论土地征收过程中失地农民权益保护问题

□王娟

（河南科技学院，河南 新乡 453003）

论土地征收过程中失地农民权益保护问题

□王娟

（河南科技学院，河南 新乡 453003）

在我国，随着城市化和工业化进程的加快，农民的土地大量被征收作为建设用地，失地农民越来越多。在土地征收过程中，失地农民权益受侵害的现象比较突出，失地农民群体上访或聚众闹事时有发生，严重影响了社会稳定。因此，探讨和解决失地农民的权益保护问题，对于农村社会的稳定、农民权益的保护、农业的发展具有重要的意义。

土地征收；失地农民；权益

随着城市化和工业化进程的加快，农民集体所有的土地大量被征收作为建设用地，随之而来的是失地农民越来越多。一般来说，每征收1亩耕地，就伴随着1.5个农民失业。1987－2001年，全国非农建设占用的耕地为3394.6万亩，这就意味着有5091.9万农民因为失地而失业；按现在的经济发展速度推算，2000－2030年的30年间占用耕地将会达到5450万亩，届时将会有8175万农民面临失业的危险。而在土地征收中农民权益受侵害的现象时有发生，为了维护自身权益，有的农民群体上访或聚众闹事，严重影响了社会稳定。据统计，目前全国1/3以上的群众上访是因为土地问题，而土地问题中60%左右是直接由征地引起的。因此，探讨和解决在征地过程中出现的农民权益问题，对于农村社会的稳定、农民权益的保护、农业的发展具有重要的意义。

一、失地农民权益受到侵害的表现

（一）土地征收任意性强

为了保护耕地，控制建设用地的规模，我国《土地管理法》规定了严格的土地征收条件以及审批和供地程序，但在现实中，地方政府滥占、滥用土地的情况十分严重，地方政府大量的征地行为不符合法定条件和程序，如有的地方政府未办理合法的手续就擅自征收集体土地，还有的地方政府少批多征、层层加码。据国土资源部调查统计显示，目前，我国共有各级各类经济开发区6051个，规划土地面积3.5万多平方公里，总面积超过我国台湾省，其中只有1800个经过有权部门审批，70%以上用地存在违法行为。［1］（p1）据2008年国土资源部对2007年9月15日到2008年1月15日开展全国土地执法百日行动召开的新闻发布会上提供的统计数据显示，全国土地执法百日行动共清查3类土地违法案件3.17万件，涉及土地面积336.4万亩。其中，“以租代征”1.87万件，涉及土地面积32.1万亩；圈占土地0.15万件，涉及土地面积107.3万亩；“未批先用”1.15万件，涉及土地面积197万亩。通过查处，共收缴罚没款40亿元，没收和拆除非法建筑物面积2627.9万平方米；移送纪检监察机关3857人，已追究党纪政纪责任2864人；移送司法机关2797人，已追究刑事责任535人。［2］

国家征收的集体土地主要是耕地，农地征收几乎成了城市新增建设用地的唯一来源，无论是城市基础设施建设，还是商品房建设，只要是需要增量建设用地，几乎都是通过土地征收来实现的。随着大量耕地被征收用于非农建设，致使人地矛盾日渐突出。据统计，我国现有耕地面积18.51亿亩，人均耕地1.41亩，只是世界平均水平的1/4，而每年因经济建设减少耕地200多万亩，人口每年则以1100万的速度在增加，预计到2030年全国人口将达到16亿，到那时人均耕地将会更少。因此，节约土地、保护耕地的形势十分严峻。

（二）土地征收中农民的发言权被剥夺

我国 《土地管理法》规定土地征收方案依法批准后，由市、县人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。而在现实中，土地征收决定的过程存在着不民主、不透明，忽视农民权利的现象。具体表现为：某些部门或村委会在征收农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，当然也就没有真正向农民征求意见的过程；有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地农民到指定机构办理补偿登记手续，农民只能被动接受；有些地方甚至把《土地管理法》规定的公告理解成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，有的领导干部甚至坐镇指挥，公安、武警、防暴队伍一齐上阵，从而引发了众多影响较大的土地冲突事件。这样，在整个征地过程中，农民完全处于被动地位，都是政府和有关部门说了算，农民的发言权几乎被剥夺，无法以独立权利主体的地位参与到征收协商谈判中。

（三）补偿费偏低

长期以来，我国土地征收实行的是按照土地的原有用途给予补偿的原则。根据《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。地上附着物和青苗补偿费按照具体情况进行补偿，土地补偿费和安置补助费是按照土地被征收前3年平均年产值的一定倍数计算，总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，征收其他土地的补偿标准参照征收耕地的补偿标准。按照这种补偿标准，即使在经济相对发达的地区，征收1亩耕地的补偿费最高大约3－4万元，仅相当于当地农民5－6年的人均收入。同时，《土地管理法》又规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。即农民个人只能得到地上附着物和青苗的补偿费以及不需要统一安置时的安置补助费。土地征收实际上是国家以低价形式对集体土地资源的占用，据国务院发展研究中心陈锡文估算，改革开放以来通过低价征收农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。［3］

（四）补偿款被截留

在土地征收中，不但补偿费偏低，而且补偿费也不能真正落实到失地农民手中。由于土地征收的对象是农民集体土地，而农民集体的概念不确定，在实践中，往往是乡村干部成为农民集体的代表，征收补偿款被层层剥皮，因此，真正到农民手中时也就所剩无几了。据国家有关统计资料显示，在征地收益分配中，政府及相关部门得到60%－70%，村一级得到25%－30%，农民只得到5%－10%。

（五）安置问题解决不到位

在土地征收过程中，往往对失地农民的安置问题解决不到位。在市场经济条件下，由农村集体经济组织或用地单位对失地农民进行安置已力不从心，往往是由失地农民自谋出路，而这些农民离开长期劳作的土地，除了农业技能外，几乎没有其他技能，再加上年龄偏大、文化程度低等因素，很难通过市场找到合适的工作，导致农民失地又失业。2003年，国家统计局在全国开展了对失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中，征地时安置就业197人，约占劳动力总数2.7%；外出务工1784人，约占24.8%；经营二三产业1965人，约占27.3%；从事农业1807人，约占25.2%；赋闲在家1434人，约占20%。［4］

二、失地农民权益受到侵害的原因

（一）法律制度方面

法律不完善是导致失地农民权益受侵害的根本原因。我国土地征收制度建立的基础是农民集体所有的土地是不能直接进入市场流转的，只能通过土地征收，将农民集体所有的土地变为国有土地，然后通过土地使用权出让建立可流转的土地使用权。在这样的背景下，我国土地征收方面的法律没有充分体现对被征地农民权益的保护。

⒈征收不都是为了公共利益。虽然我国《宪法》和《土地管理法》中都规定土地征收必须是“国家为了公共利益的需要”，但是公共利益是很抽象的概念，按照亚当·斯密的观念，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。［5］（p98）何为“公共利益”，其内涵和外延如何确定在相关法律中都没有规定，这就给某些部门创造了权力“寻租”的机会，这些部门把公共利益的外延扩展到所有经济建设领域，将所有建设都视为公共利益的需要，从而频繁地进行土地征收。

⒉征收补偿存在问题。现行土地征收的补偿范围和标准是以20世纪50年代的《国家建设征用土地办法》为基础的，虽然《土地管理法》在1998修改后进行了较大的调整，提高了补偿费，但目前我国的社会经济生活已经发生了翻天覆地的变化，仍然以土地原有用途进行补偿，没有考虑到土地被征收后的增值利益。而农民集体土地被征收变为国有土地在进行土地使用权出让时，其价格却是按照市场价格确定的，每亩土地的价格在几百万元左右，这与征地时付给农民的补偿费相比形成天壤之别。在征地与供地之间形成了巨大的利益空间，使得土地征收越多，政府与相关部门利益越大。

⒊土地征收司法救济途径缺失。当对土地征收补偿有争议时，《土地管理法实施条例》规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《征用土地公告办法》规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县政府协调；协调不成的，由上一级地方政府裁决。即根据目前的法律规定，对征收过程最为关键的补偿存在异议只能用行政方式解决，而不能求助于司法程序。根据法律的规定，不管补偿公平与否，法院均无权受理。

（二）政府方面

⒈政府角色错位。在土地征收过程中，政府可谓是身兼数职，先由政府把土地从农民手中征过来，然后作为土地的出卖方，卖给下一个使用者。在这个过程中，政府既是土地所有者，又是征地申请者，同时还是土地交易者，在发生土地征收补偿争议时又是裁决者，这种集“运动员”、“裁判员”和“球队俱乐部老板”于一身的模式，导致政府社会管理角色的错位而成为利益的争夺者，从而难以保证土地征收的合法性和公平性，忽略了保障失地农民权益的职责，不利于失地农民权益的维护。

⒉政府行为的功利性。农用地和商用地极大的价格差、欠公正的土地征收，在一定程度上使政府获得了极大的利益，也刺激了政府的短期行为，造成了土地掠夺性经营及其资源的浪费、衰退甚至破坏，限制了土地资源正常合理的流转和高效利用，而农民因土地征收所得的利益却微乎其微。

⒊政府不依法执法。在土地征收过程中，导致农民权益受到侵害的另一重要原因是相关政府部门及工作人员有法不依、违法操作。据国土资源部发布的全国土地违法案件查处情况通报显示：2006年，全国查处结案9万多件，90%以上土地违法案件与地方政府相关，而被处理的相关责任人近3600人。［6］

三、保护失地农民权益的对策

（一）完善土地征收法律的有关规定

⒈严格界定公共利益。公共利益是进行土地征收的前提条件，这一条件必须明确而具体。为防止政府滥用征地权，切实保护农民的权益，根据我国的具体情形并参照国外有关国家的立法，笔者认为，应采用列举加概括的方式在法律中规定公共利益。公共利益应限定为以下情形：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；其他根据法律规定用于公共利益的土地。其他的非公益性用地不能依靠征收农民集体土地，而应当依靠盘活城市存量建设土地市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

⒉确立合理的补偿机制。我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但《宪法》未就土地征收补偿原则做出明确的规定。《土地管理法》和《物权法》等相关法律均采用了相同的立法技巧，回避了土地征收补偿原则的确定。从相关法律规定和实践操作来看，我国采用的是不完全补偿原则，对此，应立足于我国国情，借鉴国际经验，逐步构建具有中国特色的土地征收公平补偿制度。［7］

⑴适当扩大我国土地征收的补偿范围。目前，我国土地征收补偿范围限于土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费及安置补助费，不能满足农民的实际需要。建议将因征地所导致的可确定、可量化的直接损失和一些可预见的必要的间接损失列入补偿范围。前者包括土地改良物损失、集体经济组织土地所有权损失、农民土地承包经营权损失和失地农民重新安置费用；后者包括残余地损失和相邻地价值的减少等。

⑵适当提高补偿标准。我国现行“产值倍数法”的补偿标准无法反映市场价值规律，也不能保证失地农民的生活水平恢复到征地前的水平。针对目前土地征收补偿中存在补偿标准非市场化及补偿标准过低、损害失地农民权益的情形，我们应摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的土地征收补偿机制，确保农民分享土地增值收益。但由于经济实力有限，短期内不可能过多提高，而应逐步、渐进地提高补偿标准。可以采取“征地综合区片价”的补偿办法。即在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，在征地补偿时土地价格由土地原有用途价格和社会保障费用两部分组成。其中，土地的原有用途价格要在充分考虑土地的承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素的基础上，通过土地评估确定；社会保障费用应根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定，要为失地农民提供社会保障。这样确定的补偿标准就能够较充分地考虑市场因素了。

⑶丰富补偿方式。虽然我国短期内不可能过多提高土地征收补偿标准，但可以根据农民的现实需要以及各地的具体情况，除现金补偿外，考虑采用土地债券或股权补偿和替代地补偿。对于综合效益周期长、收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，以保护失地农民的权益；在土地资源较丰富的地区，可以赋予被征地农民请求替代地作为补偿，这样，既可以促进土地资源的利用，又可以使被征收人维持其原有的生活水平。

（二）健全土地征收程序

土地征收程序不合理，司法救济途径缺失，征收行为缺乏透明度是导致失地农民权益受侵害的重要原因。因此，健全土地征收法律程序，完善争议解决机制，应重点从以下几方面入手：

⒈建立协商、听证制度，增强征收程序的民主性、公开性。在我国的征收补偿实践中，农民往往被排除在谈判主体之外，而是由政府土地管理部门和村委会进行谈判，以决定征收补偿的有关问题，这不利于对农民利益的保护，而应该让农民选派代表参加谈判，以维护他们的自身利益。因此，在土地征收过程中，拟征地的政府部门在形成土地征收初步方案后、报批之前，应通知被征地的集体经济组织和农民，并就征地补偿、安置方案等与其协商，听取他们的意见和建议。如果集体经济组织和农民对补偿标准和安置方案有不同意见，政府部门应告知其有要求举行听证的权利。

⒉设立事前补偿程序，防止补偿款的拖欠和截留。在这方面，北京市的做法值得借鉴：北京市国土房管局下发的《关于加强土地补偿款监督管理的通知》规定，从2004年10月1日起，用地单位需要征收、征用农村集体土地的，在政府批准用地后、领取用地批复前，须将土地补偿款总额按规定汇入北京市土地行政主管部门在监管银行开立的土地补偿款监管账户，监管银行提供入账回单，然后，用地单位凭银行的入账回单向市土地行政主管部门领取市政府用地批复。被征地集体经济组织和农民向市土地行政主管部门提供其接受土地补偿款的开户银行名称、账号，监管银行凭土地主管行政部门出具的土地补偿支付通知直接划款。此举有效地保证了土地补偿款的及时到位。［8］

⒊建立诉讼制度。土地征收方案批准后，土地行政主管部门应及时在征地地点公告，集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案持不同意见，可以向土地行政主管部门提起复议，复议后仍不能解决的，可以提起诉讼，寻求司法救济，从而将司法程序引入土地征收补偿争议解决机制中。

（三）提高执法人员的素质

在土地征收过程中，有相当一部分侵害农民权益的案件是由于政府部门及其工作人员违法操作造成的。沈家本曾说：“法善而不循法，法亦虚器而已。”因此，在完善土地征收法律规定、健全土地征收法律程序的同时，要提高政府部门工作人员的法律素质，形成依法行政的观念，使其明确：在土地征收过程中，政府不再是失地农民利益的争夺者，而应成为失地农民利益的维护者。

［1］楼培敏.中国城市化：农民、土地与城市发展 ［M］.中国经济出版社，2004.

［2］张丽华，李德重.土地执法“百日行动”成果扩大［EB/OL］.http：//app.chinamining.com.cn，2008－04－19.

［3］陈锡文.农民增收需打破制度障碍［EB/OL］.http：//www.cei.gov.cn，2004－09－02.

［4］公文库.失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷［EB/OL］.http：//www.gwku.net/xdth/sngz/200812/17006.html，2008－12－06.

［5］林建伟.房地产法基本问题［M］.法律出版社，2006.

［6］四月风暴“土地夺官”震动京沪地产界［EB/OL］.http：//www.sznews.com/tqbhome/content/2007－04/15/content＿1042253＿2.htm，2007－04－15.

［7］李集合，彭立峰.土地征收：公平补偿离我们有多远？［J］.河北法学，2008，（09）：117－123.

［8］吉朝珑.农民权益保障视野下的农村土地征收制度重构［J］.河北法学，2008，（09）：124－126.

（责任编辑：高 静）

The Study on the Protection of Lost－cropland Farmer＇s Rights and Interests

Wang Juan

With urbanization and industrialization process accelerated，many farmer＇s land have been imposed as the construction sites massively，causing the farmers who lose their land to be also getting more and more.At present，our country＇s land collection system has still many loopholes.The phenomenon，the lost－cropland farmer＇s rights and interests being violated，is becoming quite prominent.Farmers groups appeals for help or gathers in great number occur from time to time，has seriously affected social stability.To this end，researching and resolving the farmer＇s rights and interests protection question for the stable development of rural society in the land－levying process，has an important practical significance.

land－levying；lost－cropland farmer；rights and interests

F301.24

A

1007－8207（2010）04－0049－04

2009－09－05

王娟 （1978—），女，河南新乡人，河南科技学院人文学院法律系讲师，研究方向为经济法。