京津冀及环渤海视域下的地方政府合作关系研究

张智新张云利

京津冀及环渤海视域下的地方政府合作关系研究

张智新张云利

（首都经济贸易大学，北京100070）

京津冀及环渤海区内地方政府关系存在的诸多问题，已成为制约其一体化进程的重要因素。这些问题的形成，既有行政区划、财税体制等原因，也有法律法规不健全、历史包袱和观念束缚等原因。京津冀及环渤海经济区内地方政府应冲破原有的行政体制障碍，促进多种形式的政府间的合作，出台协调指导经济区地方政府关系的法律法规，建立稳定有效的地方政府协调机制，建立完善区域互惠共享的财税体制，加强跨行政区人才交流，从行政体制上促进京津冀的一体化的加速实现。

京津冀一体化；地方政府；合作关系；经济发展

20世纪80年代，国家首次提出“环渤海经济圈规划”。1996年3月17日《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划纲要》提出，我国要“按照市场经济规律和内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在以后经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域”。其中第一个是长江三角洲，第二个就是环渤海地区(详细对比见表一)。

环渤海经济圈是指以京津冀都市圈为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼、直到山西一内蒙古中东部的环渤海经济带。全区陆地面积达112万平方公里，人口2.6亿。在环渤海地区5800公里的海岸线上，近20个大中城市遥相呼应，包括天津、大连、青岛、秦皇岛等中国重要港口在内的60多个大小港口，星罗密布，以京津两个直辖市为中心，对内辐射“三北”、对外辐射东北亚的两侧扇形区域，成为中国乃至世界上城市群、产业群、港口群最为密集的区域之一。

京津冀都市圈既是我国重要的区域经济协作区，更担负着其他经济区域无法比拟的政治功能。如果把中国比喻成一个身体的话，那北京就是大脑，京津冀都市圈也就相当于其整个头部。全国各项行政命令的下发，各项政策措施的制定都需要在这里进行。国家各项优惠措施的制订执行的贯彻程度也会与离政治中心的距离成正比。经济发展带来的辐射作用不断加强，京津冀都市圈会得到发展。京津冀都市圈是联系东北、西北和中原的交通枢纽，也是西北最近的出海口。随着国家对东北老工业基地的振兴，京津冀都市圈也会带来很大的发展。

表1 2005年京津冀地区和长三角地区基本情况

一、京津冀地方政府关系发展的历程

从经济关系发展的历史看，京津冀及环渤海地方政府关系大致经历了如下几个发展阶段：

（一）1949-1978年，地方政府关系以竞争主导，辅以能源合作

从建国至改革开放的近30年中，在高度计划经济管理体制下，京津冀的经济发展与合作呈现不同的发展态势。建国初期，由于人财物严重不足，城市建设与发展主要是围绕工业建设有重点、有步骤地进行。北京与天津城市功能不断集聚，而且是以经济功能膨胀为先导，导致周围生产要素的集中。20世纪70年代，中央提出在各地建立自成体系的工业经济，燕山石化、石景山钢铁厂等大型项目在北京相继投产。这就形成了北京与河北省产业同构，相互之间争投资、争能源、争项目的情况时有发生。河北省面对北京、天津经济功能的集聚，处于一种被动的状态，在人财物等方面对北京、天津功能集聚做出了很大的支持。这一阶段的区域合作主要是围绕区域内自然资源而展开的，由于资源禀赋的差异，河北省主要为京津提供能源、原材料以及农产品。京津根据计划为河北省提供工业品。而从京津两地的关系来看，北京与天津长期竞争，原因在北京的定位。天津过去一直是华北地区的工业中心、商贸中心。北京在解放前，其实是一个消费城市。但是，解放后，北京大力发展工业，像首钢扩建、燕山石化一些重工业都放在了北京，这种定位抑制了天津的发展。

（二）1978-1992年，初步形成形式简单的政府间合作组织

这一阶段是我国经济体制改革和对外开放的14年，三地借助改革开放的动力，经济增长迅速，京津冀三方经济关系发生了巨大变化。三方的经济技术协作逐步增加。1981年，按照各地区原有的经济联系，开始出现松散的区域经济协作组织。不久，在原燕南、燕北经济协作区的基础上成立了环京经济协作区，这是一个以中心城市为依托的开放式、网络式的区域经济协作组织，包括北京、保定、张家口、承德、廊坊、唐山、秦皇岛等，辖102个区县(市)，2201个乡镇，总面积为14.2844万平方公里，人口3945万。然后，京、津、冀、晋、内蒙五省市(区)协商，成立了第一个区域经济联合组织——华北地区经济技术协作区。在1986年，河北省委、省政府在廊坊召开的环京津经济协作座谈会上提出了“依托京津、服务京津、共同发展”的思想。

（三）1993-2006年，地方政府合作加强

自1993年以来，冀京、冀津分别进行了高层次互访以后，冀京、冀津高层次领导就全面开展经济技术合作问题达成共识，合作得到全面发展，主要表现在：合作步伐加快、力度加大、领域拓宽、规模增大、方式增多，层次有所提高。冀京、冀津关于全面发展经济技术合作会议纪要的条款大部分得到落实，所签项目的履约率达85%左右，合作领域发展到几十个行业，主要集中在化工、纺织等传统产业，近年来农业的合作项目逐步增多；合作的规模由几千元、几万元发展到逾亿元，合作的内容也从简单的物资交换发展到技术合作、资本联合、资源的优化配置；合作的地域范围由较发达地区向落后地区扩展；重大合作项目取得成果；内引外联成效显著；高新技术领域合作不断加强；旅游合作逐步深入；省级合作开始起步，这些合作促进了河北省产业结构快速升级和资产优化重组，促进了市场机制的建立，壮大了河北经济实力，工业增长走出低谷。

（四）2006年后，地方政府关系面临调整新机遇

以2006年3月国家“十一五”规划将天津滨海新区列入国家战略及8月份国务院明确天津市将逐步建设成为北方经济中心为标志，京津冀合作进入新的阶段。

“十一五规划”纲要提出，通过开发滨海新区，从而带动环渤海区域经济发展。国家发改委也发布消息，作为国家“十一五”规划的一个新亮点，国家正式启动长三角和京津冀地区的区域规划编制。

2006年8月8日，国务院批复了《天津市城市总体规划(2005年-2020年)》，明确天津市将逐步建设成为北方经济中心。国务院还要求天津市与北京市协调发展。《天津市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对天津滨海新区的新定位是：“立足天津、依托京冀、服务环渤海、辐射‘三北'、面向东北亚，努力建设成为高水平的现代制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居的生态城区。”

二、京津冀地方政府关系存在的问题及其成因

“争夺地方经济利益”是影响京津冀区域经济一体化的基本矛盾和核心问题。而在面对这个矛盾时磋商协调机制没有建立起来，使得京津冀之间的合作水平很难达到人们设想的水平，具体体现在以下一些方面。

（一）京津冀地方政府关系的问题

1．地方政府间形成体制、政策、信息等壁垒

地方政府树立多种壁垒,干预市场。包括行政管理体制、土地制度、户籍制度、社会保障制度和投融资制度在内的多项制度严重阻碍着京津冀地区的生产要素的流通，促使区域内严重的信息不对称，政策不协调。以行政区域的地方利益主体所做的绝大部分工作是为各自区域的利益，京津冀依然是三方独立的行政区的现实，决定了三方政府在制订政策时，只是把其他利益主体和整体区域的利益作为影响自己利益实现的原因来考虑，而不会把其他主体的利益和区域利益作为行动目标来考虑，区域经济目标的实现仍然要受到行政区目标的制约。例如河北和北京两省市对于公共交通政策的不协调统一，结果造成了类似于今年北京市938路支线公交车廊坊被截的恶劣事件。

2．地方政府之间恶性竞争

地方政府作为竞争者总是通过各种方法来企图缓解竞争给其带来的压力与紧张感,通过自己的政治权势干预市场的正常运作,以保护自己的利益。比如,为了避免要素流动给本地带来的损失,地方政府会通过市场封锁等方式来保护自己的利益,或采用行政性强制手段扭曲消费者的评价机制,或限制优势企业向外地投资等。一些地方政府就发布地方性法规、文件,强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品,或只能接受本地企业提供的服务,禁止或限制外地产品入境和销售;有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续;有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策,设关置卡,额外收费或实行不同的税费标准;有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准,重复检验、认证。

3．地方政府协调机制不健全

首先，高层次的合作磋商协调机制还没有建立。近年来，京津冀高层领导虽进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层协调机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。其次，缺乏整体合作的理念和合力。长期以来，北京功能定位是服务全国，这就必然使得北京不可能把更多精力放在区域发展当中，可以说首都意识要远远强于京津冀区位意识。另外，三地目前在产品市场、生产要素市场、服务市场等多个层面都还不够统一；不规范竞争、各自为政的问题还比较普遍。随着市场经济的发展，要进一步推进京津冀之间的经济技术合作，实现区域内的产业布局合理化，应进一步转变观念，培育市场机制，发挥市场在合作过程中的基础性作用，同时发挥政府宏观调控和在合作中的推动作用。

（二）京津冀地方政府关系存在问题的成因

1．行政区划体制障碍

京津冀地区由于行政隶属关系的不同以及传统的计划经济体制的影响，产生了中国经济发展的“惯病”——地方保护主义。地方政府不合理地运用行政手段、经济手段和法律手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场；运用经济政策倾斜、强化经济杠杆等手段，鼓励当地产品扩张市场容量，希图通过本地产品的扩张销售，最终实现本地企业利税的增长，抬高工业生产增长速度，增加地方财政收入；甚至实行全面干预，画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强制性”封锁。这种与市场经济背道而弛的地方主义行为，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了极大障碍。

2．财税体制障碍

当前不合理的财税体制是造成地区性重复建设、产业结构雷同的重要原因,税制规定企业只在注册地交企业所得税，于是各地区纷纷出台各种优惠政策以吸引大企业集团落户，鼓励另建企业，造成重复建设。在财政分灶吃饭的体制下，招商引资、扩大税源成了地方政府的头等大事。许多地方只要有资源，都要利用这些资源招商引资搞建设，而对于规模是否经济是否有竞争力，是否对资源造成破坏却很少关注。结果就是各地方政府纷纷重复的进行多项设施的建设，地区间没有统一的规划，导致资源的大量浪费。

3．缺乏完备的法律法规指导

从1980年到2004年国务院共出台了5个关于消除地方保护的文件，但实际执行效果并不好,其原因是因为没有法律效应，文件只是禁止地方政府的某些行为，但是没有强有力的惩罚措施。1994年实施分税制改革以后，地方政府成为独立的利益主体，于是他们就有了投资的冲动，因为区域经济的发展与当地居民收人和地方财政收人的提高有很大关系。但是他们的发展空间仅仅局限于本行政区域内。所以，区域产业政策与国家产业政策的冲突在所难免，由于地方政府与地方利益集团之间存在明显的利益粘滞和路径依赖这就决定了依靠地方政府本身来协调产业政策的可能性很小。因此，区域协调立法的主导者只能是中央政府，即由中央政府通过立法或强制性变迁来规范中央与地方，地方与地方之间的利益关系，纠正严重不合理的产业布局，实现产业政策的既定目标。

4．历史和思想观念原因

对于京津冀地方政府来说，他们仍旧没有完全摆脱传统的管理思想，而没有用一种新的管理理念——管治思想来对京津冀都市圈的整体管治问题进行新的战略思考。习惯于政府的单一管理主体，而对社会非正式的和非政府的中间组织关注不够；习惯于自上而下的单向的行政主导的社会管理，而忽视由上到下和由下到上的双向的互动式管理；习惯于依靠政府权威强力制定和推行的政策管理，而较少考虑与作为被管理对象的不同利益群体甚至相互矛盾或者冲突的人群之间的协调和磋商；习惯于政府的社会管理中一次性的政策和策略的实施，而未能充分考虑在上有政策、下有对策的大环境中国家对社会管理的重复博弈过程中政策的动态即时调整；习惯于按照新古典最大化原理进行的“最优决策”，而对不同利益主体之间通过妥协、让步和折衷达成的虽非“最优”但切实可行的相对有效方案的考虑不够。

三、对策建议

面对区域经济一体化带来的新机遇、新挑战，京津冀乃至环渤海地区地方政府应该进一步增强合作的自觉性、主动性，从如下几个方面推动彼此间的协调合作，以期为京津冀一体化进程的深入提供更为优良的制度基础和服务环境：

（一）制定实施跨行政区的发展规划

京津冀一体化过程中的跨行政区域发展规划是避免重复建设和资源浪费的必经之路。由于京津冀各地方之间存在着生产要素的差异以及比较优势的存在，区域内的横向联合，这样有利于突破生产力要素流动的行政性障碍。在条块分割的条件下，区域内企业难以借助区域外部的生产条件，来克服资金、技术制约。而横向经济联合将企业从某地区内孤立的一点变成了区域经济网络中的一个环节，从而使生产要素得以重新优化组合。因此，在市场经济条件下，从互利互惠原则出发，各地方政府应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、信贷、计划、物资、外贸等方面，对促进横向经济联合的政策进一步加以完善，促进和带动不发达地区经济的发展，从而在京津冀范围内实现资源与市场的互补。

（二）制定协调指导区内地方政府关系的法律法规

市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。出台协调指导经济区地方政府关系的法律法规，以法律的形式明确地区政府间关系，对于京津冀地方政府关系的发展起着至关重要的作用。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。因此，对于中央政府来说，首先，必须在法律中明确禁止地方政府分割市场的行为，不得以任何形式限制区域内自由贸易。其次，完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。区域经济的协调运行需要完善的法律法规来保障，特别是在市场经济体制下，国家进行区域管理的有关行为和地方政府促进区域经济发展的相关政策，更是要在国家区域管理相关法律框架下进行，这是西方成熟市场经济国家进行区域管理的成功经验，也是中国区域管理制度基础完善的重要内容。

（三）建立稳定有效的地方政府协调机制

尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。

由于我国区域经济一体化是建立跨行政区基础之上的，稳定有效的地方政府协调机制可以防范消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，这样也可以在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极。但值得注意的是，这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具有明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以以立法等形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。

（四）建立健全区域互惠共享的财税体制

区域经济一体化是当今世界经济发展的一种突出趋势和现象,区域间合作趋势越来越明显,对中国经济增长的作用也越来越显著,但由于地区利益的矛盾,各种形式的地方保护壁垒成了合作的障碍.作为影响地区间利益分配机制的财税体制,必须在促进区域经济合作,推进区域经济一体化中发挥积极调控作用,为一体化提供制度规范和保障。建议建立灵活、可调节的互惠共享的财税体制，避免恶性竞争，从而建立健全区域协调发展的机制，打破部门之间界限，本着互惠互利，优势互补，结构优化，效率优先的原则，推动区间的规划、产业、市场、交通和政策法规的联动，通过整合区域资源，调整区域产业结构，壮大跨区域的龙头企业，促进有特色的产业优势。

（五）加强跨行政区人才交流

北京、天津是全国意义上的科技、教育和文化中心。（见表2）人力资源开发的能力很强，开发的触角已经延伸到全国，但是在近在咫尺的河北地区，却是人力资源紧缺地区：中心城市的发达与周边地区的落后同时存在。

大力开发人才资源是经济发展的现实需要。目前,经济发展面临着许多挑战,同时也面临着许多机遇。加快培养和造就大批优秀人才,积极抢占人才资源开发这个制高点,将成为在新一轮国内外竞争中赢得主动的关键。将人才的优势转化成项目的优势继而再转化成经济发展的优势,竞争力将大大增强,地方经济发展才能迅速。因此,只有抓住当前的机遇,高度重视并大力开发人才资源,才能为地方经济的持续高速发展提供有效的人才智力保证。

除了以上总结的建议外，强化企业、媒体和非政府组织对地方政府合作的监督对于京津冀地区的地方政府关系的良性发展也有相当大的促进作用。

结语

京津冀地区将成为继珠三角、长三角后的中国经济发展的第三增长极。可是政府之间为了个别利益而不顾整体区域利益乃至国家经济利益的做法未免与实际不符。因此，京津冀地区应本着开放的原则，弱化“行政区划”的概念，强化“京津冀经济一体化”的原则，呼吁三地政府尽快制定京津冀地区经济发展近期、中期和长期总体规划，完善专项规划的编制工作。三地应明确区域发展目标、各地区的城市分工和功能定位。同时构建产业一体化、要素流动一体化、城市规划和布局一体化。并在实际工作中，三地要多多沟通、互通有无、共同发展、发挥其引导性职能。政府的首要职能是协调区域利益，消除行政分割与障碍，建立市场竞争的环境和条件，通过制度规范保证市场竞争的公平、公正，从而减少市场运行的交易成本，充分发挥市场机制在区域经济发展中的资源配置的基础性调节作用，通过区域协定、区域公约或局部协定多方商议等形式打破地方保护性政策，从而构建区域大市场。

表2 2006年北京地区的科研人员情况统计表

京津冀是中国北方最大的产业密集区，北京具有良好的亚太区域性商务中心职能，又是中国教育、科技最发达和人才最集中的地方，国内500强企业两成以上总部在北京。京津冀地区教育、科技实力拥有难以比拟的优势。京津冀依山面海，是北方入海的重要通道，交通运输便利快捷使得京津冀具有得天独厚地理及交通优势。三地政府要及时的抓住机遇，促进多种形式的政府间的合作，冲破原有的行政体制障碍，出台协调指导经济区地方政府关系的法律法规，建立稳定有效的地方政府协调机制，建立完善区域互惠共享的财税体制，加强跨行政区人才交流，促进京津冀的一体化早日实现。

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（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）03-0032-06

2010-01-01

张智新，首都经济贸易大学副教授。