教育政策执行研究：趋势、内容与视角——基于对我国教育政策执行研究文献的分析

● 邓 旭

教育实践中产生的“上有政策、下有对策”的现象和问题，使得越来越多的研究者和决策者把关注的焦点由教育政策制定研究逐渐深入到教育政策执行研究。但通过对我国已有的教育政策执行研究文献的检视，无论从研究的内容上、研究的总体趋势上，还是研究视角的选取上都存在着问题与不足。因此，本文旨在梳理教育政策执行研究的现状，发现研究的问题与不足，探寻适于我国实际的教育政策执行研究的未来走向，以期深化教育政策执行研究理论的生长点和实践的奠基石。[1]

一、我国教育政策执行研究的趋势

通过对教育政策执行专著、学位论文和学术论文三类文献的历史脉络的梳理，审视研究的热点、难点、重点和发展趋势。

从专著层次看，1999年我国大陆地区第一本题名为“政策执行”专著[2]的出现，到2007年，共有八本公共政策执行的专著[3]。在这八本著作中，有三大趋势值得关注：一是从2002年开始，每年至少有一本关于“政策执行”的专著出版，2007年则出版了两本，“政策执行研究”曾微弱上升的态势；二是以“制度分析”的视角研究政策执行已初露端倪；三是在仅有的八本专著中，就有两本是以教育政策执行为研究对象的，说明教育学者率先开始了以“政策执行”为标尺的学理探索。

从学位论文文献上看，我国大陆地区第一篇以“政策执行”为题的学位论文出现在 2001年，即丁煌的《政策执行阻滞及其防治对策探析》，第一篇教育政策执行的博士学位论文是2005年周佳的 《进城务工就业农民子女义务教育政策执行研究》。从2001年零的突破到2007年6月，公共政策执行的学位论文总量达到了65篇，仅2006年就有35篇，而其中教育政策执行的学位论文就有7篇，占总数的20%。大陆地区学位论文的发展趋势体现为：首先，公共政策和教育政策执行研究都呈现逐年增长的特点；其次，教育政策执行的研究比例较高，占总文献量的五分之一；第三，由于政策科学本身在我国就是一个舶来品，因此其研究兴起比较晚，发展比较快是此类研究的基本特点。政策执行过程相对于政策制定过程而言，研究就更为薄弱，目前还是前期奠基与探索阶段。

图1 我国公共政策执行与教育政策执行学位论文文献变化趋势图

从学术论文上看，我国大陆第一篇“公共政策执行”研究的学术论文出现在1989年。第一篇教育政策执行的非规范性研究文献是夏峰于1990年发表于《中国学校体育》第3期上的《国家的教育政策必须认真执行》；七年后，即1997年王明宾在《江苏教育学院学报(社会科学版)》第4期上综述了美国的教育政策执行的概况，是一篇准教育政策执行研究文献；直至2001年王世忠的《关于教育政策执行的涵义、特征及其功能的探讨》[4]的论文才可以称上是大陆第一篇以教育政策执行为对象的研究性文献，它比公共政策执行研究论文的出现晚了12年。教育政策执行的学术论文近期峰值出现在2005年以后，其中2005年7篇，2006年18篇，2007年18篇。这说明教育政策执行研究方兴未艾，是一个有待进一步深入研究的问题域。

图2 我国教育政策执行学术论文与硕博士论文文献变化趋势图

二、我国教育政策执行研究内容的分析

依据政策科学的分类原则，我国教育政策执行研究同样分为“对教育政策执行的研究”和“为教育政策执行的研究”两个范畴。前者主要是以提出教育政策执行的原理为主旨，后者则倾向于解决具体的教育政策议题。

（一）关于“对教育政策执行的研究”内容的分析

学者们通过对教育政策执行的手段、路径、原则、机制及模式等问题的研究，建构着教育政策执行的理论基石。孙绵涛在1997年出版了我国大陆第一本《教育政策学》，专章论述了“教育政策执行”问题，分别从执行要求、执行过程和反馈与控制三个方面给予了中国式的阐述，同时他将教育政策的反馈与控制作为教育政策执行的有力保障，这些基本上是从教育管理视角来理解教育政策执行的一种尝试。袁振国在《教育政策学》一书中系统地阐述了对教育政策执行步骤的理解，形成了教育政策执行的逻辑顺序，构建了教育政策执行的模型。张力在《教育政策的信息基础》一书中，从指标体系出发，对我国、美国和新加坡三个国家的教育政策进行了分析，为我们制定、执行和评估教育政策提供了可操作的标尺，提供了教育政策执行的信息基础。另外，张力主编的《中国教育发展绿皮书》事实上就是历年教育政策执行的第三部门解读，也是研究教育政策重要的参考框架[5]。

近年来，在教育政策执行研究领域，一批年轻学者敢为人先，分别从教育政策执行体制、机制与模式分析等方面提出了一些创见性的观点。如胡春梅以执行机制为视角构建教育政策执行的行政机制、市场机制、法律机制以及教学机制的运行框架；毕正宇以“教育政策执行模式研究”为题，对几种主要的政策执行模式进行了评析，并对我国教育政策执行模式进行了反思，提出了我国教育政策执行“参与式互动链”模式的建构策略。霍海燕提出了构建公共政策执行“同体化”与“异体化”同步发展的设想。即：政策执行机构和人员一方面部分参与政策的制定；另一方面政策执行可以部分面向社会，引入市场竞争机制，采取出租、承包、委托、签订合同等方式由非政府组织执行。此外，林小英、包海芹等针对教育政策执行的理论模式和委托代理问题进行了论述[6]。

从对影响教育政策执行的因素的分析上看，主要关注点在于对不同层面教育政策执行主体认知、教育政策执行失真的原因以及影响教育政策执行的因素等方面的分析。比如袁振国就从教育政策本身的缺陷和政策执行者的问题两个方面分析了教育政策失真的主要原因。并从经济上、政治上的可行性以及行政上的可操作性论述了对教育政策执行的影响。台湾学者黄立贤则从政策制定层面、机关人员执行层面、学校执行策略层面分析了与政策执行成效的关系，并进一步了解影响执行成效的相关因素，提出相关建议。李江源认为导致教育政策失真的主要因素有：教育信息的失真、构成教育政策的知识工具的欠缺、不确定性和外部性以及意识形态的时滞和刚性。李孔珍、张兴从文化环境、经济发展环境、制度环境和组织环境四个方面分析了教育政策执行失真的主要原因。陈玉云阐述了政策执行过程中政策变异的原因，指出经济体制转型、执行与地域文化的关系以及政策信息传递与消耗是导致政策变异的主要因素。张英魁分析影响教育政策执行的五大内部因素即：教育政策明确性；教育政策资源丰富程度与分布；目标团体观念状态；教育政策执行的技术水平高低；以及在分配政策执行机制的现状。赵风中认为导致教育政策失灵的原因是教育政策本身的理性；教育政策制定者的思维习惯的限制；教育政策计划不周、运行失调、人员缺位以及教育政策执行缺乏监督机制等。[7]

(二)关于“为教育政策执行研究”的内容分析

这种研究属于以问题为导向的应用研究，通过对具体政策执行过程的分析与诠释，提出解决方案及相应的政策建议。

胡春梅以新课程改革政策在X省的执行过程为案例，对教育政策执行过程的运行机制进行了分析和探讨。余海缨以北京市流动儿童义务教育政策执行为例，利用访谈、个案、问卷，并结合相关文献对包括政策宣传、准备工作、全面实施、监督等环节以及政策执行手段进行了比较充分的描述与分析。尚静则是以教育乱收费这一现象及问题为背景，探讨了教育政策执行低效的体制、环境与主体原因。钱再见、蒋建华和杨克瑞等都以“素质教育政策”为例解读教育政策执行问题。杨润勇、周佳、班建武以及钱再见等从不同的角度以“农民工子女义务教育”政策执行为例，分析了影响政策执行的原因。班建武等以“北京市流动儿童义务教育”政策实施为例，分析了地方政府、学校和家长三个政策执行利益主体在政策执行过程中的不同的利益考量，以致这些不同利益选择所造成的张力削弱了政策执行的力度和效果。杨润勇以“免费义务教育”政策为例，从政策出台和执行过程两方面分析了对免费义务教育政策实施的思考，并提出了免费义务教育政策实施的建议。卢红等对有关控制义务教育阶段学生辍学的教育政策执行效果进行分析，认为政策目标不一致引发政策冲突；“上行下不效”导致国家与地方教育政策不能很好衔接；责任泛化致使政策执行主体缺位；以及“一阵风”式的政策执行方式导致农村初中辍学现象“治标不治本”怪圈形成。邓猛通过质的研究方法，从全纳教育的视角以 “中国随班就读政策”为例，认为领导的重视、资金的支持、社会观念与氛围以及考试制度是影响随班就读政策执行的主要因素，并得出我国随班就读政策执行应结合理性与渐进两种模式。王建琴以基础教育“减负”政策为例，探讨了基础教育“减负”政策失真表现为政策表面化、政策扩大化以及政策被替换；分析了产生这些现象的原因在于对政策精神理解把握不准；社会对人才培养的认识相对落后以及高考指挥棒下利益追逐的影响，并提出了相应的对策[8]。总之，“为政策的研究”直面教育政策执行现实，有针对性地提出问题并解决问题，为教育政策执行实践提出了建设性的意见和建议。

三、我国教育政策执行研究的视角检视

学者们对政策执行的研究分别从社会学、政治学、经济学等不同的视角进行了研究。

社会学视角对政策执行的解读，主要是从社会资本、政策网络、社群主义、社区自治四个方面展开的，这种研究范式主要是从基层民主和公民社会的角度来阐述公共政策执行的公众性，以取得政策执行的公信力(社会信任)，形成政府、市场与公民社会的良性互动，建立政策执行中的对话机制，培育良好的公共精神，大力发展第三部门，构建多元参与的政策执行网络，为政策执行提供民间驱动，使政府管理由善管向善治发展。

政治学视野下的公共政策执行研究，以新公共管理理论、系统结构理论、组织理论为依托，从权力配置、政策规避、信息公开、自由裁量、政治资源等角度进行分析。一方面，一些学者主张，应强化公共政策执行中的自由裁量，增加政策执行弹性，重视执行者的价值。另一方面，与自由裁量观点相对应，对公共政策执行中政策规避问题的研究逐渐成为研究热点，对政策执行中敷衍、损缺、附加、歪曲、替代等规避现象的破解，就是要减少政策弹性，整合各种利益关系，全面推动政策创新；关于政策执行过程，加强政府信息公开，实行行政透明，有效配给政府间的权力是时下政治学界对公共政策执行问题研究的主要旨趣。

从经济学视角来研究公共政策执行是当下的主流范式之一，很多学者从经济学中的制度分析、博弈论、成本交易、经济人假设等视角进行研究。其中对政策执行利益的分析就是其中重要的一条线索，出现了地方利益说、利益集团说、利益结构分化说、利益过滤说，利益整合机制论，更有学者把利益分析作为政策执行的方法论原则[9]。线索之二是政策执行的博弈论观点，从博弈论角度阐述政策执行问题，出现了博弈整合论、纵向博弈说、政策执行低效的博弈分析、政策执行博弈模型等，无不洋溢着经济学的气息。这里尤值的一提的是，近年来以制度视角研究政策和教育政策执行问题已成趋势，这种分析的起点是丁煌2002年发表的《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》[10]一文及其专著《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》[11]中构造起的政策、执行主体和制度环境三位一体的模型。此后陆续有学者从制度创新、制度变迁、制度供给、制度安排与设计、正式制度与非正式制度的影响等方面对政策执行给予了制度解读。

值得一提的是：从制度分析的视角对教育政策执行影响越来越引起研究者的重视。张烨提出我国教育政策分析的范式只有建立在教育政策和制度关系模式深刻理解的基础上，运用新制度主义分析特别是要考虑对于政策行动者策略行为的分析，强调教育政策制度分析中非正式制度对政策影响的重要性。同时还从制度伦理的视角审视教育政策的制定和实施，认为制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点，已有的制度环境会制约教育政策的价值选择，已有的制度框架会约束或促进教育政策价值的实现，并将政策视为促进制度变迁的重要手段。胡春梅认为在影响和制约教育政策执行过程与导致教育政策失真的诸多因素中，制度因素是一个不可忽视的因素，制度分析方法是研究现实问题的可操作性很强的方法[12]。

在相关专著中，魏姝的《政策中的制度逻辑——美国高等教育政策的制度基础》，是国内大陆第一本以制度的视角研究教育政策的专著。通过对美国高等教育绩效政策制度基础的分析，运用历史制度主义的分析方法，区别了制度与政策的差异，透视制度在政策选择中的影响，剥离出了美国高等教育政策领域中关键的制度变量，以及对中国高等教育政策制度基础的反思；台湾学者黄天等在其专著《教育政策与制度》分析了多个不同教育政策的制度安排问题，指出存在的问题、影响的因素，模型的选择以及解决的途径等，此门是一种具体制度安排对不同政策影响的研究；周彬论述了学校变革的制度基础，从教育制度的成因与执行逻辑为基础，运用经济学的交易费用理论和成本收益理论，分析了学校教育制度约束下的教师的行动逻辑和利益选择，并从内生制度和外生制度两个方面分析了教育制度的执行逻辑[13]。刘复兴从当代西方新制度经济学制度变迁的角度讨论了政策活动中理想价值与现实价值不一致的问题。认为在强制性制度变迁中，会导致实际制度供给与意愿制度供给的不一致性，造成政策偏离或政策失真。祁型雨从西方国家的“自然推进型”教育法治与中国的“政府推进型”教育法治的比较，提出外在制度的有效性来源于内在制度支持的观点，主张重视教育制度内生性的特点对政策决策和实施的影响[14]；傅林涉及到了正式制度因素和非正式制度因素对美国教育改革社会机制形成的影响。

四、研究结论

根据上述文本解读，我们可以明确地指出：教育研究在宏观层面上开始走向教育政策研究。教育政策研究开始走向教育政策价值研究和教育政策过程研究。教育政策过程研究将由教育政策制定研究走向教育政策执行与评估的研究。而制度视阈下的教育政策执行研究成为教育政策研究新的问题域。

结论一：教育政策研究已经从政策过程的政策制定研究逐渐渗入到政策执行研究，教育政策执行研究已成为政策研究的热点问题，普遍受到研究者的关注。依据我国“大部制改革”的思路，未来中国政府将依循公共治理原则，从“善政”走向“善治”，政策的制定与执行及监督要适度分离，这对政策执行提出了更为严峻的要求。教育领域公共性要求教育行政部门一方面能够找到针对问题和解决问题的途径和方法，使教育政策目标尽可能地达成；另一方面也要求教育政策研究者能从学理的角度为政策的制定和执行提供理论支撑。但从我国政策执行研究文献的趋势、内容和视角的分析中不难看出，目前由于教育政策执行研究处于新兴的发展阶段，政策执行研究还存在研究过于简约和“技术化”的困境，还不能真正为我国教育政策的执行提供一种现实的理论依照和方法指南，政策执行问题的研究对现阶段的中国来说还是一个尚处于探索和发展过程的研究领域。

结论二：我国的政策研究是从国外政策理论的移植和引入，它虽然对我国教育政策研究提供了某种解释框架，但面对我国的教育实践难免有些 “水土不服”。教育政策研究理论的落后，直接导致对教育实践问题无法获得深刻的理解和分析。从我国已有的政策研究成果看，政策研究特别是政策执行研究更多地关注政策执行过程中的问题及针对某个具体问题提出相应的政策建议，而对教育政策执行的理论研究则局限于对概念的界定和利用国外的某一理论对教育政策执行问题进行分析和说明。这种应用取向的教育政策执行研究基于问题，针对性强，具有很强的可操作性。但没有夯实的理论基础的教育政策执行实践，终门是空中楼阁。正如Jonathan D.Linton所言：“现有的政策执行研究主要是对案例的研究，对于如何有效地执行政策，所得的结论只能是告诫或者警告。系统的理论研究是政策执行研究领域进一步研究的方向。”[15]

结论三：在多学科多视角的教育政策执行研究的视野内，制度分析视角已成为其中较为繁茂的一个分支。这或许是我国处于特殊的制度转型期，现实的矛盾、困惑以及未来的制度创新和基于本土的制度建构已经成为无论是决策者、执行者以及研究者无法回避、也不能回避的现实需要。政策执行者出于对利益的考量和执行环境所具有的价值判断，政策执行总是在一种制度博弈间进行，总会体现不同利益群体的利益倾向，使政策执行面临诸多不确定的变量制约。这些变量更多时候以合理的教育观念潜藏于社会成员心理，积淀在人们的意识中，当政策执行与传统观念、风俗习惯等社会文化心理发生冲突和矛盾时，政策执行往往会流于形式，阻力重重，往往出现教育行政部门在执行过程中的 “官本位”、学校在政策执行中的“土政策”、教师在政策执行中的“权宜之计”现象的发生。正如美国著名政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔所言：“无论新的法规在其制定者看来是多么合理，政府行政机构都会发现，要在短时间内冲破和克服社会的传统规则是很困难的。”[16]因此，中国教育政策执行研究与公共政策研究一样，都无一例外地不可无视中国特有的政策文化和制度框架。制度与政策的区别和联系，制度框架内政策执行行为的研究，制度对政策的价值、行为、利益分配等的影响，越来越多地引起了研究者和政策决策者和执行者的思考。但从制度分类的视角对教育政策执行进行分析只见于零散的学术论文中以及专著中部分章节的观点和论述中，少有从正式制度与非正式制度两个范畴对教育政策执行的影响进行专门的、系统的分析和论述，总结教育政策执行的特点、规律和路径，提出适于我国的制度视阈下教育政策执行范式。制度特别是非正式制度对政策执行的影响是潜在的，但又是力量强大，根深蒂固，因此，考虑中国的制度环境和“关系社会和熟人社会”的现实，考虑政策执行中的潜规则是研究政策舞台上的行动者的重要因素之一。

[1]根据文献法检索路径的手工检索与计算机检索，对中国国家图书馆数据库和北京师范大学图书馆数据库进行手工检索和计算机检索相结合，对中国期刊网中的期刊全文数据库、万方数据库中的学位论文库进行计算机检索。之所以选取上述四个数据库，是因为公共政策专著在中国国家图书馆中最为集中；而作为我国师范教育重镇的北京师范大学图书馆则收集了大量教育政策方面的专著和学位论文；中国期刊网则收录了自1978年以来的大部分的期刊全文，万方数据中的学位论文则收集了1980年以来的主要的学位论文，因此这几大数据库作为网络资源较有代表性，文献来源分析具有样本上的典型性。

[2]郭渐强.政策执行研究[M].长沙：湖南师范大学出版社，1999.

[3]这八本专著以出版年代为序分别是：郭渐强.政策执行研究[M].长沙：湖南师范大学出版社，1999；丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002；赵凯农，李兆光.公共政策——如何贯彻执行[M].天津：天津人民出版社，2003；张强.农村义务教育：税费改革下的政策执行[M].北京：中国社会科学出版社，2004；金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005；张俊生.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006；周佳.教育政策执行研究：以进城就业农民工子女义务教育政策执行为例[M].北京：教育科学出版社，2007；莫永波.公共政策执行中的政府执行力问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[4]王世忠.关于教育政策执行的涵义、特征及其功能的探讨[J].培训与研究—湖北教育学院学报，2001，(1).

[5]孙绵涛.教育政策学[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997；袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000；张力.教育政策执行的信息基础[M].北京：高等教育出版社，2004.

[6]胡春梅，教育政策执行运行机制分析——以有关新课程改革在X省的执行为[D].北京师范大学.2006；毕正宇.教育政策执行模式研究[D].华中师范大学.2006；霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002.03,林小英.教育政策执行的理论模式评析[J].民办教育研究.2006.01；包海芹.教育政策执行中的委托代理问题[J].江苏高教.2004.03.

[7]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000：322-334；袁振国，后记[A].中国教育政策评论 2003[C]北京：教育科学出版社，2003；黄立贤.教育政策执行成效影响因素之研究——以小班教学政策为例 [D].台湾高雄师范大学.2005；李江源.教育政策失真的因素分析[J].教育理论与实践.2001.11；李孔珍、张兴.教育政策失真的环境原因分析.载于袁振国.中国教育政策评论[M].北京教育科学出版社，2003：302-311；陈玉云，教育政策变异之我见——关于政策执行与政策实现的讨论[J].教育理论与实践，2005(11)；张英魁.影响教育政策执行的内部因素[J].教育评论.2007(2)；赵中风，教育政策失灵探析[J].当代教育论坛.2007(3).

[8]胡春梅.教育政策执行运行机制分析——以有关新课程改革政策在X省的执行为例[D].北京师范大学博士学位论文2005；余海缨.理想与现实之间——北京市流动儿童义务教育政策执行与影响因素分析[D].北京师范大学硕士学位论文2005；尚静，教育政策执行低效原因分析—以教育乱收费为例[D].北京师范大学硕士学位论文2005；钱再见.素质教育政策执行偏差的成因及对策研究[D].南京师范大学硕士学位论文 2006；袁振国.中国教育政策评论[M].北京：教育科学出版社，2001：221-228；杨克瑞等.关于教育政策执行过程的管理问题研究——以素质教育政策执行过程为例[J].当代教育科学.2007：5-6；杨润勇.进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析[J].当代教育科学.2006.08；周佳.自由裁量与“流入地政府负责”的政策执行[J].中国教育学刊.2006.10；周佳.农民工子女义务教育政策执行研究[J].中国青年研究.2006.09;钱再见、耿晓婷.论农民工子女义务教育政策执行的路径选择[J].南京师范大学学报(社会科学版).2007(2)；班建武等，教育政策执行难的利益分析——以北京市流动儿童义务教育政策实施为例[J].教育科学.2006(3)；杨润勇.“免费义务教育”政策及其实施的思考与建议[J].教育发展研究.2006(5A)；卢红等.“农村地区初中学生辍学现象屡禁不止”的政策学分析[J].教育理论与实践2007(5)；邓猛.特殊教育管理者眼中的全纳教育：中国随班就读政策的执行研究[J].教育研究与实验.2004(4)；王建琴.墓础教育“减负”政策失真的原因与对策，现代教育科学.2007(1).

[9]丁煌.利益分析：研究政策执行的基本方法论原则[J].广东行政学院学报.2004(03).

[10]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究.2002(01).

[11]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002.

[12]张烨.试论我国教育政策分析的可能范式[J].清华大学教育研究，2006(2)；张烨，教育政策分析的制度伦理视角[J].清华大学教育研究，2005.(2)；胡春梅，制度分析方法与教育政策执行[J].教育理论与实践.2007(5).

[13]魏姝.政策中的制度逻辑——美国高等教育政策的制度基础[M].南京：南京大学出版社，2007;黄天等，教育政策与制度[M].台湾：支点管理顾问有限公司，2004;周彬，决策与执行：制度视野下的学校变革[M].北京：教育科学出版社，2005.

[14]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：179-181；祁型雨.利益表达与整合—教育政策的决策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[15]Jonathan D.Linton.Implementation Research； state of the art and future directions.Technovation22.2002(65-79).

[16][美]阿尔蒙德、小鲍威尔.曹沛霖等译.比较政治学：体系、过程和政策[D].上海：上海译文出版社，1987：59.