完善生育保险制度维护女工权利

文/邓 文 文素美

完善生育保险制度维护女工权利

文/邓 文 文素美

作为一项重要的社会保险制度，生育保险是女性获得平等就业权的关键。现行生育保险制度存在着覆盖面窄、待遇水平低、保险金未实现社会统筹、保险立法滞后等问题,生育保险法制建设亟待加强。

生育保险制度是指在生育事件发生期间对生育职责承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度。生育保险待遇一般包括生育津贴、医疗费用、生育补助和生育休假。另外有的学者给出这样的定义﹕生育保险制度是指妇女因怀孕、生育而暂时停止劳动或者是暂时丧失劳动能力时,可以从国家和社会获得医疗服务和现金补助的制度。其目的在于为生育女职工尽快恢复劳动能力,重返工作岗位提供必要的社会帮助。迄今为止，在全世界建立社会保障制度的150多个国家和地区中，大部分国家和地区的社会保障制度中都包含生育保险制度的内容。

一、我国生育保险制度概况

1994年为配合《劳动法》的贯彻实施,维护企业女职工的合法权益,劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》,对生育保险制度改革的内容、形式、标准等给予规范,进一步推动了各地生育保险制度改革。妇女既要从事社会生产活动,又要负担生育子女的重任,建立有利于女性就业的社会保障与福利制度,可以减少女性就业障碍和缓解女性工作的压力。

我国现行生育保险制度的基本保险待遇主要有生育假期、医疗保健服务、生育津贴这三个方面的内容。生育假期是职业妇女在分娩或者流产期间依法享有的假期,产假一般明确划分为产前和产后两段,并根据生产过程的难度和产出婴儿的个数分为正常产产假、难产产假和多胞胎产假几种。生育医疗保健服务是通过孕期、分娩和生产后所需要的各种检查、咨询、助产、住院、护理、医药等一系列保健服务,以保障母婴健康。生育津贴是对职业女性生育期间工资损失依法给予的现金补偿,目的是为生育妇女提供基本的物质生活保障。

二、实施生育保险的意义

在许多发达国家,生育在人们的观念中已不是一种个人行为,而是为整个社会再生产劳动力的社会行为。生育活动的社会价值和社会补偿受到全社会的重视。实施职工生育保险的过程,实质是由企业的“自保型”生育保险转变为“社会型”的互助互济的生育保险制度,有利于保证妇女身体健康和劳动能力的恢复,有利于人类健康繁衍和保证劳动力的再生产，对平衡企业负担、保障女职工的平等就业权、促进计划生育政策的实施等有着直接的现实意义。

1.缓解了企业之间生育费用负担畸轻畸重的矛盾

生育保险实施之前,根据计划生育政策,女职工的生育费用由企业进行实报实销。结果一方面,女职工较多的单位,负担沉重。另一方面,由于企业经济效益的影响,很多女工的生育费用长期得不到落实,致使保护女工权益成为一句空话。实行生育保险后,生育费用由社会统筹进行,统一由社会合理负担。这不仅使保护女工合法权益能真正落到实处,而且有效地解决了企业由于女职工过多所带来的负担过重问题。

2.企业参加生育保险,直接促进了女性就业和竞争上岗

实行生育保险使一些企业生育期间的产假工资不按规定发放、产期基本医疗费不能定额报销的状况得到改变，维护了女职工合法权益,从根本上保证了女职工生育期间的经济补偿和医疗服务,解除了女职工的后顾之忧。实行生育保险费用社会统筹,提高了人们对妇女生育社会价值的认识。由于生育费用由统筹基金中支付,一些行业不再因经济问题而拒绝招收女职工,从而拓宽了妇女就业岗位。

3.实行生育保险,有力地推动了计划生育政策的实施

实行生育的社会保险,生育费用社会统筹的具体办法是,企业不论男女职工比例多少,按照统一费率(最高不超过职工工资总额的1%)缴纳生育保险费,建立生育保险基金。职工生育津贴和生育医疗费由生育保险基金支付。实践证明,在市场经济条件下,实行生育费用社会统筹和社会化管理服务,对于切实保障女职工生育期间的基本权益,发挥了重要作用。同时,对计划生育、优生优育等工作也产生了积极影响。

三、生育保险制度实施中存在的问题以及女性就业困境的主要原因

目前我国生育保险制度正处于从企业统筹向社会统筹的过渡阶段，各地的制度实践取得了一定的成就，但现行制度仍然存在一些不足，不仅阻碍一些企业的进一步发展和平等参与市场竞争，影响了女职工劳动积极性的发挥和社会公平的实现，而且在一定程度上制约着社会生产力的发展。其不足主要表现在以下几方面：

1.生育保险实施范围的局限性,给女职工维权带来新课题

我国目前生育保险的享受对象主要还是国家机关、人民团体、城镇企业、事业单位、个体企业等企业所辖的职工，那些从事非企业个体经营、家庭保姆、钟点工、临时工等非正试工工种的女性得不到社会生育保险的保障，占生育妇女80%以上的农村妇女离这项保险就更远了。在覆盖面小的同时，我国生育保险的社会化程度还很低，在城镇，经济效益好的行业和企业对生育保险实行了系统内或企业内部统筹和管理，大多数省区仍停留在市、地、州、县范围内统筹。

2.影响妇女的平等就业权益

由于保险费在企业成本中列支，成为企业成本的一个重要组成部分。在自保企业中，企业负担的生育保险费与本企业育龄女职工数量呈正相关关系，与企业的经济效益呈负相关关系。这种状况不利于多种所有制并存的经济结构和激发劳动力市场活力，损害部分企业和部分妇女合法权益。女性职工少的企业，更希望通过企业保险而少缴保险费降低企业成本，女职工多的企业希望通过社会统筹，来分担企业的成本。效益差的企业甚至破产的企业会放弃生育补偿严重损害妇女权益。为了规避这种风险，有些企业尽量减少对妇女的雇佣，甚至不雇佣。这样就出现了有些企业在招聘女性的时候，增加一些附加条件如，工作期间不准结婚、生育等，使妇女的平等就业的权益受到侵害，使劳动力市场畸形发展。

3.原生育保险办法不适应形势的发展,可操作性差

相比于养老和医疗保险，生育保险无论从主要立法上还是从配套法规上都没有引起足够的重视。在没有法律、法规作依据的情况下，部门立法、地立性法规做出强制措施的权限有限，致现行生育保险规定缺乏强制力。受传统生育观的影响，整个社会对生育保险的价值和意义认识不到位，妇女针对生育这一事件的维权意识也还不够强，没有给生育保险立法提供足够的促进力。《企业职工生育保险试行办法》多年来一直停留在试行阶段,其中有些条款已不适应形势发展需要。如参保范围涵盖面窄,只限企业;对参保对象缺乏强制性措施,面对非公有制企业较快发展而参保率很低、改制后企业退保率上升的形势显得束手无策;对违反《试行办法》的行为缺乏制约和惩治措施《试行办法》与《女职工劳动保护规定》有关待遇规定不一致。如《女职工劳动保护规定》规定,生育女职工的产假工资为100%,而《试行办法》规定,生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发。这种待遇规定的差距及生育医疗费缺乏统一规范的界定标准等都在实施中遇到一些问题,给实际操作带来一定困难。

另外,由于生育医疗单位与生育保险基金经办机构缺乏应有的协调,一方面,医疗单位生育医疗费用在持续上涨,另一方面,生育保险经办机构采取低水平一次性定额给付,最终利益受损害的还是企业和生育女职工。

四、完善现行生育保险制度的对策思考

在我国社会主义市场经济建设中,必须进一步加强生育保险制度建设,维护现代妇女的合法权益。

1.我国应扩大生育保险的适用范围

随着我国所有制体制的转变,在以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的局面下,劳动力市场必然发生转变,除了外资企业、私营企业女性职工之外还出现了个体工商户、不定时工作者、家政保姆在内的妇女,而雇主为了减轻责任和降低成本,往往忽视其应当享有的生育权益。另外,还有相当一部分的妇女尚未走上工作岗位、丧失工作岗位,她们的生育权益未能得到重视。覆盖范围主要有城乡劳动妇女、城镇非正规职业妇女（包括失业女职工、未就业妇女、自由职业女性、个体妇女劳动者、家政服务者以及大学结婚的生育女大学生）。随着就业形势的日益严峻,这部份妇女的比重越来越大,倘若不加以重视,不仅是社会的不公正,更会造成社会的不稳定。另外男性是构成社会家庭的一部分,与女性共同承担生育责任,社会经济的发展应把男性也纳入生育保险的范围。妇女的生育行为保证了劳动力的再创造,不论任何妇女的生育行为都是无差别的,因此,为了体现生育保险法律制度的公平性,应覆盖所有妇女。

2.加快企业自保向社会统筹的过渡

在我国，生育保险社会统筹系指劳动和社会保障部隶属的社会保险经办机构，按照国家有关法律规定，在较大的社会范围内筹集生育保险基金，按照社会保险“大数法则”，通过互助互济的方式，将发生在少数人员或单位的风险，转移到多数人或多数单位共同分担。生育保险社会统筹可以实现生育保险的社会化，增强基金的调剂功能，使生育保险的抗风险能力显著提高。在企业改制转轨的今天，生育保险实行企业自保的形式不但加重了企业负担，而且无法保证保障的稳定性。在已有经验的基础上，加快向社会统筹过渡的步伐，是必经之路。在此过程中，我们可以借鉴国外由雇主、个人和政府三方面分担生育保险费用的成功做法，将生育保险统筹费用由目前的企业承担转变为三方分担，不但要保障参保人员的利益，也要保证企业的生存。在市县级统筹已经比较成熟的地区，要考虑向更高一级的统筹层次发展，只有这样才能更好地解决生育保险的接续问题，才能使参加生育保险的受保人在较大范围内进行流动时也能享受生育保险待遇，在统筹水平提高、条件成熟时，也可以考虑建立生育保险异地转移机制。当然，我国的生育保险制度正处在从劳动保护向社会保险过渡的时期，不可能一步就完全实现社会统筹，在这种情况下，企业应该尽快转变观念，认识到追求经济效益最大化的同时必须履行其在生育保险改革的过渡阶段所应当承担的社会责任。

3.加强生育保险管理和监督机制建设

目前生育保险的给付在我国大多数地区还没有实现社会化的管理网络，生育保险金还不能直接给付被保险人，而是先通过社会保险经办机构将保险待遇拨付给企业，由企业发放给职工本人，这种方式极易造成生育保险待遇被克扣，损害被保险人的利益。在这方面，可以借鉴国外经验，将正在进行的医疗保险改革与生育保险改革结合起来共同推进。根据我国的立法传统和现实状况，生育保险在制度上作为单独险种可以继续存在，但在管理上可以与医疗保险进行统一管理。目前，上海、广东等地已进行了将生育保险与医疗保险合并管理的尝试，即对生育保险与医疗保险实行统一参保、统一征缴、统一管理，分别确定费率。

基金分别立账，待遇分开支付的方法，充分利用医疗保险较成熟的推进机制和管理系统，实现生育保险的快速发展。这种做法既提高了生育保险的社会化程度，又资源共享降低了成本。在费用结算时，要按两项保险与定点医疗机构各自的需求和服务标准进行，防止人为扩大生育保险的医疗服务项目。与此同时，建议生育保险实行社会化发放方式，独立于单位之外，逐步做到生育医疗费与定点医疗服务机构直接结算，使受保人无论流动到哪里都能享受生育保险待遇。

在监督主体上，要将生育保险的管理部门和监督部门分开；在监督手段上，要建立生育保险基金预算制度，完善生育保险基金投资监控制度，建立基金投资信托制度；在法律保障上，要完善生育保险基金法律责任制度和司法救济制度；在基金管理上，要对基金收支和结余情况进行长期预测和分析，确保收支平衡，从而使生育保险基金的筹集和运行处在国家和社会的监督之下。

（作者单位：中南大学湘雅二医院）