电子政务与干部评价体系的优化——以山东省青岛市为视角

□ 李挽霞

（复旦大学，上海 200433）

电子政务与干部评价体系的优化
——以山东省青岛市为视角

□ 李挽霞

（复旦大学，上海 200433）

本文分析了目前我国干部评价体系中存在的主要问题，认为电子政务的发展为干部评价体系的优化提供了契机。但电子政务只是一种辅助性的技术手段，干部评价体系的优化最终应取决于执政理念的更新。

电子政务；科学发展观；干部评价体系；多样化民考官机制

传统政治智慧告诉我们：为政在人。而现代政治思维昭示我们：制度是关键。其实二者并不矛盾，从根本上讲，制度的作用不外乎两点：一是有效保障选贤用能，二是防止掌权者的腐化蜕变。民主之优于专制、法治之胜于人治，不在于人的因素孰多孰少，而在于前者既为人的作用提供了保障，也为人的权力设定了限度。干部评价机制恰好是“人”与“制度”的交汇点，是用人、用好人、用能人的制度性前提。无庸讳言，干部评价机制是加强我国干部队伍建设的重要环节，也是提高党的执政能力、巩固党的执政基础的关键所在。

然而，长期以来我国的干部评价体系存在着诸多不足，影响到干部评价工作的效果，进而又影响到干部的任用和政策的执行。有鉴于此，胡锦涛同志强调，激励干部做到求真务实，必须建立健全一整套科学合理的制度、标准和方法，形成科学评价体系，全面准确地评价干部的工作成绩，为正确识别和使用干部提供科学依据。［1］随着信息技术在世界范围内的飞速发展，电子政务已是大势所趋，这一方面是对政府管理能力的一种挑战，另一方面也为干部评价体系的优化提供了新的机遇。

一、传统的干部评价体系中技术性缺陷分析

⒈定量考核与定性考核相脱节。领导工作是一种以复杂劳动为主要特征的脑力劳动，需要综合多方面的因素，对干部的评价也需要考虑到定量与定性两种方式，只有将定量考核与定性考核结合起来，既定量考评干部工作业绩的各项指标，又定性考评其工作能力的大小、工作作风的好坏、工作质量的高低、工作难度的大小，并通过一定的途径实现定性指标与定量指标之间的转换，才能较为全面地衡量干部的工作。然而，传统的干部评价体系存在的一个严重缺陷就是定量考核与定性考核相脱节，定性多，定量少。因此，在实践中既难于拿出令人信服的结论，更难于说服别人，有时甚至也难以说服自己。［2］此外，传统干部评价体系中的定量考核与定性考核各有偏颇。定量考核注重的是干部的工作绩效，在工作绩效不易量化的情况下，经济指标往往成为考核干部的中心指标，而定性考核则存在着内容较为空泛，凭印象打分的情况。

⒉内部评价与外部评价相分离。干部评价体系中的内部评价是指党政系统内部对干部的评价，是以组织人事部门对干部的评价为主，也包括干部的自我评价，同级干部之间与上下级干部之间的相互评价以及诸如纪检、监察、审计等专门系统对干部的评价。外部评价是指人民群众对领导干部的评价。传统的干部评价体系注重的是干部的内部评价，而忽视干部的外部评价，而干部的内部评价又以上级的评价为中心。这种评价方式造成了一部分干部的工作将对上级负责与对人民群众负责割裂开来，以上级为中心，只对上级负责，不对人民群众负责，片面追求个人政绩的严重后果。

⒊难以开展大规模有效测评。传统的干部评价体系以逐个考评与手工操作为主要特征，且不同部门、不同类别之间干部考核标准的设置往往各不相同，相互之间不具备可比性。这就使得不同部门与系统按照各自的评价标准与评价方式对所属的干部进行评价与考核，而不是对干部系统进行统一的一体化测评。其结果是一个部门与系统的干部评价标准不一定适应其他部门或系统的干部，也给干部在不同部门与系统之间的流动带来了现实的困难。

⒋考核过程缺乏透明度。干部评价过程的公开透明是提高评价质量，增强评价权威性的保障，而传统的干部评价过程偏重上级的意见，普通群众在干部评价过程中所起的作用较小。本来，普通群众是干部工作与行为的直接作用对象，对于干部的工作作风、能力与绩效有着切身的体会，对干部评价也最有发言权。然而，传统的干部评价体系既造成了普通群众的意见难以进入干部评价系统，也造成了普通群众缺乏对干部评价的知情权，使评价过程缺乏透明度。

⒌德才考核与绩效考核分离。对干部的评价应当是对干部的德、能、勤、绩诸要素的综合考虑与反映，应当把德才考核与绩效考核结合起来，注重工作实绩与群众的公认程度。然而，传统的干部评价体系在实际操作过程中常常把注重实绩理解为以工作绩效为中心，忽视了群众公认程度的指标度量，且简单地把干部的工作绩效等同于干部的德才素质，就工作绩效论工作绩效，以经济指标论成败，以一个亮点掩盖一堆问题，或者是只看到表面直接反映出来的政绩，而看不到有些政绩深远的社会影响及发展的巨大潜力。

⒍操作性弱，效率低下，评价成本过高。干部评价工作作为政府工作的一个重要组成部分，也要讲求效益，即以最低的成本取得最高的评价收益。然而，传统的干部评价体系由于各个部门与系统的干部评价工作往往各自为政，评价标准、评价方式互不相通，难以大规模、一体化的操作，其结果是投入了大量的人力、物力、精力，年年评价、月月评价、时时评价，而评价的质量并没有得到相应的提高。也可以说，传统的干部评价在很大程度上还是一种粗放式的评价，消耗掉了大量的行政资源，付出了高昂的评价成本，却带来了干部评价的低效率。

二、电子政务的发展为优化干部评价体系提供了契机

电子政务是基于互联网络的政府信息服务和处理系统。随着信息技术与互联网的迅猛发展，电子政务日益成为信息化最重要的领域之一。政府机构通过运用现代计算机和网络技术，把管理和服务职能转移到网络上去完成，实现了政府组织结构和工作流程的重组优化，超越了时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供了高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。［3］电子政务的发展不仅有助于降低政府的行政成本，提高行政效率，促进政府决策的公民参与，而且为建立科学的干部评价体系提供了有利的条件与机会。

⒈信息化为干部评价提供了有效工具，提高了工作效率和质量。传统的干部评价工作主要建立在逐个评价与手工操作的基础上，不仅评价效率低，评价质量也没有保证。随着信息技术的广泛应用以及电子政务的飞速发展，一种新的、数字化的干部评价体系正在出现。数字化的干部评价体系摈弃了传统评价体系逐个进行与手工操作的不足，是建立在计算机网络技术平台之上的，大规模、一体化操作的即时评价体系。在输入不同评价对象的相关信息之后，能够对大量的评价对象同时进行信息分析与处理，同时得出大量评价对象的评价结果。这种评价体系，通过将评价对象的相关信息与评价标准进行对照以及对相近结果的比较、修正与调整，能够得出具有可比性的评价结果，不仅提高了干部评价的效率，而且改善了干部评价的效果。

⒉网络信息技术为群众参与评价创造了平台。各级干部工作的根本出发点和归宿都是为了造福于民，即“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。对任何干部的评价，都应把群众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护、答应不答应，作为重要的衡量标准。这里的群众，是以普通百姓为主的，各层面参加的群体。上述衡量标准的确立需要扩大普通群众对干部评价工作的参与度，充分发表其对干部评价的具体意见。现代网络信息技术则为普通群众参与干部评价工作搭建了一个技术上的平台。随着电子政务的发展，电子政务信息公开机制与网上互动机制的建立，普通群众可以通过电子计算机与互联网的在线投票、民意调查、意见举报等方式参与干部的评价过程，并影响具体的评价结果。

⒊专业软件是强有力的技术支撑。如果说电子计算机与网络技术为优化干部评价体系提供了有效的工具及方便的平台，那么专业软件则为优化干部评价体系提供了技术处理上的保障。电子计算机与网络技术犹如信息的发送、传递、收集与储存器，而专业软件则对这些信息根据一定的标准进行分析与处理，并得出相应的结果。

⒋电子政务是科学评价干部的信息保证。对干部的评价，实质是对所获得的有关干部在德、能、勤、绩等方面的信息进行收集与处理的过程。因此，获得真实、准确的相关评价信息是科学评价干部的客观前提。传统的干部评价体系的一个主要弊端就是干部评价信息的不对称，导致一些虚假的、片面的政绩信息、能力信息、工作作风信息未经过仔细与有效的甄别就进入评价过程，从而造成了“数字出官、官出数字”以及“评价出官、官出评价”等不正常的现象。而电子政务的发展与运用则方便了政府内外的信息交流与互动，干部评价过程中至关重要的信息可以通过各种网络渠道获得，并且经过不同信息的对比分析与调查研究实现对信息的甄别，群众的参与则为评价信息提供了最主要与最可靠的来源。

⒌电子政务为“发展型”干部评价体系的建立创造了条件。现代干部评价的趋势是建立一种“发展型”的评价体系，即评价本身并不是目标，而是通过对干部的评价来提高干部的工作绩效，着眼于政府部门与干部之间的战略伙伴关系，从而在干部个人发展目标与政府组织发展目标的互动中实现二者的共同发展。而电子政务则为这种科学的“发展型”评价体系提供了有利的创建环境。

三、干部评价体系优化的技术途径

电子政务的发展为干部评价体系的优化提供了政治空间和技术手段，其优化途径也变得更加多样化：

⒈建立德、才、绩三维评价体系。传统的干部评价体系虽然也强调对干部的德、能、勤、绩各方面进行测评，但在具体评价过程中则由于指标难于量化、评价信息不对称、定性指标抽象笼统而不易操作。随着电子政务的推行，干部评价的相关信息更加容易获取，信息分析与处理有了技术上的保证，因此，建立德、才、绩三维的干部评价体系正适其时。首先，要注重对干部“德”的评价。德是评价干部的首要标准，一个干部如果思想道德品质低劣，则其才能越高，对人们群众利益造成的危害就越大。对干部“德”的评价主要是对其政治思想、学风、工作作风和遵纪守法、勤政廉政等方面的评价。其次，要注重对干部“才”的评价。仅仅符合思想道德上的标准还不够，干部只有具备一定的才能上的要求，才会适应工作上的需要，取得较高的绩效。对干部“才”的评价主要是对干部工作才干、政策水平、决策能力、管理能力、创新能力等方面的考察。第三，对干部“绩”的评价。对干部“德”与“才”方面要求的最终目的是为了取得群众所满意的、上级所认可的绩效。对干部“绩”的评价既要看到其完成工作目标的情况，又要看到客观条件的限制情况；既要看到表面上的成绩，又要看到发展的潜力；既要看到经济绩效，又要看到社会效益与生态效益；既要看到工作的成绩，又要看到工作的成本。总之，建立德、才、绩三维评价体系的目的是要全方位衡量干部，做到注重实绩，德才兼备，特别是加大群众满意度的权重。

⒉充分利用网络信息技术突破评价技术瓶颈。首先，针对不同的用户设置相应的网络使用权限。例如，评价对象可以通过网络发布自己的基本情况介绍与自评意见，政府系统之外的普通群众可以浏览到评价对象的介绍信息并提出其评价意见；评价对象的上级根据评价的规则也可以运用相应的权限。其次，针对评价信息实施加密技术。为了让评价主体 （主要是普通群众）能够放心地提供真实的评价意见，防止信息泄露或被黑客攻击，需要对评价信息实施网络信息加密技术，只有具备一定权限的用户才能浏览到相应的评价信息。另外，针对评价主体运用网络催交提醒技术。干部评价只是干部管理中的一个具体环节，需要在一定的时限内完成，否则就可能影响到评价的效果与价值。因此，对于未按时提交评价信息的人员，应当通过网络发出催交提醒。最后，针对评价信息运用定性定量转化技术。各种评价主体提供的评价意见，有些是定性的描述性信息，有些是定量的分析性信息。在进行评价信息的分析、处理时则可能要把某种定性信息转换成定量的数据、图表形式或者把定量信息归纳为定性的描述，因此，针对此类信息的转换技术是必须的。

⒊借助高质量的评估软件提高评估质量。评估软件是优化干部评价体系的技术保障，高质量的评估软件对于科学的干部评价体系是不可或缺的。因此，应当大力开发高质量的、适应不同运行环境和评价目标的干部评价软件。

⒋通过电子政务搭建内外共同参与的干部评价体系平台。干部内部评价具有专业性的优点，对实际效能则可能考虑不周；外部评价有效性比较高，对专业性的知识与相关条件则可能认识不足。当前，应当通过电子政务的广泛运用，充分发挥内部评价与外部评价的优点而舍弃两者的不足。要达到这一目标，在目前内部评价较受重视的情况下，主要应当通过电子政务的推行来实现政府信息公开，使政府外部的群众获得干部行政的相关信息，并与其自身的切身体会相结合，从而使其在干部评价过程中发挥更为积极的作用。

⒌充分运用电子政务技术实现干部管理与评价工作规范化。不同系统、部门的干部承担着不同的任务与责任，对其进行管理与评价时需要考虑具体情况。但是，作为干部，其根本目标都是一致的，不同部门与系统的干部在管理与评价方面具有的共性远大于他们之间的差异。当前，政府管理体制的改革以及不同部门、系统之间干部交流力度的加大也要求实现干部管理与评价工作的规范化。因此，实现干部管理与评价工作的规范化不仅是可能的，也是必要的。今后，应当充分利用电子政务发展的有利形势，运用各种先进的干部评价专用软件，对干部进行大规模、一体化的有效测评，为干部之间的任用、交流、奖惩以及干部管理的规范化提供有利条件。

四、电子政务的局限性与执政理念的重要性

如上所述，电子政务对于优化我国的干部评价体系具有非常突出的优势和作用。但是，我们也必须认识到，电子政务终究是一种技术手段和技术支持平台，这个手段运用得如何，最终还取决于具体的操作者，也就是各级党委和政府。如果仅仅只是有电子政务的技术支持，而我们的执政党和政府的用人思路、执政理念没有改变，干部评价体系还是难以有突破性的进展。从这个意义上讲，执政理念的更新就显得至关重要。

在执政理念与电子政务的结合方面，青岛市的“多样化民考官机制”为我们提供了一个值得借鉴的典范。为了更好地贯彻落实科学发展观，提高绩效考核的导向性、真实性和权威性，丰富民主形式、拓展民主渠道，青岛市考核办从2006年开始，探索实施多样化 “民考官”方式，以人民群众满意度考核评价市、区两级党委政府的工作绩效。

青岛市考核办坚持把人民满意作为第一追求和第一标准，不断改进、完善党政机关绩效管理新模式，加大开放考核力度，加快考核方式的转变，积极探索以群众满意度为标准、多种方式互补的“民考官”新路子。一是实施电话民意调查，以真实有效的“民意排行榜”考核工作绩效。自2006年起，在国内首创性地采用“电话民考官”。运用计算机辅助调查（CATI）技术，通过随机电话访问的形式，针对普通市民和学生家长、低保人员、失业人员以及中小企业经营管理者等特定群体，以解决老百姓最关心、关注的问题为重点，围绕社会保障、劳动就业、教育医疗、环境保护、社会治安等内容，调查市民对市、区两级党委政府促进经济社会又好又快发展、解决民生民计问题的真实评价，并将满意度纳入市、区两级党委政府目标绩效考核成绩之中。在调查结果使用上，确保民意调查作为绩效考核和干部选拔任用的“第一指标”。同时，市考核办跟踪督办老百姓反映强烈的问题和工作中存在的薄弱环节，要求责任单位限时整改，及时反馈、答复办理情况，促进热点及难点问题的解决。二是引入独立第三方，以“外考内”形式促进党政机关提高绩效转变作风。突破传统绩效考核“内考内”的封闭模式，强化外部主体的参与。2008年采取公开招标的形式，委托国内知名专业机构零点调查公司实施第三方评价，独立评价市直公共服务和社会管理部门的履职绩效情况，提高了绩效评价的独立性和专业性。评价主体涵盖了市民、企事业单位、外来务工人员等各类知情者群体，实现了真正意义上的“外考内”，促使党政机关自觉接受外部监督，进一步转变工作理念和工作作风。三是聘请代表委员和专家学者，以“特邀考官”推进考核主体多元化。建立“特邀考官”制度，连续三年聘请“两代表一委员”（即人大代表、党代表、政协委员）和专家学者担任“特邀考官”，构建了一支专业化考官队伍。充分发挥考官贴近群众、知识丰富、了解情况的优势，请他们全程参与决策目标、执行监控、考核评议等各个环节，根据效益性、创新性、重要性和工作难度四个维度，对市直单位实施“四维评审”，确保监督评价实效。［4］

青岛市的这一制度创新取得了较大的成功，不仅获得了李源潮等中央领导人的肯定，也得到了各级领导干部和人民群众的真心拥护，提高了政府的行政效率和群众认可度，创造了可观的社会效益和经济效益：三年来，青岛市考核办将群众反映集中的问题，尤其是社会保障、医疗卫生、教育就业、环境保护等热点难点问题，都列入督查考核工作重点，逐级分解任务、层层落实责任，采取跟踪督查、联合督查、专题督查等手段抓好落实，95%以上的问题得到了及时妥善的解决，群众满意率达99%。同时，“民考官”新机制的导向和推动作用，有力地促进了经济社会又好又快发展。2008年，全市国内生产总值跃居全国大中城市第9名。2009年中国社科院发布的《中国城市竞争力报告》中，青岛位列包括港澳台城市在内的中国最具竞争力城市第7位，较2008年跃升了5个位次。广大市民分享到了城市发展的成果，2008年城市居民人均可支配收入20464元，比“民考官”实施前的2005年增长了1.6倍；城市居民人均消费性支出14999元，比2005年增长了1.5倍，市民的生活质量和幸福感连年攀升，青岛市被评为“中国最具幸福感城市”。“民考官”也促进了机关工作效率的提高和工作作风的转变，为全市11万多家企业营造了良好的政务环境和投资环境。2006年以来，涉企行政审批事项减幅达91%，非许可审批事项减幅达63%，行政审批办理时间较法定时限平均提速58%，其中81.6%的审批件实现当场办结，服务对象评价满意率达98.58%。2008年的电话民意调查表明，中小企业经营管理人员对机关作风和行政效能情况评价分数为95.81，为历年来最高。2008年，《福布斯》中文版将青岛市评为“中国大陆最佳商业城市”。［5］

透过青岛市的案例我们看到，在干部评价体系的优化过程中，执政理念的作用是首要的：将科学发展观具体落实为“民考官”，解决了过去政府绩效考核信息容易失真的问题，提高了考核的公信力；有效地突破了传统绩效考核“官考官”的局限，提高了考核的透明度；促进了重点民生问题的解决，提高了考核的实际效益，使干部考核转变为现实的“生产力”。同时我们也应该看到，在这一过程中，电子政务是不可或缺的技术辅助工具。青岛市在政府绩效考核领域首创性运用现代科技手段，将计算机辅助电话调查技术（CATI）运用于政府绩效考核领域。此外，市民对政府和公务员的考核、监督必须建立在信息公开的基础上，这与青岛市完善的政府网站建设密不可分。

本文认为，电子政务的发展为我国干部评价体系的优化提供了契机，可以在一定程度上克服传统干部评价体系的部分缺陷，使干部评价体系更加科学、可靠、民主和规范。但是，技术不是万能的，电子政务终究只是一种辅助性的技术手段，干部评价体系的优化最终取决于执政理念的更新。“科学发展观”为我国干部评价体系的改革与完善提供了前进的方向。这种理念上的革新要比技术上的突破更为重要，电子政务的运用必须以“科学发展观”为指导，才能更有效地服务于新时期的干部管理工作，推动高效政府、廉洁政府和服务型政府的建设。

［1］张铁网.建立科学的干部评价体系［J］.求是，2004，（12）.

［2］吴晓临.科学的发展观与科学的干部评价体系的建立［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2004，（08）.

［3］程信和，刘少荣.电子政务与地方政府管理创新［J］.广东社会科学，2005，（04）.

［4］ 山东省青岛市委市政府： 多样化民考官机制［EB/OL］.http：//www.chinainnovations.org.

［5］青岛推多样化民考官机制，酝酿纳入法制轨道［N］.21世纪经济报道，2009－12－04.

（责任编辑：王秀艳）

The Optimization of E－government and Evaluation System of Cadres——On the Perspective of Qingdao of Shandong Province

Li Wanxia

This paper analyzes the current evaluation system of cadres in China the main problems that the development of e－government evaluation system for the cadres to provide the opportunity for optimization.But the e－government is only a means of supporting technology；optimization of the final evaluation system of cadres should be determined by the ruling ideology.

e－government；scientific concept of development；evaluation system of cadres；diverse mechanisms for assessing officials to the people

C931.9

A

1007－8207（2010）04－0012－04

2010－01－10

李挽霞 （1974—），女，四川人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向为当代中国政治制度。