辽宁医保五年攻坚彰显民生情怀

文/秦 吉吉喆

辽宁医保五年攻坚彰显民生情怀

文/秦 吉吉喆

机制开路：335万关破困企人员全部参保

制度创新：246万灵活就业人员病有所医

即将过去的“十一五”，辽宁省有335万关闭破产企业退休人员和困难企业人员全部参加基本医疗保险，其中关闭破产企业退休人员160万人，困难企业职工175万人；另有246万名下岗失业人员通过实现灵活就业参加了社会医疗保险，走出了一条积极的社会保障的新路子，即以就业创业促进社会保障。这是辽宁从特殊省情出发，以民生为本，举全省之力攻坚克难的成果。

一、特殊省情和历史背景

就职业的稳定性而言，工业经济社会与自然经济社会的显著区别就在于前者的职业风险和社会风险远远大于后者。这在作为新中国工业基地的辽宁省得到了充分验证：经济体制的转轨给辽宁带来的阵痛最大、最深刻。曾令国人骄傲的辽宁工业因大批国企关闭破产或陷入困境而导致百万计产业工人下岗失业、百万计企业退休人员失去医疗保障、百万计下岗并轨人员因无力缴纳保险费而难以参加社会医疗保险。辽宁省在“十一五”开局之年即2006年开展的对关闭破产企业、困难企业的全面普查显示，全省有352万企业退休人员和困难企业职工应保未保，占应参保人数的22.5%。

社会保险的法则是权利义务对等，物质基础是筹资，有钱才能参保。专家学者在分析我国各类人群参保扩面的进程和现状时指出，新农合和城镇居民医保扩面不成问题，因为财政补贴占了主导地位。难就难在城镇职工医保扩面上，特别是那些尚未参保的关闭破产企业退休人员、困难企业职工，因筹资无路而难以参保。辽宁关闭破产企业退休人员和困难企业下岗并轨人员数量之众、所需资金之巨，正是医保扩面的特殊难点，以致成为历史遗留问题。没有攻坚的勇气、创新的思路，难以解决这个历史遗留难题。

二、制度完善和机制创新

“十一五”期间，辽宁始终把建立覆盖城乡居民的社会医疗保障体系作为一项重要的民生大业来建设。全省合力破解关闭破产企业退休人员和困难企业职工“无钱参保、缺钱参保”难题，使这类人员全部参加社会医疗保险。这一历史难点的解决，为辽宁老工业基地的振兴和社会稳定作出了贡献，为“十二五”全民医保的完善发展奠定了坚实的基础。

（一）实施困难企业退休人员参保筹资保障机制

按照制度全覆盖目标，根据各统筹地区的财政状况，参保人的经济承受能力，现阶段的医疗消费水平，制定出台了困难群体参保筹资保障机制。一是明确政府和有关方面责任。通过企业主管部门筹集、财政补助、医保统筹基金垫付的“三家抬”办法，一次性筹集医疗保险资金，解决困难企业退休人员参保问题。二是明确筹资责任主体。统筹地区医保制度建立前，已经关闭破产企业的退休人员，参加基本医疗保险所需费用，由当地政府研究解决；医保制度建立之后，新关闭破产企业退休人员参保费用，由破产企业资产变现解决，不足部分由同级政府帮助解决。三是对改制企业将退休人员交由社会管理的，参加基本医疗保险所需费用由改制费用统筹解决。四是充分发挥医疗保险结余基金的作用。基本医疗保险统筹基金累计结余额超过上年统筹基金支出总额15%以上的部分，主要用于解决困难企业退休人员的参保。五是在资金没有筹集到位的情况下，采取“先上车，后买票”的做法，允许退休人员先参保，所需资金逐年筹集解决。

“十一五”期间，辽宁在民生方面的支出每年以30%以上的幅度增长。仅2007年用于民生的支出达450，增幅高达49.5%。2009年，省财政直接用于民生的支出超过750。为了解决国有困难企业退休人员医疗保障问题，在中央财政补助的基础上，2009年省财政安排配套资金14，市政府安排配套资金43。全省各统筹地区全部建立了筹资保障机制。

（二）实施困难群体选择参保制度

一是实行选择参保制度。对无缴费能力的退休人员，各地根据基本医疗保险基金筹集情况，在“统账结合”或“住院费用统筹”的参保方式中，参保费用以统筹地区上年度职工社会平均工资为基数、以统筹地区单位缴费比例的70%进行筹集。二是完善单建统筹制度。对不能按规定比例足额缴纳基本医疗保险费的困难企业，可为职工单独建立统筹基金，相应降低其缴费比例，待企业有足额缴费能力并按规定足额缴费以后，再为职工建立医疗保险个人账户。三是为单建统筹基金、未建立个人账户的关闭破产企业退休人员解决门诊慢性病统筹和普通门诊保障问题，使困难企业退休人员梦寐以求的刷卡就医变为现实。

（三）实施鼓励就业创业的积极保障政策

辽宁规定灵活就业人员在灵活就业期间参保，实际缴费年限连续计算；灵活就业人员患病后生活特别困难的，符合城市医疗救助条件的，可纳入当地社会医疗救助范围；下岗失业的 “4050”人员实现灵活就业的，由财政给予一定的医疗保险补贴。

从消极保障向鼓励就业创业的积极保障转变，已成为国际社会保障的发展趋势之一，辽宁在这方面进行了积极而富有成效的探索。

三、五年启示和今后思路

（一）纳入全局，统筹谋划

用“三个联系”的视角解决困难群体参保问题。一是把基本医疗保险制度等社会保障制度建设与经济结构调整、转变发展方式、国有企业改革、振兴老工业基地、构建和谐社会和全面建设小康社会的全局工作联系起来，通盘谋划，促进社会保障与经济社会的协调发展；二是把解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工医疗保障问题与保障和改善民生联系起来，视为困难群体最关心、最直接、最现实的利益问题，增强攻坚克难的紧迫感和自觉性；三是把解决困难群体参保与医疗保障制度可持续发展联系起来，认清社会医疗保障制度不是“嫌贫爱富”，而是通过再分配缩小贫富差距，通过人人享有社会医疗保障促进社会公平，增强制度的吸引力和凝聚力，促进制度可持续发展。

（二）过细工作，务求扎实

面对历史积累的大量民生问题，辽宁省委、省政府不回避、不放手，在“十一五”的起步之年，“民生工程”便写进省政府工作报告。各级医疗保险管理部门抓住机遇，全力推进关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加医疗保险工作。一是开展普查，摸清底数。各级医保部门深入企业和百姓家中，逐户排查，掌握了详实的第一手材料。二是科学分类，掌握情况。经调查研究，未参保的关闭破产及困难企业人员分为三类：关闭破产的企业人员；无缴费能力的困难企业人员；不能足额缴费的困难企业人员。三是统筹解决，分步实施。为解决困难群体参保问题，辽宁提出“分层次、分阶段、稳步推进”实施步骤，即先国有、后集体，先退休人员、后其他人员。

（三）创新思路，不懈探索

“十一五”期间，辽宁把社会医疗保障体系建设作为社会经济发展的重要支柱，在保障体系和制度建设上进行了一系列探索。从省里到各统筹地区，在制度框架和基本政策上涵盖了各类人员基本保障、补充保障，出台了医疗服务与业务经办管理等多方面的实施意见和配套政策。这些政策的制定出台，使辽宁省的基本医疗保险制度更加系统，医疗保障管理办法日趋完善，初步统一了医疗保障管理职能，形成了多层次医疗保障体系，为“十二五”可持续发展奠定了可靠基础。

（作者单位：辽宁省社会保险事业管理局）