“十一五”：我国工伤保险事业取得突破性进展

文/鲁士海

“十一五”：我国工伤保险事业取得突破性进展

文/鲁士海

“十一五”是《工伤保险条例》颁布实施后我国工伤保险制度全面建立和完善的重要历史时期。各项制度不断完善，各项工作不断探索实践，工伤保险事业取得了长足进展，初步建立起了适应社会主义市场经济体制要求、具有中国特色的新型工伤保险制度。

一、新型工伤保险制度基本形成，覆盖范围不断扩大，参保人数大幅增加，提前一年完成“十一五”扩面计划

适应我国社会主义市场经济发展需要的新型工伤保险制度基本形成，工伤保险的保障体系不断完善。2004年国务院《工伤保险条例》的实施，使我国的工伤保险法制化水平上了一个较高的台阶，为工伤保险制度的进一步完善营造了良好的法制环境。为配合《工伤保险条例》的贯彻实施，“十一五”期间，原劳动保障部会同有关部门先后颁布制定了一系列配套规章和政策，就工伤认定、工伤保险费率和基金管理、工伤保险待遇管理和调整等政策，以及工伤保险药品目录、劳动能力鉴定标准、工伤康复相关标准、工伤医疗服务管理等作出了明确具体的规定。各地也先后制定了本地区的工伤保险实施办法，并结合各地实际陆续出台了一系列的配套政策和工作规范。新型工伤保险制度的确立，为工伤保险事业的发展奠定了扎实的基础，覆盖范围不断扩大，参保人数大幅增加。截至2010年10月，全国工伤保险参保人数达到15938万人，比2005年底净增7460万人，提前超额完成“十一五”末期参保人数达到1.4亿人的参保目标。（如图1）

二、全面实施“平安计划”，切实保障农民工的工伤保险权益

图1 工伤保险参保人数情况（万人）

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。由于文化素质较低，接受的安全培训较少，劳动条件普遍较差，易发生工伤事故和职业病。针对农民工的现实情况，2006年国务院下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出要优先解决农民工的工伤保险和大病医疗问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，这对我国建立城乡统筹的社会保障体系，解决农民工的工伤保障问题有着非常重要的现实意义。为贯彻落实《意见》的要求，切实推进农民工参加工伤保险工作，原劳动保障部于2006年5月下发《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》，开始在全国实施农民工“平安计划”，即用三年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。在“平安计划”的实施过程中，一年一个重点，采用典型引路的方式推进农民工参保工作。同时，本着以人为本的原则，进行了一系列的制度创新。针对不同行业的特点，细化和完善了煤矿、建筑、服务业等企业的参保政策，方便了企业参保和缴费。简化了工伤认定和劳动能力鉴定程序，规范了工伤待遇经办工作业务流程，建立了农民工工伤保险服务的“绿色通道”。同时，对跨地区流动就业的工伤农民工，规定可选择一次性领取待遇，保证了农民工的合法权益。截至2010年10月底，农民工参保人数达到6178万人，比2005年底增长4倍（如图2）。

三、基金规模持续扩大，享受待遇人数成倍增长，“老工伤”人员开始逐步纳入统筹管理

《工伤保险条例》实施以来，全国工伤保险基金收入稳步增长，支撑保障能力不断加强。2005年基金收入为93，2009年基金收入达到240，增长了158%；2005年工伤保险基金支出为48，2009年达到156，增长了225%（如图3）。截至2009年底，全国各统筹地区基本都建立了储备金制度，储备金总额为61。

当年享受工伤保险待遇人数从2005年的65万人增加到了2009年的130万人，年平均增长率为24%。2005—2009年四年间累计有420多万人享受了工伤保险待遇。2006年以来，全国各地陆续提高了工伤保险待遇标准，最高的调整幅度达到每人月均300多元，工伤保险待遇标准调整机制逐步建立。

在不断提高参保职工工伤保险待遇的同时，对于《工伤保险条例》实施前的“老工伤”人员，也开始逐步纳入工伤保险统筹管理。2009年，人力资源和社会保障部专门下发了解决“老工伤”问题的文件，明确提出用两年的时间将“老工伤”人员基本纳入统筹管理。截至2009年底，已有112万“老工伤”人员纳入到工伤保险制度的保障范围。

图2 农民工参保人数情况（万人）

图3 工伤保险基金收支情况（）

四、工伤保险管理服务水平不断增强，初步建立起工伤保险服务体系

工伤保险管理服务体系基本建立，服务水平不断提高。全国各地普遍建立了独立于企业事业单位之外的工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险经办三支专业队伍，为工伤职工提供一条龙的专业化服务，服务能力不断提升。2005年至2009年期间，共受理工伤认定申请384万人，受理劳动能力鉴定申请217万人（如图4）。工伤认定和劳动能力鉴定工作质量明显提高，由经办机构支付的各项工伤待遇也能及时、准确核发到位，工伤职工与用人单位的争议大大减少，广大参保职工的工伤保险权益得到了较好的保障。

五、积极应对突发事件，充分发挥工伤保险制度的社会保障功能

2008年5月四川汶川地震发生后，人力资源社会保障部下发了《关于认真做好地震灾区救灾期间基本医疗保险和工伤保险工作的紧急通知》，明确了地震灾区伤亡职工的工伤认定和待遇支付等有关政策。在处理四川汶川地震的工伤认定政策中，首次明确了职工在工作时间和工作场所内从事工作时，因地震等自然灾害造成伤亡的，应认定工伤。这充分体现了我国工伤保险制度的优越性。同时，地震造成了大量的伤残职工，四川灾区工伤保险基金也面临巨额支付缺口。一方面，为了帮助灾区工伤职工恢复生活和劳动能力，组织做好工伤康复工作；另一方面，为了帮助四川灾区妥善解决基金支付缺口，经国务院批准，中央财政首次对地方工伤保险基金进行了专项补助，一次性为四川拨付了6.8，用于弥补地震灾区的工伤保险基金缺口，确实保证了地震灾区工伤职工待遇的发放，使地震灾区职工的合法权益得到了较好保障，维护了社会稳定。

2008年底，为应对国际金融危机，人力资源社会保障部会同财政部和国家税务总局下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，提出了“五缓四减三补两协商”的政策措施。各地积极贯彻《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》要求，适时调整工伤保险费率，在基金结余较多的地区采取一次性措施降低缴费费率，为企业减负金额约计20，并适当提高了工伤职工的待遇标准，保证了工伤职工的基本生活，服务了“保增长、保就业、保民生、保稳定”的大局。

图4 工伤认定和劳动能力鉴定情况（万人）

六、工伤预防和工伤康复试点工作稳步推进

我国的工伤保险制度初建时期以工伤补偿为主，优先解决工伤职工最急迫的经济补偿问题，开展了工伤预防和工伤康复的试点工作，这两项工作稳步推进，取得了一定进展。

工伤预防方面。《工伤保险条例》颁发实施后，全国有山西、吉林、河南、湖南、广东、海南和陕西等12个省市出台了有关工伤预防费使用管理的政策文件，确定了工伤预防费纳入工伤保险基金支出范围，建立了工伤预防工作经费的保障机制，有针对性、主动地为企业开展预防工伤事故与职业危害的服务工作，从而降低工伤事故和职业病的发生。2009年，人力资源社会保障部下发了《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》，在河南、广东和海南三省正式启动了工伤预防试点工作。

工伤康复方面。一是政策标准逐步完善。2007年，原劳动保障部发布了《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》，明确了“十一五”期间工伤康复试点工作的主要任务。黑龙江、河南、广东、广西、湖南、宁夏和陕西等省份按照《指导意见》的要求，先后出台了有关工伤康复工作的管理办法。2008年，人力资源社会保障部组织制定了《工伤康复诊疗规范（试行）》和《工伤康复服务项目（试行）》两个康复技术标准，为工伤康复工作奠定了良好的基础。二是工伤康复试点工作在全国普遍展开，在完善政策标准的同时对工伤康复服务模式进行了积极探索。

回顾“十一五”期间，我国的工伤保险工作坚持着眼全局、突出重点，着力创新机制、开拓工作领域，注重总结经验、典型引路，落实以人为本，强化管理服务，事业发展上了一个新的台阶，在保障职工工伤权益、分散用人单位工伤风险、促进经济发展和社会和谐稳定方面开始发挥出了重要作用，为今后工伤保险事业的进一步发展打下了坚实的基础。

（作者单位：人力资源和社会保障部工伤保险司）