地国有资产的占有使用主体和监管主体分开：农垦企业实际占有使用农垦农地国有资产；而在国有资产管理方面，与全国企业国有资产管理一致，应将农垦农地国有资产交由国有资产管理委员会统一进行管理，确保国有农地国有资产的保值增值。

⒉建立国有农地承包经营制度。农垦土地为国有土地，长期以来通过划拨方式给农垦使用。在目前农垦企业普遍存在的情况下，与集体土地承包经营有所不同，农垦土地承包不是由国家直接发包给职工家庭，而是在国有资产管理部门将国有农地授权给农垦企业经营之后，再由农垦企业发给职工家庭经营，因此发包方为农垦企业，承包方为职工家庭。但是，随着市场化改革进程的推进，国有资本由于管理成本、监督成本过高，②国家作为国有资产的所有者，授权政府代表行使所有权，政府又指定国有资产管理部门行使资产所有权、管理权，国有资产管理部门将国有资产通过出资给农垦企业经营，代理链过长，管理、监督成本与私人资产相比过高，因而缺乏竞争力。迟早会退出竞争性农业生产领域，国有农业企业会越来越少。在这种情况下，由国家将国有农地直接发包给农业劳动者经营更能节省代理、监督成本，更符合农业生产的要求，发包方由农垦企业变成国有土地所有权代表主体。

笔者建议，建立国有农地承包经营制度，由国家直接将包括农垦土地等在内的国有农地直接发包给农业生产主体以节约委托——代理成本。在具体做法上，可以借鉴国有建设用地的做法：发包方由国有土地所有权代表主体——政府 （实际上由土地管理部门）来担任，承包方则包括家庭农场和农业企业；承包方式为有偿、公开承包，以促进土地资源的合理利用，其承包费可以专项用于农业扶持；承包期限可以借鉴《农村土地承包法》的规定，按耕地、草地、林地等的不同分为30年到70年；同时，确定农地国有资产的监管机构为国有资产监管机构（国资委），促使农地国有资产的保值增值。

⒊将农垦国有土地使用纳入全国农地使用制度当中。农垦国有农场用地主要为农业用地，与集体农业用地在性质上并无不同，在使用方式、权利的设定、行使、保护等方面也应该是一致的。但改革开放以来，包括海南农垦在内的我国农垦改革一直自成系统，游离于全国农业改革、农村改革范围之外，农垦土地使用制度也与我国农村集体土地不一致，甚至在 《农村土地承包法》、《物权法》出台之后，农垦土地使用制度依然游离在外。因此，在建立国家农地承包经营制度以后，应将全国农垦土地使用纳入《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》《城乡规划法》等法律规范的范围，使农垦农业用地在用地性质、使用条件、使用方式、权利的设定、行使、保护等方面与集体农地使用制度融合，消除国有农地和集体农地之间的隔阂，从而有利于农地资源的统一配置，也有利于实现国有土地和集体土地的平等。

⒋实行多样化的农地使用方式。随着市场经济体制的深化、我国农业现代化进程的加快，农业用地主体和用地需求都出现了多样化的趋势，相应地农地使用方式也必然会多样化。从土地使用者的角度而言，土地利用不外乎两种形式：利用自己的土地或利用他人的土地。利用自己的土地属于自物权（所有权）的范围，目前，我国这种用地方式已经不多见。通过一定方式利用他人的土地，包括债权性质的土地利用权与物权性质的土地利用权，前者如土地租赁权、土地使用借贷权，后者如传统民法上的地上权（基地使用权）、永佃权（农地使用权）等。［6］（p205）目前，在农垦农地使用中，除了农户承包经营以外，实践中还有农垦企业共同经营、租赁经营、作价入股等使用方式，在制度上必须做出相应安排。笔者认为，首先应将农垦土地承包经营纳入《农村土地承包法》规范的范畴，③该法应作进一步修改，比如在名称上可以考虑改为 《农地承包法》等。在发包方式、发包程序、发包期限、权利内容等方面应与农村土地承包保持一致；同时将物权性的国有农地使用制度纳入《物权法》之中与整个物权制度进行整合，使国有土地承包经营权在权利设定（取得）、权利行使、权利保护等与物权制度保持一致。同时，除了物权性质的土地利用权外，通过一定方式利用他人的土地，还包括债权性质的土地利用权，其中最常见的为土地租赁权。所谓土地租赁权是指承租人以支付租金为条件，与出租人签订租赁契约作为法律依据而取得对出租人的土地进行占有使用的权利。［7］（p702）我国应该制定《农地租赁法》，将国有农地租赁和集体农地租赁统一纳入该法的调整范围，规定农地租赁使用的范围、农地租赁程序、农地租赁合同、农地租赁权的保护等问题，为农地租赁提供制度支持。此外，在现代企业制度建立过程中，农垦国有农地使用权可以作为出资投入到生产中，这在《公司法》和国有资产投资等法律法规中已经有了总体的制度安排，只是应进一步细化农垦国有农地使用权作价入股的范围、途径、评估、收益分配等问题。

⒌明确农垦农地承包经营权的性质与权能。《农村土地承包法》将集体土地承包方式分为家庭承包和其他承包两大类，并将家庭承包方式取得的土地承包经营权和以其他方式取得并经过登记的土地承包经营权明确为物权。《物权法》认可了该做法，并将土地承包经营权归入用益物权范畴进行规范。遗憾的是国有土地（农地）承包经营在《农村土地承包法》和《物权法》中都没有提及，国有土地承包经营权的性质、权能没有明确。笔者认为，国有土地承包经营权与集体土地承包经营在性质上是一致的，并且也经历了从短期、不稳定向长期化、稳定化发展的过程，并且其权能不断扩展，目前已经演变为物权性质的权利。在建立国家农地承包经营制度以后，国有农地承包经营权应与农村集体土地承包经营权一样应归入用益物权的范畴，属于用益物权中的农地使用权；在具体的权能方面，国有土地承包经营权的权能包括占用、使用、收益和将其权利流转等权利，其流转方式包括转包、互换、转让、入股等，总体上与农村土地承包经营权保持一致。

通过以上几个方面的改进，农垦农地制度特别是土地承包经营制度将得到进一步完善，能适应当前包括海南农垦在内的农垦改革的需要。

［1］百纳网.农垦事业60年的发展历程［EB/OL］.http：//www.ic98.com/info/nongye/250/2009828/53123.Html，2009－9－15.

［2］农业部农垦局.中国农垦改革发展30年［M］.农业出版社，2008.

［3］曾毓庄.农垦改革的回顾与展望［J］.中国农垦经济，1996，（08）：3－10.

［4］罗介民.海南农垦社会研究［M］.海南出版社，2008.

［5］潘在清.海南农垦体制改革立法的若干问题 ［J］.海南人大，2009，（05）：23－25.

［6］梁亚荣.土地承包经营制度研究［M］.中国大地出版社，2006.

［7］沈守愚.土地法学通论（下）［M］.中国大地出版社，2002.

（责任编辑：张雅光）

The Change and Innovation of Agricultural Land System of State Farms——Take Hainan State Farmsfor Example

Tang Li

State Farms experienced a abundance process of institutional change and its agricultural land system has gone from a highly centralized public utility system to the workers＇household contract management system、Leasing business and so on.Currently there are still some problem in the State Farms of agricultural land system such as the exercise of the rights and supervision of state－owned assets、contractual management.To make clear the subject of the exercise and supervision of the rights of state－owned assets and establishment of the state－owned agricultural land contract management system and other measures should be taken in order to improved greatly.

agricultural land system；Hainan state farms；variance；state－owned agricultural land contractual management

F301.1

A

1007－8207（2010）04－0022－04

2010－02－20

唐俐 （1975—），女，四川蓬溪人，海南大学法学院讲师，研究方向为民商法学。

本文系海南省教育厅高等学校科研项目的阶段性成果，项目编号：Hjsk2010－03。