美国特许学校发展对我国教育公平改革的启示

贾 涛

（安徽师范大学教育科学学院，安徽 芜湖 241000）

美国特许学校发展对我国教育公平改革的启示

贾 涛

（安徽师范大学教育科学学院，安徽 芜湖 241000）

特许学校作为美国近一二年发展起来的一种新型公立学校形式。以其灵活的办学形式、高效的办学绩效极大的促进了美国教育的公平。对这一办学形式特点、本土化分析以及与我国基础教育公平程度现状的比较后。可以发现我国在促进教育公平的进程中可积极实施分类特许学校制度，引入绩效考评机制、逐步改变教育投资重心，明确国家责任，从而形成一个全社会重视基础教育公平建设的氛围。

美国;特许学校;教育公平

特许学校（Charter School），是由家长、教育工作者或其他社会团体同授权许可开办学校的机构签订合同，互相承诺的一种办学形式。这种学校在性质上仍然属于公立学校，它的经费仍由政府提供。除了必须遵循合同有关健康、安全及学校组织者及财务担保人之间的有关规定外，它在教职工聘用、经费使用、课程设置及教学改革方案的实施方面，享有很高的自主权[1]。在这里，其公立性主要体现在政府对于学校的产权、监督权而不是我们一般意义上理解的管理权。同时，美国的地方政府，并没有因为学校的改制，而放弃自己的投资义务。不仅继续投资而且还引入了更多的监督主体，其目的就是要改革原有公立学校资源运行效率低下、不能适应多元文化发展需求的现状。

自1991年美国明尼苏达州首次创立特许学校以来，近一二十年它已发展起来成为一种新型公立学校。据美国教育改革中心提供，在2004—2005年度，已有3500所特许学校，注册学生高达100万人。它的发展为美国公共教育注入了一股新的活力[2]。更为值得关注的就是特许学校的形式已经为美国基础教育领域追求进一步的公平提供了强大的推动力，极大地提高了公有资源的运行效率促进教育公平的发展。面对美国基础教育领域这一较为成功的发展方向，我们有必要对其进行充分的了解，并找出值得我们学习的经验。

1 美国特许学校特点

1.1 办学形式多样

美国是一个移民社会，文化的多样性在美国社会发展的过程中始终保持着，移民国家的特色在美国的各个历史阶段都引领过不同的风潮。殖民地初期新教徒的教会背景、西部大开发时期增地学院、亚裔移民崭露头角……这些就美国社会在承诺保证每个人追求幸福、平等的过程中，无法以一种学校模式来适应他们的需要。而特许学校的自主、开放性使其可采用许多不同形式办学，从而吸引不同信仰、不同族群、不同社会阶层的人们。我们可以看到有提供舞蹈、音乐学习的特许学校，有为犯罪青少年、社会司法、军事学习提供的特许学校，有专门为聋哑人设置的特许学校，也有为大学预科设立的特许学校[2]。

这种多样性正在越来越多的吸引着那些寻求私立学校教育或在家庭中进行单独教育的家长，连同已经辍学的年轻人重回学校，重新在学校里找到自己成就价值的渠道。为教育促进社会更加公平、民主、正义、高效，开辟了新的道路，提供了更多的选择。

1.2 教师聘用自由

作为学校教育活动的另一个主体，教师，他们也获得相当大的双向选择权。根据《美国特许学校教师法》，对于学校，特许学校聘用的教师不受“教师资格认证”限制。他们直接与学校签订合同，如果在规定的合约期限内，未能完成目标，自行承担责任[1]。这并不意味着教学水平的下降，事实上根据Hudson的全国调查显示：特许学校的教师认为,他们就像是家长,选择特许学校是出于教育的考虑。例如学校应当具有“高水准的学术水平”、小班教学、重视教学、与学校倡导的创新的教学方法相匹配的教育哲学等。特许学校的教师在教学之外也表现出较强的责任感。

1.3 学生种族不限

据教育改革中心2005年9月的调查显示，特许学校更有可能为美洲印第安人和还没有选择能力的低收入家庭学生服务，其注册比例为10%、4%。相比之下，公立学校比例分别为8%和1%。特许学校注册的美洲印第安人、西班牙裔人和低收入家庭学生也不同于传统公立学校。在传统公立学校没有受到公正对待的美洲印第安人(10%)和贫困家庭学生(4%)在新建特许学校注册学生数中接近于15%。在加利福利亚，特许学校注册略多于传统公立学校，美洲印第安学生（10%）和白人(43%)学生，而较少的西班牙裔人(36%)。特许学校对于那些还没有选择能力的低收入和美洲印第安的家长提供了更多的平等机会，有利于教育公平的发展[2]。

1.4 绩效责任制

特许学校以完全不同于传统公立学校的方式对外承担责任，传统公立学校间接地向家长、教师、工会、邻区和其它政府机构承担责任，政府负责平衡各种关系。特许学校则与众多的类似政府办公室之类的机构没有任何的绩效责任关系，是在一份责任契约的基础上运作的公立学校，目标和责任是由签订特许状的双方共同认定的。相关政府批准机构(authorizors)、教师和家长都成为了特许学校绩效责任的对象。图1、图2下面是特许学校与传统公立学校的绩效责任关系图[3]。

图1 特许学校绩效责任关系

图2 传统公立学校绩效责任关系

由上,我们可以看出，特许学校有许多其他的直接绩效责任关系：对教师，虽然它们是学校雇佣来的，但是学校的生存要依靠他们的工作；对家长,学校必须能吸引来家长,并使他们满意，但是学校也可以向他们提出一些要求；对工会，他们代表着学校的老师。他们直接对各种不同的团体承担责任，在不失去任何支持的前提下，平衡各实体的需要。他们承担更多的责任，也为自己赢得了更多的机会。

2 美国办特许学校的本土化分析

2.1 美国的特许学校改革是教育民主化的结果

美国联邦政府的分权模式决定了，中央政府不是一个独大的政体，它必须与地方的州政府以及不同的选票力量进行协商。这样很多的教育改革都是政府、教育界和社会各方要求和意见最后达成平衡的结果。同样一个教育改革计划的具体实施过程中各地一般也都会根据各州本地的实际情况而做出弹性处理。特别是本地区民众的需要和意愿，决定是否参加联邦政府的有关教育改革计划，以及用什么样的适应本地实际情况的具体模式来参与这些教育改革计划。同样在美国这个以判例法为体系的国家内，联邦法院多次以判例的形式，援引宪法条款支持了人民自主办学的权利[4]。

2.2 美国的特许学校是在满足基础需求的情况下，作为移民国家多元文化对教育的不同诉求的需要。

二战后的美国，大量的亚洲裔移民将美国作为了移民的首选之地。根据哈佛大学编辑的《美国少数民族全书》统计，目前美国至少有500个文化特征明显的少数民族群体存在。随着少数民族数量的增长以及在国家中角色重要性的提高，他们迫切要求教育中体现自己民族文化的特殊性并提高其地位，这直接推动了“多元文化教育”的迅速发展。

2.3 美国的特许学校是在基础教育已较为发达和普及的情况下出现的。

美国毕竟是一个发达的资本主义大国，两次世界大战的战火又都不曾影响其本土。经过200多年的发展，20世纪前半期美国基础教育改革政策的基本价值取向是追求教育的公平，即教育机会的均等。新兴中产阶级的兴起与移民人口的增长要求进一步普及公立教育,尤其是公立中学教育。1918年，隶属于全国教育协会（NEA）的中等教育改组委员会提出了《中等教育的基本原则》报告。报告从对民主制度的教育目的、教育对个人发展的重要作用的认识出发，论证了实现中等教育机会均等的必要性，并提出了美国中等教育的目标。1944年，全国教育协会所属的教育政策委员会发表《关于满足青年的需要》的报告。那么，早在二战前，美国基础教育阶段儿童入学机会均等已经成为现实，而特许学校的出现的首要原因是实现另外一种学校教育。

2.4 美国的特许学校是在美国高度发达的市场经济社会发达到一定情况下,社会追求效益最大化的结果。

高度发达经济社会决定了美国社会从本质上说是一个以追求价值最大化为目标的社会。80年代初的里根政府作为自由资本主义经济政策的典型代表，执政期间本着小政府的理念，大幅的减少政府作用,增强了市场机制的改革政策，使美国的经济快速发展。正是这一转变构成了美国公立学校教育改革的一个崭新背景。即相信可以通过“市场”充分的竞争,达到教育资源配置的最大效益[5]。解决公立等于低效、低质的社会难题。

3 美国特许学校制度对于促进我国教育公平建设的启示

通过对美国特许学校特点与本质的分析，我们可以明确特许学校制度是一种利用市场手段促进公立学校改进办学质量，促进教育公平的有效手段。在中国经济快速发展，教育资源发展不均衡、教育公平问题日益突出的今天。我认为只要我们本着因地制宜，实事求是的原则，虚心学习并借鉴美国兴办特许学校的成功经验，立足于中国的现实国情就一定能够找出我国公立基础教育建设走向公平、高效的全新思路。

3.1 中国目前在教育公平方面的现实国情

3.1.1 城市的教育资源无法满足大量进城务工人员子女就学的需求 在城乡既有的二元体制中，农民被束缚与自己的土地，其子女的受教育自然也有户口所在地解决。但是随着我国经济的不断发展大量的农民工被吸纳于城市的各行各业，形成了庞大的打工一族。这样就使得大量随父母打工生活农民工子弟被迫参与到了与城市原有居民争夺义务教育资源的竞争之中。在户口、住房等天然因素的限制下，他们在竞争中自然的处于劣势。很多儿童无法在城市入学享受其应有的义务教育，其受教育权受到了极大地损害。

3.1.2 城市优质义务教育资源有限，赞助入学之病久治难愈 由于我国城市化水平飞速发展，2000至2006年进入快速发展期。这一时期城市化进程明显加快，城市化率增长显著。从26.08%至32.53%，7年间城市化率增加了近7个百分点[6]。很显然我们的教育规模并未能赶上这一发展速度，以中部某城市为例，2005年在其通过的近期教育规划中规定了一定规模的小区将要配套建设相应的中小学，共计18所[7]，但是由于投入不足，新城区开发费用高居不下，相继出现了拟建学校取消的情况。与此同时该城的某所著名公立优质初中则是生源爆满，每年级班级规模达到12个班之巨。这样一来，新城区的居民本可随着住房改善而解决的受教育问题，再一次变成了难题。他们中的很多人就只能通过赞助费的形式争取挤入少量存在于老城区的优质学校。

3.1.3 多元化的教育需求无法得到释放 发展中的中国存在着巨大的发展不平衡，仅从GDP一项指标，我们可以看到2008年上海人均GDP已突破1万美元，而位处中部的安徽省经济在增速达12.7%，连续5年保持这样两位数的增长的情况下，人均GDP还只是首次突破2000美元，差距之大可见一斑。与之相随的就是东部地区出现的大量富裕阶级对于教育提出了更国际化、多元化的要求。较为典型的表现就是，国际学校相继出现，涵盖从幼教至大学；台商子弟学校通过特许形式在台资集中地区出现；孟母堂这样充满争议的民间儒学教育机构。面对发展出具产生的多元需求，我认为不应当作出一刀切式的规定，而是应当正视他们的教育需求，在办学遵守国家宪法规定的相应政策前提下，应允许其在政府监督下办学，获得发展。

3.2 在中国实施灵活的特许学校机制

通过比较中、美两国不同的情况，我们虽然不具备美国那样已有的较为普及的普通教育体制。但是我们的城市化进展迅速，我们有理由相信我们可以借鉴他们充分利用经济手段的方法，相信市场的经验，避开他们在普及教育后的教育发展停滞，教育公平环境恶化的阶段，发挥我们的后发优势。

3.2.1 从我国目前的教育目标体系着手，明确在教育公平方面上的政策导向，立法保证 树立一个更加明确的教育公平实施指导思想——受教育权是每个公民的基本权利，应该保持公平第一的原则。将原有的宪法规定，受教育权意义作出进一步的扩充，一方面要巩固九年制义务教育成果，一方面要明确人民群众追求更好的教育资源，是一种正当的权益。国家应该从穷国办大教育逐步实现大国办好教育的教育目标体系转型。把好教育的根基落实在，社会弱势群体的受教育机会保证上，以教育公平为考核教育的一个根本性评判指标。同时将教育公平政策上升到法律层面，通过修订《教育法》的形式，将教育公平追求定位为国家的基本教育政策，从而激发社会各界对于教育公平的的期望和关注。

从实践层面而言国家应逐步回归到国家层面的教育投资应以基础教育为主的方向，明确国家办教育的重点应在于基础教育而不是高等教育。改变以往我国国家层面注重高等教育管理的思路，将重心落实到基础教育上来。在义务教育经费保障以县为主的基础之上加大省、国家统筹的力度。结合目前财政部正在实施的推进省直接管理县财政的改革，将县级政府预决算中的教师供给、生均经费统一规划。实施更高标准的保障，更大范围的统筹。从而让更多的群众在教育领域享受到国家发展所带来的红利。

3.2.2 从中国国情着手，采取不同的“分类特许学校制度”实施方案解决中国各地发展极为不均的现实 面对国情我们既要考虑城乡二元对立的巨大鸿沟，又要考虑东中西部地区的阶差。分类考量分类解决。城乡对立要从解决新农村建设城乡统筹上对教育公平做出统一规划。采取不同的“分类特许学校制度”。

一是实施生均教育经费教育卡制度。国家明确可以购买教育服务的思路，让教育卡伴随孩子义务教育阶段。教育卡代表着孩子是否受到义务阶段教育。教育卡在设计时，应让其对应于学生所在地生均教育经费。在所在地，国家主要可以通过教育在学校中的应用数量核定学校的办学规模，通过对于教育卡使用的监控来划拨生均经费、核定教师编制。鼓励学校办好教育、巩固自己的生源。

二是兴办外来务工子弟特许学校。根据城区规划的调整，将老城区的部分生源萎缩学校改变为外来务工子弟特许学校。解决老城区学校吃不饱面临萎缩和外来务工子弟无校可读的情况。外来务工子弟，可以通过向特许学校上交教育卡的方式，就近入学。中央政府则可以通过核算该卡数量统计划分多少教育附加费补助当地政府的教育投入。

三是国家投资兴办只领取生均教育经费，但不占用教师编制数的城市特许学校。促进成立教育服务公司，管理特许学校。此类特许学校在成立之初就应成立学校董事会，明确各投资主体。投资主体根据自身资金，或通过承包城市已有的闲置学校教育资源，或通过政府贴息贷款建立自有学校，兴办各类具有办学特色的特许学校。政府可以鼓励对教育有多元化需求的阶层，将其子弟送入此类学校。政府在核发教育卡，拨付生均经费后，相应放宽其办学限制。允许其在基本教育法规限制的前提下，自主管理、自主办学，允许扩大办学经费来源。

四是切实注重政策的落实与绩效责任。针对国内地方分级负责体系，国家一方面应加大教育卡的管理、支付力度，促进地方提高教育投入，发展教育事业；另一方面要从依法治教的角度出发，出台相应的“促进教育公平法”之类的法案。即给城市特许学校松绑，让其操作规范有法可依。同时，将学校从行政体系中解脱出来，让其在阳光下运行。公立学校引入学校董事会制度，政府作为投资主体，以人大代表为主参与董事会运行，对学校加以监督监管。特许学校中，应将多元化的投资主体引入董事会，参与决策监督。并在专业领域，国家应鼓励兴办学校资质评价机构，将类似于商业模式的标准化评级体系引入教育领域。让学校董事会在必要时，采用第三方的评价机构对学校进行考核，进行专业化监督。

让国家通过教育卡制度的实施、两类特许学校的监控、教育投资重心的转移，从而逐步形成全社会重视基础教育公平的氛围。也只有这样，特许学校政策才能获得良性的发展，成为促进我国基础教育公平建设的有力措施。

[1]Katrina Bulkley,Jennifer Fisler.A Decade of Charter Schools:FromTheorytoPractice[R].CPRE PolicyBriefs,2002(4):1-3.

[2]Dominic brewer and Priscilla wohlstetter.Charter schools come of age[J].The magazine of the USC Rossier School of Education,2005(12):1-2.

[3]Paul Hill,Robin Lake.AStudyofCharter School Accountability[R].U.S.Department of Education Office of Educational Research and Improvement,2001(1):5-7.

[4]吴开华.美国私立学校与政府关系之法理分析[J].比较教育研究,2000(5):2-3.

[5]陈正益.美国委办学校之研究[J].[台]教育研究资讯,2000,8(2):125-146.

[6]蔡义鸿.中国城市化率现状调查报告[R/OL].(2008-12-25).[2009-07-29].http://blog.soufun.com/12123703/2728710/articledetail.htm.

[7]安庆市主城区中小学校布点规划规划文本[EB/OL].(2007-12-21).[2009-07-29].http://www.aqedu.gov.cn/Html/zxgg/09365646.html.

G40

A

1674-1102(2010)01-0143-04

2009-05-26

贾涛（1983—），女，安徽安庆人，安徽师范大学教科院硕士生，主要研究方向为课程文化与教学改革。

[责任编辑:束仁龙]